II SA/Go 393/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-08-22	
Data wpływu	2019-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Michał Ruszyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 147 § 1 art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945;  art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., Nr 0007.534.2018 w sprawie nie naruszania ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przez ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 1U/MN oraz 11MN/U; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.	
Uzasadnienie
1. Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 19 czerwca 2018 r. uchwałę nr 0007.534.2018 w sprawie nie naruszania ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] oraz uchwałę nr 0007.535.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...].

2. Skargę na obie uchwały złożył Wojewoda [...], który zarzucając im naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności obu w całości. Pierwsza z uchwał jest przedmiotem niniejszej sprawy, kontrola drugiej uchwały została dokonana w sprawie II SA/Go 394/19.

W uzasadnieniu skargi dotyczącej nie naruszania ustaleń Studium Wojewoda wskazał, że jedną z zasad sporządzenia planu jest, wynikająca z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.), reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W sprawie zachodzi sprzeczność między ustaleniami studium i planu miejscowego polegająca na tym, że tereny, które w planie miejscowym przyjętym uchwałą nr 0007.535.2018 posiadają oznaczenie: 1U/MN (teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz 11MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej), w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Nr 0007.189.2016 Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2016 r.) zostały oznaczone symbolem "E.4" (ekologia/tereny otwarte/obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączony spod zabudowy).

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda wystąpił do Burmistrza o wyjaśnienia. W odpowiedzi Burmistrz wskazał, że stwierdzona wyżej niezgodność planu z obowiązującym studium powstała w wyniku niedopatrzenia. Jednocześnie wyjaśnił, że aktualnie trwają prace zmierzające do wyeliminowania tej sprzeczności.

3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym całego obszaru działek położonych w obrębie [...] o nr [...] oraz fragmentów następujących działek:

a) nr [...] – w części od południowej granicy geodezyjnej 73 m w kierunku północnym,

b) nr [...] - w części od południowej granicy geodezyjnej 75 m w kierunku północnym,

c) nr [...] - w części od przedłużonej południowej granicy działki nr [...] w kierunku zachodnim do granicy działki nr [...], 79 m w kierunku północnym,

d) nr [...], w części od linii przebiegającej pomiędzy narożnikiem działki nr [...] i działek [...], 70 m wzdłuż zachodniej granicy w kierunku północnym i 63 m wzdłuż granicy wschodniej w kierunku północnym,

W pozostałym zakresie organ wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały w całości, bowiem zarzut skargi Wojewody co do niezgodności planu z ustaleniami studium jest zasadny, jednakże wyłącznie w odniesieniu do terenów oznaczonych w studium symbolem E.4. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje ogółem obszar o powierzchni ok. 60 ha. Obszar planu, na którym Wojewoda wskazał niezgodność, wynosi zaledwie 1,75 ha (w tym: 1,25 ha - obszar 11MN/U, 0,5 ha - obszar 1U/MN), co z kolei stanowi jedynie 2,9% całości opracowania.

4. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowiący, że określone w przepisie wskaźniki i parametry planistyczne ustalane są w planie miejscowym w odniesieniu do powierzchni całej działki budowlanej, co wskazuje - zdaniem Wojewody - że ustawodawca nie przewiduje możliwości wyliczania tych parametrów dla części działek.

Ponadto w ocenie skarżącego niedopuszczalne jest żądanie stwierdzenia nieważności danego aktu tylko w części dotyczącej konkretnego obszaru (w przedmiotowej sprawie obszarów oznaczonych symbolami 11 MN/U oraz 1U/MN) w przypadku stwierdzenia braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, gdy plan nie obejmuje całości obszaru wskazanego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia tego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) kognicja sądów administracyjnych obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty podejmowane przez wskazane organy w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.s.g, to jest nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie.

6. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. określa, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją tego przepisu jest regulacja zawarta w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

Przeznaczenie w kontrolowanej uchwale, podobnie jak w uchwale nr 0007.535.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...], terenów oznaczonych symbolami 1U/MN (tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej) oraz 11MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej) pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2016 r. nr 0007189.2016 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesieniu do całości działek nr [...] (uprzednio teren obejmujący działkę nr [...] na załączniku graficznym nr 1 do planu) i [...] oraz części działek nr [...]. Powyższe tereny zostały bowiem w studium oznaczone symbolem E.4 - ekologia /tereny otwarte/, obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączony spod zabudowy. Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w odniesieniu do powyższego terenu , tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Kwestia ta nie jest sporna miedzy stronami, tak jak to, że przeznaczenie pozostałych terenów oznaczonych symbolami 1U/MN oraz 11MN/U jest zgodne z treścią studium. Są to to bowiem tereny o funkcji usługowej (oznaczone jako U.6) oraz tereny o funkcji mieszkaniowej (oznaczone jako M.6).

