Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Do skutecznego dostarczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego zgodnie z art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dnia 15 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 495/15 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 495/15 oddalił skargę P. M. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. Rada Gminy N. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego P. M. z powodu niezłożenia przez niego w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny P. M. złożył ślubowanie w dniu 1 grudnia 2014 r., a więc stosownie do treści art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), termin do złożenia przez radnego pierwszego oświadczenia majątkowego upływał 31 grudnia 2014 r. Z uwagi na fakt niewykonania powyższego obowiązku ustawowego przez radnego, Przewodnicząca Rady Gminy N. na podstawie art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym wezwała radnego do złożenia oświadczenia majątkowego, wyznaczając dodatkowy – czternastodniowy termin. Przedmiotowe wezwanie zostało wysłane radnemu za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres przez niego ujawniony. Mimo dwukrotnego awizowania przesyłki, nie została ona odebrana przez adresata. Wobec powyższego organ zastosował normę art. 44 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej "K.p.a.") i uznał, że wezwanie skierowane do radnego, zostało mu skutecznie doręczone z upływem ostatniego dnia okresu o jakim mowa w art. 44 § 4 K.p.a., czyli z dniem 22 stycznia 2015 r. Czternastodniowy termin dla dokonania czynności złożenia oświadczenia majątkowego upłynął więc w dniu 5 lutego 2015 r., powodując zaistnienie skutku prawnego o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.112).

Organ podał także, iż przed podjęciem niniejszej uchwały poinformował radnego o możliwości złożenia ustnie wyjaśnień do protokołu sesji.

Od powyższej uchwały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł P. M., zarzucając jej naruszenie art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym i art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 Kodeksu wyborczego. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że do tematyki składania oświadczeń majątkowych przez radnych, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. w związku z czym, organ nie mógł stosować fikcji prawnej doręczenia o jakiej mowa w art. 44 K.p.a. do oceny skuteczności doręczenia wezwania wzywającego radnego do złożenia oświadczenia majątkowego. Dalej skarżący wywodził, że sformułowanie: "od dnia skutecznego doręczenia" użyte w ustawie o samorządzie gminnym winno być odczytywane jako odnoszące się do faktycznego doręczenia wezwania. Skoro jednak skarżący nie otrzymał fizycznie spornego wezwania, to w jego ocenie nie rozpoczął biegu termin czternastodniowy na złożenie oświadczenia majątkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziła możliwość doręczenia radnemu spornego wezwania w inny sposób tj. na posiedzeniu Rady czy komisji problemowych, gdyż w okresie od dnia 1 do dnia 15 stycznia 2015 r., a więc w czasie, w którym organ był ustawowo zobowiązany do reakcji na zaniechanie radnego, posiedzenia takie nie odbywały się.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że do procedury opisanej w art. 24h ust. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594.), znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. W związku z powyższym Rada Gminy N. prawidłowo przyjęła, iż wezwanie do złożenia przez skarżącego oświadczenia majątkowego zostało skutecznie doręczone adresatowi. Zgodnie bowiem z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu o którym mowa w § 1. Zastosowana przez prawodawcę w wyżej powołanym przepisie fikcja prawna doręczenia sprawia, że skuteczność doręczenia zastępczego, jest równa skuteczności doręczenia faktycznego. W ocenie Sądu, wbrew wywodom skargi, w realiach niniejszej sprawy, doszło do ziszczenia się warunku rozwiązującego, o jakim mowa w art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, tj. do skutecznego doręczenia opisanego w tym przepisie wezwania. Skoro w terminie oznaczonym w wezwaniu, strona nie złożyła wymaganego prawem oświadczenia majątkowego, to nastąpił skutek określony w art. 24k ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w postaci wygaśnięcia mandatu radnego P. M. Rada Gminy N. była zatem zobligowana do podjęcia skarżonej uchwały dla potwierdzenia powyższego skutku.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie otrzymał on awiza potwierdzającego próbę doręczenia mu spornego wezwania. Tej okoliczności skarżący nie tylko nie udowodnił, ale nawet nie podjął kroków zmierzających do dowodzenia podnoszonej kwestii. Ciężar dowodowy w zakresie wykazania swoich twierdzeń, obciążał zaś skarżącego.

