Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i W. "G. R." Sp. z o.o. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 774/22 w sprawie ze skargi C. N. i W. "G. R." Sp. z o.o. w A. na czynność Zarządu Powiatu K. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność czynności Zarządu Powiatu K.; 3. zasądza od Zarządu Powiatu K. na rzecz C. N. i W. "G. R." Sp. z o.o. w A. 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 września 2023 r., III SA/Wr 774/22 oddalił skargę C. N. i W. "G. R." Sp. z o.o. w A. na czynność Zarządu Powiatu K. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarządu Powiatu K.

Organ prowadzący D. W. D. "G. R." w B. 21 lipca 2022 r. złożył informację o liczbie wychowanków przebywających w D.W.D. "G. R." wyliczoną w trybie art. 29 ust 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 z późn. zm., dalej: "u.f.z.o.").

Organ prowadzący D.W.D. "G. R." pismem z 22 lipca 2022 r. wskazał, że wychowankowie w miesiącu lipcu nie przebywali w ramach wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty, ani w ramach krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają.

Starosta K. decyzją z [...] września 2022 r. w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wypłaty dotacji za lipiec 2022 r. dla D. W. D. "G. R." w B. odmówił wypłaty dotacji za lipiec 2022 r.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 16 grudnia 2022 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że o nie wypłaceniu części dotacji oświatowej za miesiąc lipiec (a tym samym o zakwestionowaniu uprawnienia) strona dowiedziała się najwcześniej 1 sierpnia 2022 r., a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego została wniesiona 30 sierpnia 2022 r. (data nadanie skargi listem poleconym).

W pierwszej kolejności Sąd I instancji rozważył kwestię dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie, zważywszy w szczególności na prezentowane w tym względzie stanowisko organu.

Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

WSA powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał, że zaskarżona czynność odmowy przyznania i wypłaty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu I instancji zredukowanie sporu w niniejszej sprawie do konieczności oceny charakteru pobytu uczniów w domu wczasów dziecięcych w okresie feryjnym z perspektywy prowadzonych wówczas zajęć edukacyjnym jest nieuzasadnione, ponieważ pomija zasadniczą kwestię, która rzutuje na dopuszczalność wypłaty dotacji w okresach wakacyjnych, a mianowicie możliwość prowadzenia kształcenia w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu. Skoro w rzeczonym okresie, który jest wolny od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a zatem zajęć w rozumieniu art. 109 p.o., nie może być prowadzona podstawowa działalność placówki oświatowej, to tym samym nie może odbywać się kształcenie dzieci i młodzieży. Za takie nie sposób jest uznać prowadzenia zajęć edukacyjnych, których celem jest wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. Wpisuje się to co prawda w podstawowy cel funkcjonowania tych placówek, jednakże – zdaniem Sądu – realizowane może być wyłącznie w formach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, skoro domy wczasów dziecięcych, jako część systemu oświaty, mogą działać wyłącznie w ściśle określonym reżimie prawnym.

Natomiast w okresie ferii zimowych i letnich mogą być organizowane pobyty w ramach wypoczynku dzieci i młodzieży, o którym mowa w art. 92a i następnych ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r., poz. 1915, dalej: "u.s.o.").

W ocenie Sądu, nie traci charakteru pobytu w ramach wypoczynku zdefiniowanego w art. 92a ust. 1 u.s.o. pobyt dzieci i młodzieży, który nie został zgłoszony w wykonaniu obowiązku określonego w art. 92d tej ustawy. Dla określenia rodzaju pobytu znaczenie ma przede wszystkim to, czy został on zorganizowany w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, a więc czy spełnia cel wynikający z powołanego art. 92a ust. 1 ustawy. Za tym poglądem przemawia także ustanowiony przez ustawodawcę mechanizm sankcji karnej za organizowanie wypoczynku bez zgłoszenia (zob. art. 96a u.s.o.). Zdaniem WSA istotne jest również, że ustawodawca wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów u.s.o. do wypoczynku organizowanego dla dzieci własnych lub dzieci znajomych przez rodzinę lub osoby znane rodzicom osobiście. A contrario przepisy powołanej ustawy mają zastosowanie do wszelkich form wypoczynku planowanych przez podmioty niezwiązane osobiście z uczestnikami kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu czy biwaku (por. A. Piszko [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2018, s. 499).

