Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. Ministra Infrastruktury, 2. J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2165/10 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

3 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2165/10, w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. odmawiającej zezwolenia na eksploatację urządzeń, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie 3. orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżący wniósł do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., zarzucając, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, jak również zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co oznacza, iż decyzja ta nie spełnia pięciu spośród wymienionych w art. 156 k.p.a. przesłanek ważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 158 § 1 k.pa. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. nr 122, poz. 1321 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja zawierała w swej treści zarówno podstawę formalną, jak i materialną. Podstawę formalną stanowił art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz art. 104 kpa. Natomiast podstawę materialną art. 18 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym. Wskazana podstawa materialna decyzji, nie zezwala skarżącemu na eksploatację urządzeń szczegółowo określonych w załączniku nr 1 do decyzji, co równoznacznie jest nakazem wstrzymania eksploatacji urządzenia, zgodnie z art. 18 ustawy o dozorze technicznym. Wydanie zaskarżonej decyzji nie odbyło się na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy o dozorze technicznym, ponieważ przedmiotowe zbiorniki podlegają dozorowi technicznemu sprawowanemu w formie dozoru pełnego i mogą być dopuszczone do eksploatacji na podstawie art. 14 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Obejmuje swoim zakresem przeprowadzenie badań przez TDT w czasie produkcji, co nie zostało spełnione przez skarżącego czyli producenta, natomiast skarżący wbrew przepisom wprowadził do obrotu [...] zbiorników LPG i tylko skarżący posiadał informację, kto jest nabywcą przedmiotowych zbiorników. Na skarżącym jako producencie, leży obowiązek usunięcia skutków działań niezgodnych z prawem. Zgodnie z art. 6 ustawy o dozorze technicznym, urządzenia techniczne powinny być projektowane, wytwarzane, naprawiane, modernizowane oraz eksploatowane – zgodnie z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Względy bezpieczeństwa w szczególności zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników zbiorników, wynikające z użytkowania zbiorników, które nie uzyskały decyzji zezwalającej na ich eksploatację, uzasadniały nakaz wycofania tych urządzeń z eksploatacji, co było logiczną konsekwencją zakazu ich eksploatacji.

Minister Infrastruktury nie podzielił zarzutu skarżącego, iż decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, zbiorniki, o których mowa w zaskarżonej decyzji, powinny zastać poddane wykonywanemu przez TDT dozorowi technicznemu i uzyskać decyzję zezwalającą na ich eksploatację. Skarżący nie spełnił tego wymogu i dopuścił do eksploatacji zbiorniki bez wymaganej decyzji. Zaskarżona decyzja TDT miała na celu zapobieżeniu dalszemu przekazaniu do eksploatacji i eksploatowaniu a także wycofanie z rynku urządzeń nieodpowiadających wymaganiom określonym w ustawie o dozorze technicznym, co powinno być obowiązkiem podmiotu, który je na rynek wprowadził. Dyrektor TDT wydając zaskarżoną decyzję, wskazał w załączniku m.in. numery zbiorników, które powinny być wycofane z eksploatacji, opierając się na zestawieniach, które skarżący przekazał w trakcie postępowania, i które to zestawienia nie zawierały informacji dotyczących roku produkcji tych zbiorników. W decyzji nie wskazano roku produkcji przedmiotowych zbiorników, aczkolwiek zastała zawarta informacja, iż decyzja dotyczy tylko zbiorników na gaz skroplony LPG, służących do zasilania silników spalinowych, które zostały wprowadzone do eksploatacji. Zdaniem Ministra Infrastruktury decyzja nie dotyczyła wszystkich zbiorników o podanych w załączniku numerach, ale tylko tych, które zostały wprowadzone do obrotu w Polsce bez badań TDT, protokołów badań oraz decyzji dopuszczających do eksploatacji, wydanych przez TDT.

Niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 16 ustawy o dozorze technicznym, który nie odnosi się w żaden sposób do sytuacji faktycznej i prawnej, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. R. podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy chociaż nie jest stricte postępowaniem dwuinstancyjnym, to organ tak, jak w przypadku rozpoznawania odwołania zobowiązany jest to ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i odniesieniu się do zarzutów zawartych we wniosku, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, jednakże w istocie sprowadza się ono do przytoczenia niemal w całości uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., co wskazuje na to, że organ nie dokonał pogłębionej analizy sprawy objętej zaskarżoną decyzją ani też nie odniósł się do stanowiska skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wprawdzie skarżący w tym ostatnim wniosku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., jednakże ta okoliczność nie upoważnia organu do automatycznego powołania motywów decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Takie działanie może być bowiem odczytywane nie tylko jako brak wnikliwości przy rozpoznawaniu wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa lecz jest też sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że sprowadza się ono do przytoczenia (niemal w całości) uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., którą skarżący kwestionuje wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ nie zastosował się w sposób pełny do rygorów procedury administracyjnej. Jedynym zdaniem, poza treścią przytoczonego uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazującym na to, że organ rozpoznał wniosek jest stwierdzenie organu, że we wniosku skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Takie twierdzenie nie jest jednak spełnieniem wymogu z art. 107 § 3 kpa, którym organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest również związany. Okoliczność, iż strona podtrzymała swoje stanowisko co do wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. z obowiązku spełnienia powyższego wymogu jednak nie zwalnia. Sąd I instancji wskazał, iż organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego złożony w trybie art. 127 § 3 kpa uwzględni powyższe wskazania i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które winno być uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) przez nie udzielenie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd nie wyjaśnił, jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy oprócz tych, które wynikają z art. 107 § 3 k.p.a.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia gdyż Sąd przyjął, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednocześnie nie wskazując, które przepisy zostały naruszone i w jaki sposób, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i jaki był wpływ tego naruszenia na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, zamiast art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd nie wskazał w jaki sposób organ administracyjny naruszył przepisy postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazał, jedynie, że działanie organu może być odczytane jako brak wnikliwości i staranności w rozpoznawaniu wniosku, co nie jest wystarczające do zastosowania tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. R., zaskarżając go w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego w szczególności na:

a) - błędnej wykładni art. 44ust.l ustawy o dozorze technicznym w zw. z § 1 pkt 1 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.07.2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze. zm.), polegająca na przyjęciu, że zbiornik na gaz LPG stanowi urządzenie techniczne objęte dozorem technicznym w sytuacji, kiedy zastosowanie podstawowych reguł wykładni tj. wykładni gramatycznej i celowościowej z uwzględnieniem treści. art. 2 ust. 1, 4 pkt. 1 lit. a i 44 ust. 3 ustawy o dozorze technicznym wyklucza, zdaniem skarżącego, zaliczenie zbiorników na gaz LPG do urządzeń technicznych w stosunku do których TDT ma prawo wydawania decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego albowiem zbiornik taki stanowi jedynie element urządzenia technicznego, którym staje się dopiero po wyposażeniu w odpowiedni osprzęt umożliwiający jego użytkowanie a w konsekwencji obrazę – art. 6, 19, 20, 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o dozorze i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20.10.2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1469), poprzez przyjęcie, iż zarzut skargi o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Dyrektora TDT z naruszeniem przepisów o właściwości jest bezzasadny;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego to jest, zaniechania dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgłoszonych zarzutów rażącego naruszenia prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a w szczególności.

- art. 6, 11 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i 18 ustawy o dozorze, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora TDT wydanej bez podstawy prawnej oraz skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż podstawy do zakazu eksploatacji i nakazu wycofania z obrotu zbiorników na gaz LPG nie mógł stanowić przepis art. 18 ust. 1 ustawy o nadzorze, ponieważ Strona nie była podmiotem eksploatującym przedmiotowe zbiorniki, a zatem nie można jej zakazać ich eksploatacji, gdyż eksploatowane są one przez posiadaczy pojazdów napędzanych gazem LPG;

- art. 10 § 1. 61 § 4, 75 § 1, 81 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o dozorze technicznym w następstwie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niepoinformowanie jej o wszczęciu postępowania, wykorzystanie w sprawie protokołu z przeprowadzonej poza prowadzonym postępowaniem w dniu [...].01.2010 r. inspekcji, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów; konsekwencją czego uzyskany z naruszeniem prawa protokół z inspekcji nie mógł stanowić dowodu w sprawie i nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obydwie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury stwierdzić należy, iż kasator trafnie zarzuca, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził bowiem, iż zaskarżona do tego Sądu decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., lecz nie wskazał na żadne konkretne wady uzasadnienia tej decyzji w zakresie wymogów przewidzianych w tym przepisie i to zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że organ nie rozpoznał wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., gdyż przytoczył (niemal w całości) treść uzasadnienia swej poprzedniej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Rzecz jednak w tym, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymała swoje poprzednie stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2010 r., w którym domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W konsekwencji organ uznał, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zaś w motywach zaskarżonego wyroku nie podał, czy i do jakich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ się nie ustosunkował w ogóle, bądź też w ograniczonym zakresie ani też aby nie wziął pod uwagę pewnych okoliczności z urzędu.

W każdym razie Sąd I instancji zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, a zawarte w uzasadnieniu wyroku zalecenia dla organu odnośnie dalszego postępowania są ogólnikowe, gdyż sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ "(...) uwzględni powyższe wskazania i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które winno być uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.".

Wskazania zaś dla organu co do dalszego postępowania powinny być konkretne, a nie ograniczać się do zalecenia, aby organ dokonał "(...) pogłębionej ponownej analizy wszystkich okoliczności sprawy i uwzględnieniem prawnej ich oceny i odniesienie się do stanowiska strony zawartego w przedmiotowym wniosku (...)".

Sąd I instancji zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sam naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną tego wyroku.

Z kolei, jeżeli chodzi o skargę kasacyjną J. R., to nie zasługują na uwzględnienie zarzuty tej skargi dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, gdyż Sąd I instancji tych przepisów nie stosował ani też nie dokonywał ich wykładni. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż Sąd I instancji ograniczając się do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. (o czym była mowa przy analizie skargi kasacyjnej organu), nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze do tego Sądu.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.