Na marginesie Sąd stwierdził, że Przewodnicząca Rady Gminy nie mogła powiadomić go o obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego w inny sposób niż listownie. W myśl bowiem art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, musiała wszcząć procedurę opisaną w tym przepisie, w terminie 14 dni od stwierdzenia niedotrzymania przez radnego terminu oznaczonego w ust. 4 omawianego przepisu, co stwierdzić mogła z końcem roku 2014. Nie mogła, więc czekać z wezwaniem aż do czasu zwołania posiedzenia Rady, czy którejś z komisji problemowych. Jak zaś wynika z oświadczenia organu, w okresie od dnia 1 do dnia 15 stycznia 2015 r. nie odbywały się posiedzenia Rady ani komisji problemowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. M. zaskarżył go w całości, podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 147 § 1 P.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na wadliwą uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz zaniechanie stwierdzenia nieważności tej uchwały;

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w granicach zaskarżenia i zaniechaniu kontroli działalności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego we wskazywanym przez skarżącego zakresie i nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych zarzutów;

3) naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24h ust. 5a i art. 24k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.) w zw. z art. 39 i art. 44 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że do dostarczenia radnemu rady gminy wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach i w efekcie oddalenie skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W oparicu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także o zasądzenie od Rady Gminy N. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości trzykrotności stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie przedstawił prawnej argumentacji dla poglądu, że do doręczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego w trybie art. 24h ust. 5a u.s.g. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach. WSA ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń i pozaprawnych spostrzeżeń, przytoczył orzecznictwo dotyczące mocy dowodowej zwrotnego poświadczenia odbioru - nie mających znaczenia dla sprawy.

Kasator wskazał, że przepis art. 24h ust. 5a u.s.g. w sposób wyczerpujący reguluje kwestię dostarczenia wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego, wobec tego nie ma żadnych podstaw do stosowania w drodze analogii przepisów k.p.a. o doręczeniach. Nie obowiązują zatem w tym zakresie obostrzenia kodeksu dotyczące doręczania pism wyłącznie w mieszkaniu lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Nie mają zastosowania także przepisy o doręczeniu zastępczym i o fikcji doręczenia przez podwójne awizo. Skoro ustawa nakazuje liczyć termin od dnia skutecznego dostarczenia wezwania, to z tego jednoznacznie wynika, że wezwanie musi zostać faktycznie dostarczone i należy jednoznacznie ustalić termin tego faktycznego dostarczenia. Nie można przy tym pominąć okoliczności, że art. 24h ust. 5a u.s.g. mówi o skutecznym dostarczeniu wezwania, a nie doręczeniu. Choć oba te pojęcia mają podobne znaczenie, nie zupełnie identyczne. Ustawodawca w u.s.g. nie posłużył się pojęciem "doręczenie", którego używa K.p.a.

Skarżący zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest stosowanie zasad doręczeń zawartych w regulacjach proceduralnych dla obliczania terminu prawa materialnego. Przepisy k.p.a. obok doręczenia zastępczego i fikcji doręczenia, przewidują możliwość przywrócenia terminu oraz wznowienia postępowania administracyjnego. Podobne regulacje nie występują w u.s.g. Nie ma możliwości przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia majątkowego jako terminu prawa materialnego, jego upływ jest już nieodwracalny. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów K.p.a. o doręczeniach (w tym fikcji doręczenia), skoro nie ma możliwości odwrócenia rygoryzmu takiej fikcji.

Wskazano także, że sprawa złożenia oświadczenia majątkowego i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, o czym świadczy choćby odrębna podstawa prawna zaskarżenia do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina N. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W pełni zaaprobowała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Nie zasługuje na uwzględnie zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez zaniechanie kontroli działalności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest regulacją o charakterze ustrojowym, która zakreśla ramy kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten sam w sobie nie określa wzorca sprawowanej przez sąd kontroli. Wobec tego o naruszeniu tej regulacji można byłoby mówić jedynie w przypadku uchylenia się przez sąd od kontroli zaskarżonego aktu, względnie zastosowania innego kryterium, niż kryterium legalności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żadna z wyróżnionych sytuacji nie wystąpiła, gdyż Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od rozpoznania skargi, a dokonując oceny zaskarżonej uchwały prawidłowo zastosował kryterium legalności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach zaskarżenia i nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Wymóg art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczący rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzutów i wniosków) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ, lub przez stronę wnoszącą skargę), dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez skarżącego uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym było wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 383 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm. – zwanej dalej "Kodeks wyborczy"), tj. ze względu na fakt nie złożenia, w ustawowym terminie, oświadczenia majątkowego. Swoją oceną prawną Sąd nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ stanowiący gminy.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za pomocą normy art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu prawnego w zakresie podstaw normatywnych wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował postanowienia art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 – dalej "ustawa o samorządzie gminnym).