Zdaniem Sądu I instancji w tym więc przypadku pobyt, który nie został zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty, powinien być utożsamiany z wypoczynkiem. Natomiast pobyt dzieci co prawda spełniający definicję wypoczynku wskazaną w art. 92a ust. 1 u.s.o., lecz organizowany dla dzieci własnych lub dzieci znajomych przez rodzinę lub osoby znane rodzicom osobiście, takiego charakteru mieć nie będzie. Powstaje jednak wątpliwość, jak tego rodzaju pobyt winien być zatem zakwalifikowany przez dom wczasów dziecięcych. Z całą jednak pewnością nie będzie mógł przybrać formy kształcenia w rozumieniu konwencjonalnym, nawet jeśli usługa turystyczna skierowana do dzieci i młodzieży została wzbogacona ofertą edukacyjną, a sam wyjazd określony jako edukacyjny. To samo tyczy się – zdaniem Sądu – wyjazdów zorganizowanych co prawda przez podmioty określone w art. 92c u.s.o. jako organizatorzy wypoczynku, lecz zakwalifikowane jako pobyty edukacyjne, które nie stanowią wypoczynku. W każdym z tych przypadków pierwszoplanowym celem wyjazdu w okresie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych będzie rekreacja lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych oraz wzmocnienie ogólnej kondycji psychofizycznej, natomiast zaplanowane zajęcia edukacyjne będą ów cel jedynie wspierać (np. obóz taneczny, obóz czy letnia szkoła językowa itd.).

W przekonaniu Sądu, jeśli pobyt dzieci i młodzieży został zorganizowany w okresie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, tj. w okresie ferii letnich lub zimowych, a dodatkowo został wzbogacony o zajęcia edukacyjne wspierające lub uzupełniające kształcenie, uczestnikom tego pobytu nie będzie przysługiwało miano wychowanków. Oznacza to tym samym, że tego rodzaju pobyty nie będą dotowane.

Przechodząc na grunt przepisów regulujących zasady przyznawania dotacji oświatowych, WSA zauważył, że u.f.z.o. nie wprowadza definicji legalnej wychowanka, choć pojęciem tym posługuje się w art. 29 określając podmiot, z którego pobytem w placówce wiąże się prawo do dotacji. W myśl ust. 1 powołanego artykułu, niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. Mechanizm obliczania wysokości należnej dotacji został z kolei określony w ust. 2 tegoż artykułu, stanowiąc, że wysokość dotacji dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 p.o., jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym.

C. N. i W. "G. R." Sp. z o.o. w A. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia, na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") i uwzględnienia złożonej skargi w całości poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem Skarżącej w zakresie odmowy przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za lipiec 2022 roku oraz uznanie uprawnienia Skarżącej do wypłaty na jej rzecz nieprzyznanej w lipcu 2022 roku dotacji wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych tj. do wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości.

Względnie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonego orzeczenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu.

