Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2025 roku ze skargi J. L. i B.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] R., gmina Rzgów; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie solidarnie na rzecz skarżących J. L. i B. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc

Pismem z 27 sierpnia 2025 r. J.L. i B. L., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr XI/95/2003 Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, powoływaną dalej jako: "m.p.z.p." co do ustalenia przeznaczenia dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów).

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezawiadomienie na piśmie poprzedników prawnych skarżących, t.j. poprzednich właścicieli nieruchomości, o terminie wyłożenia projektu planu;

2. art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2002, 197, 1667 ze zm.), powoływanego dalej jako: "r.p.o.ś." poprzez niespełnienie przez organ wymaga właściwych dla prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego skarżoną uchwałą;

3. art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;

4. art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego i publicznego

skutkującego ustaleniem przeznaczenia dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów), jako: AR – tereny o funkcji rolniczej (99%); K L – tereny o funkcji komunikacyjnej – drogi lokalne (1%).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy R. w części co do działki o nr [...] , ob. [...] R. oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że na mocy umowy dożywocia zawartej [...] grudnia 2003 r. są właścicielami nieruchomości o powierzchni 0,8624 ha, nr [...] (powiat łódzki [...], gmina R., obręb [...] Rzgów).

Stawiając ww. zarzuty stwierdzili, że kwalifikując nieruchomość jako przeznaczoną pod tereny o funkcji rolniczej (99%) – AR oraz o funkcji komunikacyjnej (1%) uniemożliwiono jej wykorzystanie w celach podobnych do nieruchomości usytuowanych po sąsiedzku (posadowienia budownictwa mieszkaniowego). M.p.z.p. nie zawiera uzasadnienia, z którego można powziąć wiedzę co do przyczyn i powodów takiego przeznaczenia nieruchomości.

Następnie stwierdzili, że na etapie postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek zawiadomić na piśmie właściciela działki o nr [...] , a z obowiązku tego (zgodnie z aktami tego postępowania) wobec poprzednika prawnego nie wywiązał się. Dodatkowo do projektu m.p.z.p. Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek dołączyć prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze zgodnie z wymaganiami określonymi r.p.o.ś., a obowiązek ten nie został spełniony, co zostało stwierdzone mocą prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie przedstawiając motywów swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosili wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w treści skargi. Organ administracji nie żądał w związku z tym przeprowadzenia rozprawy. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia kwestionowanej uchwały [dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym].

Stosownie do art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem aktem prawa miejscowego. Z tego względu, nieważność tego rodzaju uchwały może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. – dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała ma swoje umocowanie w przepisach ogólnych regulujących ustrój samorządu gminnego i zarazem statuującym zasady zaskarżania uchwał, tj. ustawie o samorządzie gminnym i uregulowaniach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego w przepisach tych ustaw należy poszukiwać przesłanek determinujących zakres eliminacji z obrotu prawnego uregulowań zaskarżonej uchwały mocą wyroku sądu wydanego w oparciu o art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/20).

Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy, jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy, przewiduje więc dodatkowo naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego (por. m.in. wyrok NSA 12 września 2012 r., II OSK 1422/12).

Z uwagi zatem na treść art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. np. wyrok z 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Są to, jak wskazano wyżej: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc tylko punktu widzenia sąd administracyjny jest zobowiązany oceniać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 4 marca 2002 r., IV SA 3780/01).

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) [dalej: ustawa nowelizująca] art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku ustawy o samorządzie gminnym), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

W świetle zatem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione.

Nie budzi wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej - dotyczy aktu prawa miejscowego. Skarżący dopełnił wymogu wezwania do usunięcie naruszenia prawa występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Rzgowie pismem z 24 lipca 2025 r. Następnie wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, stosownie do wymogu art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania 27 sierpnia 2025 r. złożył za pośrednictwem organu administracji skargę na uchwałę do sądu administracyjnego.

Wyjaśnić, należy że uchwała Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. nr XI/95/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów była kilkakrotnie kontrolowana przez tut. sąd nie mniej sąd stwierdzał nieważność uchwały w części. I tak na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 353/21, stwierdził nieważność uchwały będącą przedmiotem skargi w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...] [...]. Odnosząc tę okoliczność do dyspozycji art. 101 ust. 2 u.s.g., należy stwierdzić, iż nie wystąpiła w sprawie niedopuszczalność skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Nie ulega wątpliwości, iż powołanym wyrokiem Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego w tamtej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie akcentuje się, iż kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny, działający na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do setek właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym (por. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżących interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący zobowiązany jest wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, zindywidualizowany, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. m.in. wyroki NSA z: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14; 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11; 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; 17 maja 2012 r., I OSK 208/12; 22 września 2011 r., II OSK 1333/11; 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13 i WSA w Krakowie z 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13).

W ocenie Sądu, skarżący legitymują się interesem prawnym do wniesienia niniejszej skargi, który został aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. Skarżący są właścicielami działki nr ewid. [...], w obrębie [...] (gmina Rzgów). Źródłem interesu prawnego skarżących są zatem normy prawa materialnego wynikające z szeroko rozumianego prawa własności – art. 140 k.c. Nie można przy tym pominąć regulacji art. 3 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 3 tej ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W myśl natomiast art. 33 powoływanej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W orzecznictwie wyrażany jest trafny pogląd, że "skoro skarżący mają nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy to do uznania, że ich interes prawny został naruszony (...). Nie jest przy tym istotny ani zakres tego naruszenia, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia" (por. np.. wyroki NSA z 29 czerwca 2009 r., II OSK 251/09 i z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10).

W ocenie Sądu, organ administracji uchwalając zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) naruszył prawo skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tej części.

Skarżący powołali w pierwszej kolejności naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), zwanej u.z.p.

Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) została wydana na podstawie przepisów obowiązujących przez wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r., gdyż uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęto w dniu 29 czerwca 2001 r. Stosownie do wspomnianego przepisu art. 85 ust. 2 do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym w orzecznictwie podnoszone jest, iż nie jest wystarczające spełnienie jedynie przesłanki pierwszej, tj. podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Wykładnia literalna przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, iż dla możliwości zastosowania "przepisów dotychczasowych" (ustawy z 1994 r.), konieczne jest zarówno podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania/zmiany planu jak i dokonanie zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed dniem 11 lipca 2003 r. Jeżeli zatem przed wskazaną datą doszło do tych zdarzeń, tj. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 2038/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugim warunkiem zastosowania dotychczasowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym było zawiadomienie na piśmie wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu przed datą wejścia w życie nowej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 512/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący, kwestionując prawidłowość procedury sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego uchwalania określonej w art. 18 u.p.z., podnieśli, że poprzedni właściciele nieruchomości nie zostali zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu.

Analiza akt sprawy dotyczących zaskarżonej uchwały wskazuje, jak słusznie podnieśli skarżący, że poprzedni właściciele działki, która obecnie stanowi własność skarżących, nie zostali zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sposób przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. Z przedłożonych akt nie wynika, aby otrzymali oni pisemne, imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu. Podkreślić należy, że ww. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. ustawodawca określił obowiązek zawiadomienia przez organ na piśmie właścicieli lub władających nieruchomością, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, o terminie wyłożenia projektu planu. Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wymogowi temu nie czyni zadość dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie oraz obwieszczenia w zwyczajowo przyjęty sposób, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Stanowi to bowiem kolejną z czynności wymienionych w powołanym przepisie, wykonywanych według określonej tą regulacją chronologii. Stąd też, zgodnie z tym co rozważono, dopiero po uzyskaniu potwierdzeń odbioru zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy zobligowany był do dokonania wskazanego wyżej ogłoszenia oraz obwieszczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r., IV SA/Po 314/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie organ zamieścił ogłoszenie w Dzienniki Łódzkim oraz na tablicy ogłoszeń o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu w dniach 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., ale nie zawiadomił pisemnie właścicieli nieruchomości.

Niedokonanie zawiadomienia, o którym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. należy uznać za pozbawienie strony uczestnictwa w procedurze uchwalania przedmiotowego planu. Nie ulega wątpliwości, że pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze planu miejscowego godzi bowiem zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt 1 u.z.p.), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za takim rozumieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, iż czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. mają, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewypełnienie przez organ wspomnianego obowiązku zawiadomienia właścicieli nieruchomości doprowadziło w konsekwencji do nieziszczenia się jednego z warunków określonych w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. i tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie spełnione zostały wymogi ustawowe dotyczące pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 10 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi to istotne naruszenie prawa, ponieważ nie było podstaw do kontynuacji procedury planistycznej na podstawie starych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 512/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie procedury planistycznej polegające na niezachowaniu wymagań wynikających z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej interesów prawnych skarżących na gruncie art. 27 ust. 1 u.p.z., zgodnie z którym naruszenie trybu postepowania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący niespełnienia przez organ wymagań właściwych dla prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą, w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze art. 10 ust. 2 u.p.z., który stanowi, iż do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta dołącza prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze oraz, w przypadku ustalenia w planie terenów, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, prognozę skutków budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów, a także opinię zarządu powiatu, wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin sąsiednich i powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów, dotyczącą budowy tego obiektu.

Mając na uwadze przedłożoną do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów na stan środowiska przyrodniczego i fakt sporządzenia jej w sierpniu 2002 r. należy mieć na uwadze prawomocny wyroku z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03, Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi (wspomniany w skardze), który zgodnie z art. 170 p.p.s.a. należy uznać za wiążący również w tej sprawie.

Stosownie bowiem do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest bowiem, jakich konkretnych aktów administracyjnych dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, lecz jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały nim przesądzone. Wyrażona ocena prawna przez właściwy w danej sprawie sąd winna być respektowana, zaś art. 170 p.p.s.a. jest tego gwarancją procesową. W konsekwencji należy podzielić pogląd, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 833/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03 Sąd stwierdził, że rzeczona prognoza sporządzona w sierpniu 2002 r. nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz.1667). Wymienione rozporządzenie weszło w życie 12 grudnia 2002r. i nie zawiera przepisów przejściowych. Oznacza to, że wszystkie projekty planów miejscowych wyłożone do publicznego wglądu po 12 grudnia 2002 r. winny posiadać prognozę spełniającą wymagania, o których mowa w rozporządzeniu z 14 listopada 2002 r. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów był wyłożony do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 14 listopada 2002r. Powinien zatem posiadać prognozę oddziaływania projektu planu na środowisko spełniającą wymagania określone w wymienionym rozporządzeniu. Prognoza dla planu miejscowego gminy Rzgów nie spełnia jednak tych wymagań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro prognoza została wykonana przed 12 grudnia 2002 r., a projekt planu miał być wyłożony do publicznego wglądu po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 14 listopada 2002 r., to załączona prognoza winna być zgodna z tym rozporządzeniem.

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi następuje, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (wyrok NSA z dnia 15 września 2016r., II OSK 2987/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że ingerencja organu w prawo własności mieści się w ramach jego władztwa planistycznego, a ustalenia zawarte w m.p.z.p. są zgodne ze Studium i jego założeniami. Nie mniej skarżący mają rację, że ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej a w przedmiotowej sprawie takiego uzasadnienia nie ma co także jest podstawą do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów).

Reasumując, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nie tylko trybu postepowania, ale i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów).

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej od organu administracji Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r.. poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

dc