Wygaśnięcie mandatu radnego, będące skutkiem niezłożenia przez niego oświadczenia majątkowego w terminie, dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Dzieje się tak dlatego, że wyniki przeprowadzonych wyborów ulegają przekreśleniu, w ich aspekcie czynnym i biernym. Należy mieć na uwadze, że do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Zasadą jest, że im bardziej restrykcyjne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie organów władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych (prawa wyborczego), to procedura tej ingerencji powinna podlegać jednoznacznym i czytelnym przesłankom normatywnym gwarantujących przedstawicielski charakter mandatu radnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26).

Obowiązek złożenia przez radnych oświadczenia w przedmiocie stanu majątkowego, służy zapewnianiu przejrzystości procesów politycznych towarzyszących sprawowaniu władzy na szczeblu lokalnym. Daje bowiem możliwość zweryfikowania czy procesy te nie są poddawane korupcji. Zapobiegają sytuacji, która może narażać na określony konflikt interesów.

Radny rady gminy składa - przewodniczącemu rady - oświadczenie majątkowe w dwóch egzemplarzach wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą (art. 24h ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Pierwsze oświadczenie majątkowe radny składa w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Do pierwszego oświadczenia majątkowego radny jest obowiązany dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której uzyskał mandat, jeżeli taką działalność prowadził przed dniem wyboru. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez radnego, co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji (art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Jeżeli te terminy nie zostaną dotrzymane, przewodniczący rady gminy, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu, wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania (art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym).

Wobec niezłożenia, w wymaganym terminie, oświadczenia majątkowego przez radnego P. M., Rada Gminy N., stosownie do art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego i art. 24k ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skarżący złożył ślubowanie w dniu 1 grudnia 2014 r., a więc stosownie do treści art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym termin do złożenia przez radnego pierwszego oświadczenia majątkowego upływał w dniu 31 grudnia 2014 r. Z uwagi na fakt niewykonania powyższego obowiązku przez radnego, Przewodnicząca Rady Gminy N., na podstawie art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wezwała skarżącego do złożenia oświadczenia majątkowego, wyznaczając dodatkowy – czternastodniowy termin. Przedmiotowe wezwanie zostało wysłane radnemu za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres przez niego ujawniony. Mimo dwukrotnego awizowania przesyłki, nie została ona odebrana przez adresata.

Zgodnie z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie uznaje się za skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a. Organ zastosował normę art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. i uznał, że wezwanie skierowane do radnego, zostało mu skutecznie doręczone z upływem ostatniego dnia okresu, o jakim mowa w art. 44 § 1 K.p.a., czyli z dniem 22 stycznia 2015 r. Czternastodniowy termin dla dokonania czynności złożenia oświadczenia majątkowego upłynął w dniu 5 lutego 2015 r. powodując zaistnienie skutku prawnego, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 7 Kodeksu wyborczego.

Skarżący zarzuca błędne przyjęcie, że do dostarczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego, na podstawie art. 24h ust. 5a ustawy o samorzadzie gminnym, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach. Podnosi, że nie można stosować fikcji prawnej doręczenia, o jakiej mowa w art. 44 K.p.a., do oceny skuteczności doręczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego.

