II OSK 2885/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-22	
Data wpływu	2021-12-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Wawrzyniak
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 300/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 22 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 300/21 w sprawie ze skargi T.C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r., nr WOP.7722.23.2021.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. C. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 września 2019 r., II SA/Gd 300/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi T.C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 25 marca 2021 r., nr WOP.7722.23.2021.KK, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (PINB) z 22 lutego 2021 r., nr PNB.7141.67.6.2020. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie (ustawieniu) obiektu budowlanego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej pod adresem [...], gmina [...], stanowiącej współwłasność D.S., T.C. oraz M.Ł i P.Ł.

Wyrokując w sprawie II SA/Gd 300/21 kolejno wskazano, że w dniu 10 lutego 2021 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że w południowo-zachodniej części działki nr [...] w październiku 2020 r. T.C. (inwestor) wybudował obiekt budowlany konstrukcji stalowej, o powierzchni zabudowy 2,46 m x 3 m i wysokości 1,93 m (mierząc od poziomu gruntu przed bramą wjazdową do szczytu dachu). Południowozachodni narożnik przedmiotowego obiektu usytuowany jest w odległości 2,52 m od zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...], a jego południowo-wschodni narożnik w odległości 4,90 m od jej granicy południowej. Jak ustalono, obiekt budowlany posiada ściany z blach stalowych, a jego dach jest dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 15°. Podczas oględzin nie można było wejść do wnętrza obiektu, ponieważ zamarzła kłódka i T.C. nie był w stanie jej otworzyć. Ponadto ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany został ustawiony bezpośrednio na gruncie, a wewnątrz – jak oświadczył inwestor – ułożono na gruncie jedynie płyty pilśniowe twarde, aby przechowywane przedmioty nie stały na ziemi. Według oświadczenia inwestora obiekt służy do przechowywania zabawek ogrodowych i rowerów oraz utrzymania porządku. Przed wybudowaniem obiektu inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie zgłosił jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż jego zdaniem stanowi on obiekt małej architektury.

Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że postanowieniem z 22 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), PINB wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Dalej w wyroku II SA/Gd 300/21 przywołano, że po rozpoznaniu zażalenia inwestora powołanym na wstępie postanowieniem z 25 marca 2021 r. PWINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.), art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb – utrzymał w mocy w/w postanowienie organu powiatowego. Organ wojewódzki wskazał, że PINB dokonał kontroli w celu ustalenia, czy został wykonany obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego nałożony decyzją tego organu z 25 lipca 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z 11 grudnia 2019 r., od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z 30 września 2020 r., II SA/Gd 78/20. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest nowy obiekt budowlany o konstrukcji stalowej pełniący funkcję budynku gospodarczego.

W ocenie organu wojewódzkiego przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia dotyczącego przedmiotowego obiektu, co znajduje potwierdzenie m. in. w ustaleniach z oględzin, to prawidłowo organ I instancji wydał postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 uPb, w którym poinformował strony o możliwości jego legalizację. W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w treści zażalenia organ II instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w miejscu uprzednio istniejącego obiektu - budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki, w którym inwestor przechowywał sprzęt i rowery. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że realizacja przedmiotowego obiektu miała na celu "zastąpienie" budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki.

Skargę na powyższe postanowienie PWINB wniósł T.C. zarzucając naruszenie:

1) art. 29 ust. 1 pkt 22 uPb poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że "domek – wiata" wymaga zgłoszenia, w sytuacji, gdy organ nie dokonał właściwej kwalifikacji wskazanego obiektu i błędnie uznał, że jest on "budynkiem gospodarczym", podczas gdy nie jest związany trwale z gruntem, a właściwą kwalifikacją "domku ogrodowego – wiaty" jest obiekt małej architektury;

2) art. 30 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że "domek ogrodowy – wiata" wymaga zgłoszenia, podczas gdy art. 30 ust. 1 pkt 1 (uPb) enumeratywnie wskazuje, jakie obiekty wymagają zgłoszenia, a "domek ogrodowy – wiata", który powinien zostać prawidłowo zakwalifikowany jako obiekt małej architektury, nie podlega temu obowiązkowi;

3) art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia przesłanek koniecznych do prawidłowego zakwalifikowania obiektu, tj. brak odniesienia do jego przeznaczenia, powierzchni, związania z gruntem, posiadania bądź nieposiadania dachu i fundamentów, przez co nie można uznać, że organ dokonał prawidłowej klasyfikacji, bowiem nie odniósł się do przesłanek wskazanych w uPb;

4) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez uznanie, że "domek ogrodowy – wiata" powinien zostać zakwalifikowany jako tymczasowe pomieszczenie gospodarcze.

