Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na czynność Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej 1. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej K. F. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. K. F. zwróciła się do Starosty - Powiatowego Centrum Wspierania Rodziny w P. G. o przeprowadzenie procedury kwalifikacyjnej do bycia zawodową specjalistyczną rodziną zastępczą dla niepełnosprawnej W., zamieszkałej w placówce wychowawczo-opiekuńczej w G..

W dniu 15 kwietnia 2016 r. komisja dokonała analizy zebranej dokumentacji K. F. będących podstawą do wstępnej kwalifikacji kandydata na rodzinę zastępczą do odbycia szkolenia i stwierdziła, że wnioskodawczyni nie uzyskała wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, zgodnie z art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Starosta pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. poinformował K. F. o tym, że nie została zakwalifikowana do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. zatytułowanym "odwołanie" K. F. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w najbliższym możliwym terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podniosła, że pismo Starosty należy traktować jako decyzję administracyjną, bowiem posiada minimalną treść decyzji administracyjnej wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., narusza treść art. 43 w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej oraz art. 47 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Podniosła również, że gdyby z jakiegokolwiek względu pisma Starosty nie można było uznać za decyzję administracyjną, wówczas domaga się, aby niniejsze pismo potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Starosty z dnia 15 kwietnia 2016 r. wniosła K. F. domagając się uchylenia zaskarżonej czynności oraz uznanie uprawnienia do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej czynności zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez niezakwalifikowanie skarżącej do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, w sytuacji gdy skarżąca spełniała wszystkie określone w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy warunki niezbędne do pełnienia funkcji rodziny zastępczej.

- naruszenie art. 47 w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 8 w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a wszystkie te przepisy w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez arbitralną ingerencję w sferę życia prywatnego skarżącej i niezakwalifikowanie jej do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej z uwagi na dyskryminację przesłanki oraz poprzez zaniechanie zbadania czy osoba wydająca opinię o skarżącej nie kierowała się uprzedzeniami do niej.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie jako przedwczesnej i bezzasadnej.

W uzasadnieniu podnosząc między innymi, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu aktów objętych kontrolą sądowo-administracyjną, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, niniejsza sprawa mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była czynność Starosty z dnia 15 kwietnia 2016 r., przedmiotem której była odmowa zakwalifikowania skarżącej do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej.

W pierwszej kolejności należało w niniejszej sprawie rozstrzygnąć jaki charakter ma zaskarżone pismo (czynność), gdyż dopiero pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii pozwala dokonać oceny merytorycznej wniesionej skargi.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P., wykonujące zadania w zakresie pieczy zastępczej, poinformowało skarżącą, że w związku ze złożonym przez nią wnioskiem, po zapoznaniu się z opinią psychologiczną z dnia 26 marca 2016 r. i opinią pedagogiczną z dnia 24 marca 2016 r., po dokonaniu wstępnej akceptacji nie została zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej.

Niewątpliwie, przedmiotowe pismo z dnia 15 kwietnia 2016 r., zostało wydane na podstawie art. 43 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 575, dalej jako "ustawa"). Pismo to stanowiło tzw. wstępną akceptację spełnienia warunków określonych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 43 tej ustawy, kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2.

Istota powyższego unormowania sprowadza się do tego, że kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji może odbyć szkolenie organizowane przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzone przez ośrodek adopcyjny.

Ustawodawca w powyższym przepisie użył słowa "może", co wskazuje na możliwość rozpatrywania fakultatywności odbycia szkolenia. Jednak wykładnia literalna niniejszego przepisu, jak również wykładnia systemowa unormowań ustawy - jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie - pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że odbycie powyższego szkolenia ma charakter obligatoryjny. Występujące w niniejszym przepisie słowo "może" odnosi się do szczególnej sytuacji, gdyż dopiero po uprzednim zaakceptowaniu kandydatury danej osoby uprawnione jest podejmowanie dalszych działań, w tym kierowanie do odbycia przewidzianego ustawą szkolenia. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 44 ust. 1 ustawy, w myśl którego kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub do prowadzenia rodzinnego domu dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzonego przez ośrodek adopcyjny (por. S. Nitecki, A. Wilk, U.w.r. Komentarz, WK 2016, t. 2 do art. 43). Analizowany przepis normuje również to, kiedy możliwe jest skierowanie kandydata do odbycia takiego szkolenia. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy organizator rodzinnej pieczy zastępczej dokona wstępnej akceptacji oceny spełniania warunków umożliwiających pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka.