Przewodniczący rady gminy, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu 30 dniowego, wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania (art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje jednak procedury skutecznego dostarczania wezwania i konsekwencji prawnych związanych z nieodebraniem wezwania przez adresata. Można zatem uznać, że mamy tu do czynienia z konstrukcyjną luką ustawową, która winna być uzupełniona w drodze analogii legis, czyli zastosowaniem norm regulujących podobną sytuację. Analogia legis stanowi jedną z technicznych metod wykładni prawa sensu largo. Zachodzi ona wówczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia ma być stan faktyczny nieprzewidziany w ustawie, lecz zawierający elementy podobne do innego stanu faktycznego, uregulowanego ustawą. W takich wypadkach mamy prawo zastosować ustawę do podobnego stanu faktycznego zgodnie z zasadą ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1995 r., sygn. akt III CZP 119/95, OSNC 1995 r., nr 12, poz. 180). Skoro ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym zrębowo unormował procedurę składania oświadczeń majątkowych przez radnych wskazując jedynie termin, od którego liczy się skuteczne dostarczenie wezwania, to biorąc pod uwagę zarówno konsekwencje natury aksjologicznej, jak i sankcje z tytułu zaniechania temu obowiązkowi, należy przyjąć, na zasadzie analogii legis, że do tej procedury mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach, jako bliskie specyfice i celom regulacji materialnoprawnej zawartej w art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni art. 39 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zatem organ może skorzystać z doręczenia za pośrednictwem: poczty, swoich pracowników, upoważnione osoby lub organy. Zarówno przepis art. 39 K.p.a., jak i inne przepisy z rozdziału 8 ("Doręczenia") nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Należy przy tym nadmienić, że właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka). Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2012, poz. 1529 z późń. zm.) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę pocztową ma moc dokumentu urzędowego. Przesyłką rejestrowaną jest przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczenia za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego). Potwierdzenie nadania, jako dokument urzędowy zgodnie z art. 76 § 2 K.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 555/08, LEX nr 52569). Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym.

Do skutecznego dostarczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego zgodnie z art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie się do wykładni systemowej nie jest w tej sprawie przypadkowe. Rolą sądu jest bowiem dokonywanie, w ramach wykładni operacyjnej, takich zabiegów interpretacyjnych, które w rezultacie doprowadzą do usunięcia istniejących konstrukcyjnych luk w prawie i pozwolą ustalić właściwy stan prawny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13, [w:] CBOSA).

Podkreślić też trzeba, że przepisy Statutu Gminy N. (załącznik do uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.), dotyczące trybu zwoływania sesji rady gminy, przewidują, że: "Zawiadomienia o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad oraz projektami uchwał przesyła radnym pracownik do spraw obsługi Biura Rady Gminy listem poleconym lub w inny skuteczny sposób" (§ 9 ust. 2). Ich brzmienie wskazuje, że prawodawca lokalny przewidział dwa alternatywne sposoby dostarczania materiałów radnym: "list polecony" lub "inny skuteczny sposób". Przy czym wiodącym sposobem dostarczenia dokumentów jest "list polecony".

Ustawodawca, w przepisie art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, posługuje się pojęciem normatywnym: "dostarczenie". Według znaczenia językowego zawartego w Słowniku języka polskiego PWN, "dostarczyć – dostarczać" oznacza «sprowadzić coś komuś dokądś»; zaś "doręczyć – doręczać" to «przekazać komuś coś osobiście». Wynika z tego, że "dostarczenie" jest pojęciem, w którym zawiera się "doręczenie", ponieważ zakłada sprowadzenie czegoś (np. dokumentów) komuś (np. radnemu) dokądś (np. na adres wskazany przez radnego) niezależnie czy musi to nastąpić osobiście. Nie wyklucza to tym bardziej, że "dostarczenie" może odbyć się także za pomocą operatora pocztowego skoro nie wymaga wyraźnie elementu osobistego dostarczenia. Według znaczenia językowego "skutecznie" oznacza zaś: 1. «dający pożądane wyniki», 2. «taki, którego działalność przynosi efekty». Obowiązujące prawo zaś ze skutecznym doręczeniem zasadniczo wiąże doręczenie korespondencji za pomocą operatora pocztowego, w tym w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a. Wobec dwukrotnego awizowania przesyłki urzędowej przez pracownika operatora pocztowego i wobec upływu terminu jej podjęcia u tego operatora, doręczenie przesyłki korzysta z domniemania jej doręczenia. Źródłem owego domniemania jest konieczność zapewnienia skutecznego dostarczenia przesyłki, w sytuacji, gdy pomimo pozostawionej przez pracownika operatora pocztowego informacji o awizacji przesyłki skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią przesyłki, jednak tego nie uczynił. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 K.p.a. nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r., sygn. II OSK 2277/15, [w:] CBOSA).