7. Wobec braku kontrowersji dotyczących zakresu sprzeczności treści studium a planu, a w konsekwencji i przedmiotowej uchwały w sprawie nie naruszania ustaleń Studium problem wymagający rozważenia dotyczył tego, czy częściowa niezgodność ustaleń planu z ustaleniami studium uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w całości. Zdaniem Sądu, przyjmującego ten pogląd również w sprawie II SA/Go 394/13 interpretacja przytoczonego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały powinno nastąpić wtedy, gdy naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie.

Stanowisko takie, niewątpliwe pragmatyczne, uwzględniające koszty procedury planistycznej, a przede wszystkim skutki obowiązywania i stosowania niewadliwej części planu, zaczyna dominować w najnowszym orzecznictwie (por. wyroki NSA z 22 stycznia 2013 r., II OSK 2329/12; 7 marca 2014 r., II OSK 207/14; 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2017 r., II SA/Wr 471/17; WSA w Opolu z dnia 4 kwietnia 2017 r, II SA/Op 118/17).

Z tych też względów mając na względzie okoliczności sprawy sąd nie podziela poglądu powołanego przez organ nadzoru w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r., podkreślając jednocześnie, że powołany w tym piśmie wyrok NSA w sprawie II OSK 1752/12 zapadł w sprawie, w której występowały jeszcze inne, niż występujące w niniejszej sprawie naruszenia, które odnosiły się do całego planu i uzasadniały stwierdzenie jego nieważności w całości.

8. Wskazać również należy, że za przyjętym przez sąd poglądem przemawia brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego wynika, że określone w tym przepisie wskaźniki i parametry planistyczne ustalane są w planie miejscowym w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Organ nadzoru błędnie utożsamia działkę ewidencyjną z działką budowlaną. Zgodne z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w rozumieniu tej ustawy przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Z brzmienia tego przepisu wynika, że istotne znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Przepisy o ewidencji gruntów i przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć więc przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r., II OSK 411/09). Tak, jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych uznana za działkę budowlaną (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18).

Ponadto w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że objęcie planem miejscowym jedynie części działki nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i prowadzić do uznania planu za nieważny. Tym samym dopuszczalna jest sytuacja w której teren jednej działki będzie stanowić w części obszar objęty planem miejscowym o przeznaczeniu wynikającym z tego planu, a pozostały obszar takiej działki podlegać będzie zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy lub zostanie objęty innym planem miejscowym. Również objęcie jednej działki obszarami o różnym przeznaczeniu jest możliwe w świetle uregulowań u.p.z.p. (por. wyrok NSA 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15 oraz wyroki WSA w Krakowie z 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1044/10 i WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 sierpnia 2013 r., II SA/Go 581/13).

9. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały częściowo w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1U/MN oraz 11MN/U. Stanowią one bowiem jedynie ok. 3 % terenów objętych planem i ich wyeliminowanie nie ma wpływu na obowiązywanie i stosowanie zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie.

W ocenie Sądu mimo, że funkcja części działek nr [...] przewidziana w zaskarżonym planie nie pozostawała w sprzeczności z ich funkcją wynikającą ze studium, konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do całości terenów oznaczonych symbolami 1U/MN i 11 MN/U. Zaproponowany bowiem przez organ w odpowiedzi na skargę sposób oznaczenia tych fragmentów terenów, których przeznaczenie było zgodne ze studium jest nieczytelne, co mogłoby rodzić wątpliwości co do faktycznego i prawnego przebieg granic objętych tą częścią planu. Trzeba również pamiętać, że tereny oznaczone odrębnymi symbolami w miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego stanowią integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a tym samym wyłączenie znacznych ich fragmentów prowadzi do ich dezintegracji.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1U/MN i 11MN/U (pkt I wyroku) i oddalił skargę w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).