W każdym przypadku wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez niezasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Zarząd Powiatu K. dokonał starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania Skarżącej dotacji za lipiec 2022 r., podczas gdy w rzeczywistości postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób podważający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszało słuszny interes Skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez niezasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Zarząd Powiatu K. może dokonać weryfikacji złożonej informacji o liczbie wychowanków oraz kwocie należnej dotacji w innym trybie niż poprzez kontrolę prawidłowości jej pobrania, podczas gdy w sprawie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, tym samym nie jest gromadzony materiał dowodowy oraz nie są weryfikowane okoliczności faktyczne i prawne, a tym samym w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu K. nie wykazał żadnych przesłanek odmowy przyznania, ustalenia wysokości oraz wypłaty dotacji, a wyłącznie a priori przyjął, że dotacja dla domu wczasów dziecięcych w miesiącach wakacyjnych nie jest należna, co niezasadnie zyskało aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wraz z załącznikiem - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2022 poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Zarząd Powiatu K. w lipcu 2022 roku prawidłowo odmówił przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji na rzecz Skarżącej, albowiem dotacja na rzecz Skarżących powinna zostać przyznana i wypłacona na wskazaną w informacji liczbę wychowanków, z uwzględnieniem wszystkich dzieci, którzy korzystali z kształcenia w D. W. D. "G. R." w B., gdyż nie jest tak jak wskazuje Sąd I instancji, że pojęcie kształcenia należy interpretować wyłącznie jako kształcenie, które następuje w miesiącach wrzesień - czerwiec danego roku szkolnego;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 70 ust. 1 rozporządzenia w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, w brzmieniu obowiązującym w roku 2022 [dalej jako: rozporządzenie] w związku z § 68 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że prowadzenie kształcenia przez domy wczasów dziecięcych a priori nie jest możliwe, gdyż pojęcie kształcenia należy odnosić wyłącznie do szkolnych form działalności dydaktyczno-wychowawczej, podczas gdy do dotowanych celów domu wczasów dziecięcych nie należy tylko organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży (cel nr 1), lecz również wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia (cel nr 2), a oba te cele mogą być spełniane przez cały rok, gdyż domy wczasów dziecięcych nie są placówkami feryjnymi (wręcz przeciwnie są placówkami nieferyjnymi), a zatem swoje cele realizują także w okresie ferii letnich i zimowych, bowiem domy wczasów dziecięcych, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo oświatowe należą do kategorii placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Skarżąca kasacyjnie w piśmie z 29 listopada 2023 r. w związku z treścią odpowiedzi organu na skargę kasacyjną Skarżącej, podniosła, że podtrzymuje przedstawione w skardze stanowisko oraz wnosi o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarządu Powiatu K. 21 lipca 2022 r. organ prowadzący D. W. D. "G. R." w B. złożył informację o liczbie wychowanków przebywających w D.W.D. "G. R." wyliczoną w trybie art. 29 ust 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Pismem z 22 lipca 2022 r. organ prowadzący D.W.D. "G. R.’ wskazał, że wychowankowie w miesiącu lipcu nie przebywali w ramach wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ani w ramach krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Decyzją z 28 września 2022 r. Starosta K. w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wypłaty dotacji za lipiec 2022 r. dla D. W. D. "G. R." w B. odmówił wypłaty dotacji za lipiec 2022 r. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 16 grudnia 2022 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że o nie wypłaceniu części dotacji oświatowej za miesiąc lipiec (a tym samym o zakwestionowaniu uprawnienia) strona dowiedziała się najwcześniej 1 sierpnia 2022 r., a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego została wniesiona 30 sierpnia 2022 r. (data nadanie skargi listem poleconym). Skarga była dopuszczalna i została wniesiona w terminie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bez tego powiązania nie może być prawnie skuteczne, podobnie jak i powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Według art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1658). W ramach czynności podejmowanych przez organ dotujący, o jakich mowa w art. 47 wskazanej ustawy wymienia się 29 kategorii obejmujących: przyznanie i przekazanie dotacji; przyznanie i rozliczenie dotacji. Artykuł 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych rozstrzygnął istniejący wcześniej spór w zakresie oceny charakteru prawnego czynności przyznania dotacji, a co za tym idzie rozstrzygnięcia, czy ewentualne spory powstałe na tej płaszczyźnie powinny rozstrzygać sądy powszechne, czy też sądy administracyjne. Wobec tego, że spór dotyczy dotacji oświatowej w lipcu 2022 r., przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pogląd co do braku kognicji sądownictwa administracyjnego w zakresie kontroli prawidłowości ustalenia wysokości dotacji jest od 1 stycznia 2018 roku poglądem historycznym.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (...), uchyla ten akt, interpretację (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Art. 146 § 1 p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w razie uwzględnienia skargi. Odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. polega na tym, że wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli aktu lub czynności bada, czy doszło do naruszenia prawa w postaci wskazanej w tym przepisie. Z tej regulacji wynika, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wojewódzki sąd administracyjny powinien zostać powiązany z naruszeniem art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Przepisami prawa, które mają zastosowanie do czynności podjętej przez organ dotujący są: art. 2 pkt 8) ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe: System oświaty obejmuje placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania; § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania: Dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy; § 70 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia: Wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 oraz z 2021 r. poz. 4); 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy niż 12 tygodni. Do liczby dni pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych wlicza się dzień przyjazdu i dzień wyjazdu wychowanka; § 74 wskazanego rozporządzenia: Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy jako placówka, w której nie są przewidziane ferie szkolne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2024 r., I GSK 1034/24 (LEX nr 3784897) w trybie art. 188 p.p.s.a. wyraził następującą prawomocną ocenę prawną:

"Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami D.W.D. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. wskazano, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w D.W.D., a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia MEN z 21 grudnia 2021 r., które wydane zostało na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. Jak wynika z § 68 tego rozporządzenia, dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych (ust. 1). Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2). Pojęcie "wychowanka" - wobec przytoczonej treści § 68 (a w szczególności jego ust. 1) rozporządzenia MEN - zostało zdefiniowane w § 70 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w którym wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.; 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2). Z przytoczonej definicji DWD nie wynika, aby placówka taka nie mogła działać także w okresach wakacji lub ferii. Dla otrzymania dotacji warunkiem koniecznym jest, aby w placówce była realizowana działalność o której mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN. Funkcjonowanie domów wczasów dziecięcych także w okresach wakacyjnych lub ferii potwierdza dyspozycja § 74 rozporządzenia MEN, w którym wyraźnie przewidziano, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, akcentując jednocześnie, że w organizacji pracy domu wczasów dziecięcych nie przewiduje się ferii szkolnych. Oznacza to, że realizacja zadań, dla których powołano DWD trwa przez cały rok. Świadczy o tym zwrot normatywny "prowadzi działalność", który to powinien być odnoszony do takiej działalności, dla której utworzono DWD, czyli działalności przewidzianej w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN. Przepis § 74 rozporządzenia MEN wyraźnie akcentuje, że realizacja zadań, dla których przewidziano utworzenie DWD nie jest ograniczona jedynie do okresu roku szkolnego, lecz wykracza poza jego ramy. Podstawowym celem utworzenia DWD, zgodnie z § 68 rozporządzenia MEN, jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci lub młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia. Przewidziano zatem dwa obszary zadań dla realizacji, których funkcjonują DWD. Pierwszym z nich jest organizowanie i prowadzenie kształcenia, zaś drugim - wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. W przepisie tym mamy do czynienia z alternatywą zwykłą (o czym świadczy użyty spójnik "lub"). To zaś oznacza, że prowadzone w DWD zajęcia będą realizowały cel, dla którego zostały powołane i tym samym będzie im przysługiwała dotacja, jeżeli będzie realizowany co najmniej jeden obszar, o którym mowa w powyższym przepisie. Wystarczającym będzie wobec tego, że w DWD prowadzone będą zajęcia mające na celu wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Prowadzenie zajęć w tym obszarze nie jest uzależnione od trwania roku szkolnego. Każdy uczeń może skorzystać z takiej formy dokształcania w dowolnie wybranym przez siebie terminie (bądź wybranym przez rodziców). Nie wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jest oczywistym, że brak jest zakazu uzupełniania swojej wiedzy poza rokiem szkolnym. Jeżeli jakiś uczeń zamierza uzupełnić swoje kształcenie w okresie wakacji lub ferii, czyli w czasie wolnym od zajęć szkolnych może to uczynić, zaś DWD swoją ofertą umożliwiają takie działanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba te cele, tj. zarówno kształcenie (jego organizowanie i prowadzenie), jak też wspieranie i uzupełnianie kształcenia, podlegają dotacji w myśl art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Z tych też powodów nie do zaakceptowania jest ocena sądu I instancji sprowadzająca się do tego, że w okresie wakacji lub ferii, DWD nie realizują celów, dla których zostały powołane. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska sądu I instancji w zakresie definicji wychowanka DWD. Przesłanką pozytywną uznania dzieci i młodzieży za "wychowanków" w rozumieniu przepisu § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN, jest przebywanie w DWD w jednym z celów określonym w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN. Jeżeli zatem cele te są realizowane, przebywające w DWD dzieci i młodzież będzie uznana za "wychowanków". Jednocześnie w punktach 1 i 2 omawianego przepisu wskazano na dwie przesłanki negatywne, które nie pozwalają uznać takich osób za "wychowanków". Pierwszą z nich jest pobyt w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. Drugą zaś, przebywanie w ramach krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż DWD, w którym przebywają. Wyłączenia te korespondują i są konsekwencją określonych w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN celów funkcjonowania takich placówek. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek negatywnych, która uniemożliwia wypłatę dotacji. Definicja "wypoczynku" zawarta została w art. 92a ust. 1 u.s.o., w którym wskazano, że ilekroć jest mowa o wypoczynku należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Jedynie na tym przepisie skupił się organ i a priori uznał, że sam pobyt w DWD w okresie wakacji i ferii stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu. Stwierdzenie takie wyraźnie wskazuje na przyjęcie poglądu, że w okresie wakacji lub ferii, uczniowie nie mogą się kształcić, bądź też uzupełniać swojego kształcenia. Jak już zostało to wcześniej wskazane, pogląd taki jest błędny. Przede wszystkim jednak błędne było ograniczenie się jedynie do definicji wypoczynku przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.s.o., pomijając dalsze regulacje odnoszące się do "wypoczynku", zaś przede wszystkim warunki jakie muszą być spełnione, aby pobyt uczniów mógł zostać za taki wypoczynek uznany, co zostało uregulowane w dalszych przepisach tej ustawy, tj. art. 92b-92t. Podkreślić należy, że w § 70 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MEN, znalazło się wyraźne odesłanie do wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., nie zaś jedynie do art. 92a ust. 1. Oznacza to, że jedynie w przypadku, gdy spełnione będą przesłanki wskazane w tych przepisach, będzie można uznać, że mamy do czynienia z "wypoczynkiem", co może uzasadniać odmowę wypłaty dotacji. Nie ma w tym miejscu konieczności powoływania wszystkich warunków, które muszą zostać spełnione, aby można było mówić o wypoczynku, uregulowanym powyższymi przepisami. Przepisy je określające są znacznie rozbudowane i zawierają szczegółowe dane, które organizator wypoczynku jest zobowiązany spełnić. Wskazać jedynie można, że wypoczynek, trwający powyżej trzech dni musi być zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty (art. 92d u.s.o.), czy też powinna zostać założona karta kwalifikacyjna (art. 92k u.s.o.). Pobyt dzieci i młodzieży w DWD nie może być z założenia uznany za wypoczynek w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, jeżeli nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki ustawowe. Odmowa przyznania dotacji mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdyby organ ustalił, że (...) udostępnia swój obiekt, ewentualnie pracowników, celem zapewnienia wypoczynku, w rozumieniu art. 92a-92t u.s.o. (niewystarczające jest jedynie powołanie się na art. 92a ust. 1), dla osób przebywających w DWD."

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające inny podobny spór nie mogą pomijać, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu.

W skardze kasacyjnej powołując łącznie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono: w pkt 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a.; w pkt 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; w pkt 3.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2021 r, w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wraz z załącznikiem - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2022 poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie (...); w pkt 3.b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 70 ust. 1 rozporządzenia w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, w brzmieniu obowiązującym w roku 2022 w związku z § 68 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie (...).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 146 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy zaskarżona czynność narusza prawo (odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215) zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie 1240 złotych, przy czym na koszty te złożyły się równowartość wpisu sądowego od skargi (200 złotych), równowartości połowy wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed Sądem I instancji (480 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (360 złotych) oraz 100 złotych z tytułu opłaty za sporządzenie uzasadnienie.