Skoro ustawa o samorządzie gminnym nakazuje liczyć termin 14 dni od dnia skutecznego dostarczenia wezwania, to oznacza, że należy jednoznacznie ustalić termin tego skutecznego dostarczenia. Przepis art. 44 K.p.a. kreuje bowiem fikcję doręczenia pisma, którą w skutkach zrównuje z faktycznym doręczeniem pisma. Zatem w przypadku dostarczenia wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego, jedynym wymogiem jest jego skuteczne dostarczenie. Do przewodniczącego rady gminy i obsługującego go urzędu należy zagwarantowanie wypełnienia normy z art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczyć trzeba, że termin podstawowy na złożenie oświadczenia majątkowego oraz termin dodatkowy wyznaczony przez przewodniczącego rady są wprawdzie terminami prawa materialnego, jednak ich spełnienie jest uzależnione od regulacji proceduralnych mających charakter “gwarancyjny" wobec wykonania ustawowego obowiązku. Decydując się na dostarczenie wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego za pomocą operatora pocztowego, w trybie K.p.a., przewodniczący rady w istocie umożliwia radnemu skuteczne wypełnienie wezwania (zakładając sytuację, może on podjąć wiadomość w ostatnim dniu upływu 14-dniowego okresu złożenia pisma w placówce pocztowej), gwarantując by te działania z jednej strony nie okazały się iluzoryczne, z drugiej zaś faktycznie prolongując in favorem o kolejne 14 dni, czas na wypełnienie ustawowego obowiązku złożenia oświadczenia. Zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Zastosowana przez ustawodawcę fikcja prawna doręczenia sprawia, że skuteczność doręczenia zastępczego, jest równa skuteczności doręczenia faktycznego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przepisy o doręczeniach pozostają w związku z pozostałymi przepisami procedury administracyjnej. W razie dłuższej nieobecności w domu, strona postępowania administracyjnego, po przeoczeniu terminów do dokonania określonych czynności, może wnosić o przywrócenie takich terminów, co łagodzi rygoryzm fikcji doręczenia. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie trybu doręczeń zawartych w regulacjach proceduralnych dla obliczania terminu prawa materialnego. Nie ma możliwości przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia majątkowego jako terminu prawa materialnego, jego upływ jest już nieodwracalny.

Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Termin ten ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego właściwy organ ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie mandatu. Z tego właśnie powodu przepisy art. 98a ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym przewidują, że jeżeli właściwa rada nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Wydając rozstrzygnięcie o wygaszeniu mandatu radnego właściwy organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy również kwestie związane z prawidłowością doręczenia wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego.

Zgodnie z art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego uchwały rady o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w tym podjęte na podstawie art. 383 § 1 pkt 7, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przypadku zaskarżenia uchwały wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (art. 384 § 3). Ustawodawca wiąże, zatem skutki, w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, z aktem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i jego ostatecznością. Odnosi się to zarówno do uchwał rady o wygaśnięciu mandatu radnego, jak i zarządzenia zastępczego wojewody wydawanego na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, które zastępuje uchwałę rady. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2818/12 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 6, poz. 112), podjętą na gruncie tożsamych przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, że mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę (postanowienie o odrzuceniu skargi). Zatem przed sądem radny może podnosić okoliczności i wskazywać dowody związane z ewentualnym wadliwym doręczeniem wezwania. Sąd administracyjny, prowadząc postępowanie w zakresie legalności uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu niezłożenia przez niego w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego, bierze pod uwagę całokształt okoliczności i dowodów związanych z tym zdarzeniem. Ocenia kwestie proceduralne wynikające zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej związanie ze skutecznym dostarczeniem wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego. Jeżeli zostaną uprawdopodobnione przyczyny wadliwego doręczenia może to mieć wpływ na ocenę legalności uchwały i treść rozstrzygnięcia sądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.