Skarżący wniósł o umorzenie postępowania ze względu na naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 uPb, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę uwzględnił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do kwalifikacji wykonanego w październiku 2020 r. obiektu o konstrukcji stalowej, jako tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem. Uwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego, a w szczególności cech obiektu, prowadzi bowiem do wniosku, że jest to obiekt małej architektury, na którego wykonanie inwestor nie musiał uzyskać pozwolenia na budowę, ani dokonywać zgłoszenia. Bezzasadne było zatem stosowanie wobec tego obiektu procedury z art. 48 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł PWINB – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, "a konkretnie" art. 3 pkt 4 uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) poprzez uznanie, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi obiekt małej architektury;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, "a konkretnie" art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 4 uPb w zw. z art. 7b K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa poprzez uznanie, że w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem postępowania organy nadzoru budowlanego nie mogą prowadzić procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 1 uPb.

Skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w obu przypadkach o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto oświadczono, że skarżący kasacyjnie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi kasacyjnej PWINB wywodzi, że uznanie będącego przedmiotem postępowania obiektu za obiekt małej architektury nie znajduje uzasadnienia. Nie sposób w jego ocenie uznać, że obiekt konstrukcji stalowej, o powierzchni zabudowy 2,46 m x 3,0 m i wysokości 1,93 m może zostać uznany za niewielki wyłącznie z uwagi na fakt, że znajduje się na dużej nieruchomości. Takie podejście niezasadnie faworyzowałoby inwestorów posiadających duże działki i prowadziło do tego, że taki sam obiekt musiałby zostać odmiennie zakwalifikowany w różnych postępowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

A. Węzłowe znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia art. 3 pkt 4 uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, przy czym – wbrew określeniu w skardze kasacyjnej formy naruszenia prawa materialnego – uwzględniając argumentację skarżącego kasacyjnie organu, chodzi w istocie o niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji – odmiennie od orzekających organów nadzoru budowlanego – doszedł do przekonania, że wzniesiony przez inwestora obiekt, stanowi obiekt małej architektury, nie zaś tymczasowy obiekt budowlany. Stanowiska tego nie podziela Sąd Naczelny.

B. Zasadniczo ustalenia faktyczne co do konstrukcji spornego obiektu nie są kwestionowane. Obiekt ten powstał bez uprzedniego pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ma wymiary 2,46 m x 3 m i wysokości 1,93 m, zajmuje zatem 7,38 m², został ustawiony na gruncie, jest konstrukcji stalowej, posiada dwuspadowy dach. Według oświadczeń inwestora w środku obiektu ułożono na gruncie płyty pilśniowe, a sam obiekt – nazywany przez skarżącego "domkiem ogrodowym – wiatą", służyć ma przechowywaniu zabawek dziecięcych, rowerów, zabawek ogrodowych oraz narzędzi ogrodniczych. Do skargi dołączono wydruk, z którego wynika, że obiekt ten kwalifikowany był – prawdopodobnie w ramach oferty jego sprzedaży – jako "[...]" (k. 12 akt sądowych).

Z definicji zawartej w art. 3 pkt 4 uPb wynika, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o "obiekcie małej architektury" - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu kultu religijnego, w ocenie Sądu Naczelnego nie można go kwalifikować jako obiektu architektury ogrodowej, zatem istotne w sprawie jest to, czy można go zakwalifikować do obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c) uPb. Nie budzi także wątpliwości Sądu Naczelnego, że przedmiotowy obiekt nie służy "rekreacji codziennej", odmienne stanowisko sądu a quo (vide s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jakoby obiekt ten służył zarówno do rekreacji codziennej i utrzymania porządku nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Zatem w istocie należy rozstrzygnąć, czy przedmiot sprawy można zakwalifikować jako "niewielki obiekt użytkowy służący utrzymaniu porządku", na taką zresztą jego funkcję naprowadzał skarżący.

C. Zdaniem Sądu w tym składzie trafnie w wyroku z 13 grudnia 2016 r., II OSK 1528/15 (LEX nr 2227698) wywodzono, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary, lista obiektów z art. 3 pkt 4 uPb nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 uPb.

Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie PWINB, iż przedmiotowy obiekt nie sposób zaliczyć do "niewielkich", choć takie określenie nie ma jednoznacznego i wyraźnie uchwytnego desygnatu. Trafnie skarżący kasacyjnie organ ocenia krytycznie ten sposób argumentacji zawarty w zaskarżonym wyroku, gdzie zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii "niewielkich" zostało uczynione poprzez uwypuklenie zlokalizowania go w oznaczonej przestrzeni, gdzie na sąsiednich działkach znajdują się budynki przemysłowe i magazynowe o gabarytach znacznie przekraczających ten obiekt (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W orzecznictwie obiekty o zbliżonej powierzchni zabudowy do powierzchni przedmiotowego obiektu nie były uznawane za "niewielkie obiekty" w rozumieniu art. 3 pkt 4 uPb (por. motywy wyroków NSA z: 19 marca 2013 r., II OSK 2219/11, LEX nr 1340222; 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1772/19, CBOSA,.nsa.gov.pl). Pośrednio na to, że trudno przypisywać przedmiotowemu obiektowi kategorię "niewielkiego" wskazuje chociażby ten element oferty handlowej dla tego obiektu, w którym opatrzono go oznaczeniem "[...]", z doświadczenia życiowego wynika, że użycie tego sformułowania sugeruje jego wielkość jako "large" (j. angielski) – "duży", zaś posłużenie się przedrostkiem "X" dodatkowo tę cechę uwypukla.

D. Trafnie także skarżący kasacyjnie organ wojewódzki eksponuje deklarowaną przez inwestora funkcję przedmiotowego obiektu jako schowka różnych przedmiotów, a to w kontekście odmowy kwantyfikowania go jako obiektu małej architektury. Organy przyjęły to oświadczenie inwestora za adekwatne i na tej podstawie – w ocenie Sądu Naczelnego – przyjęły, że przedmiotowy obiekt służy do przechowywania zabawek ogrodowych i rowerów, co w ocenie organu powiatowego prowadziło do trafnego spostrzeżenia, iż obiekt ten pełni funkcję budynku gospodarczego, choć budynkiem nie jest. W judykaturze słusznie przyjęto, że nie sposób przyjąć by pełnienie funkcji przechowania było tożsame z utrzymywaniem porządku (wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., II OSK 2296/13, LEX nr 2089930). Skoro – co nie zostało zakwestionowane – skarżący deklarował, że przedmiotowy obiekt służy do przechowywania rowerów czy zabawek ogrodowych, uwzględniając przy tym gabaryty tego obiektu, to nietrafna jest przyjęta w zaskarżonym wyroku jego kwalifikacja jako obiektu małej architektury. Tym samym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 4 uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa.

E. W konsekwencji za skuteczny uznać także przyjdzie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 4 uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, z tym, że sposób ujęcia tej podstawy kasacyjnej wskazuje, że PWINB chodzi raczej o zarzut niewłaściwego zastosowania, a nie błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu Naczelnego trafnie zastosowano w postępowaniu administracyjnym konstrukcję z art. 48 ust. 1 uPb, skoro robót budowlanych polegających na wzniesieniu obiektu budowlanego nie poprzedzono uzyskaniem pozwolenia na budowę lub wniesienia zgłoszenia tych robót.

F. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7b K.p.a. nie poddaje się kontroli, skoro – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono podstawy kasacyjnej w tym aspekcie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób sąd pierwszej instancji miałby naruszyć art. 7b K.p.a. traktujący o współdziałaniu organów administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Nie jest zaś rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony formułującej zarzuty kasacyjne.

G. Z wyłuszczonych względów w ocenie Sądu Naczelnego skarga kasacyjna oparta jest na częściowo usprawiedliwionych podstawach, a przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, dojść należało do wniosku, że skarga jako nieuzasadniona podlegać winna oddaleniu. Nietrafne są podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 pkt 1 uPb, a to wobec prawidłowej kwalifikacji wzniesionego obiektu dokonanej przez organy nadzoru budowlanego i wykluczeniu, aby był to obiekt małej architektury. Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7 i 80 K.p.a. W toku postępowania zebrano wystarczający materiał dowodowy pozwalający na dokonanie kwantyfikacji wzniesionego obiektu w aspekcie przepisów uPb. Niespornie wzniesiono go przy użyciu materiałów budowlanych, niespornie nie jest budynkiem, a jego przeznaczenie ustalone na podstawie oświadczenia skarżącego oraz jednoznacznie ustalone gabaryty nie pozwalają zakwalifikować go do obiektu małej architektury.

H. Z wyłuszczonych względów i działających na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.