Tym samym obligatoryjność odbycia szkolenia nie może budzić wątpliwości.

Wstępna akceptacja spełnienia warunków określonych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy stanowi pierwszy etap procedury kwalifikacyjnej na rodzinę zastępczą niezawodową i ma szczególne doniosłe znaczenie dla dalszego postępowania. W świetle bowiem powołanych przepisów brak wstępnej akceptacji w istocie uniemożliwia ewentualnym kandydatom możliwość pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej i tym samym uniemożliwia realizację ustawowego uprawnienia.

Rozdział VI przedmiotowej ustawy określa - zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i sytemu pieczy publicznej.

Zgodnie z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy, zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów pieczy zastępczej. Do zakresu działania powiatowego centrum pomocy rodzinie należą wszystkie sprawy z zakresu pieczy zastępczej niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów.

W sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat i innych kwot, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni przez starostę na wniosek kierownika (art. 182 ust. 3).

Natomiast ustawa nie wskazuje formy w jakiej ma nastąpić akceptacja lub brak akceptacji spełnienia warunków z art. 41 ust.1 i 2 u.w.r. Brak jest jednak podstaw do uznania, aby ten akt miał przybrać formę decyzji, gdyż ustawa nie przewiduje w tej sytuacji wydania przez organ decyzji.

Następuje to - w ocenie Sądu - w formie czynności, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to bowiem czynność organu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa. Brak akceptacji wstępnej - jak już wskazano powyżej - uniemożliwia skarżącej pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej wobec niemożności wywiązania się z obowiązku posiadania szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. Tym samym czynność ta ma charakter władczy i jednostronny, a ponadto jest skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu, a tym samym posiada cechy jakie przypisuje się w orzecznictwie czynnościom określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Czynność ta stanowi uzewnętrznienie spełniania wymogów do bycia rodziną zastępczą niezawodową, której wydanie nastąpiło na skutek złożonego przez skarżąca wniosku.

Także w literaturze prawa wskazuje się, że jest to czynność podejmowana przez administrację publiczną, co oznacza przyznaniem ochrony prawnej w postaci wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tak też: cyt. powyżej S. Nitecki, komentarz do art. 42).

Jak wynika z powyższego, rozpoznawana skarga dotyczy czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego i jest dopuszczalna z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Działalność organu mieści się w działalności z zakresu działalności administracji publicznej a poprzez swoje działania organ władczo wpłynął na prawa podmiotu, który wniósł skargę. Analogiczne stanowisko przyjął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 393/13 dokonując oceny czynności podjętej przez organ w sprawie odmowy zakwalifikowania na szkolenie kandydatki do przysposobienia dziecka (orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem w dalszej kolejności należało zbadać, czy skarga została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z tym, że ustawa nie przewiduje środków zaskarżania w sprawie, w której podjęta została czynność Starosty z dnia 15 kwietnia 2016 r., warunkiem złożenia skargi do sądu administracyjnego było uprzednie wezwanie na piśmie organu w powyższym terminie do usunięcia naruszenia prawa.

Z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, że powyższy wymóg został przez skarżącą spełniony. Z zachowaniem terminu, po otrzymaniu pisma organu z dnia 15 kwietnia 2016 r., skarżąca skierowała bowiem do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało zawarte w złożonym przez nią odwołaniu od "decyzji", a następnie w ustawowym terminie, po udzieleniu przez organ odpowiedzi (pismo organu z dnia 6 maja 2016 r., przekazujące "odwołanie" do SKO ) skarżąca wniosła skargę.

Zatem wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania, to należy zauważyć, że organ w zaskarżonej czynności odmawiając zakwalifikowana do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, wskazał na opinię psychologiczną z dnia 26 marca 2016 r. i opinię pedagogiczną z dnia 24 marca 2016 r., co uprawnia do stwierdzenie, że stanowiły one podstawę uzyskania przez skarżąca negatywnej wstępnej akceptacji.

Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które:

1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej;

2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona;

3) wypełniają obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego;

4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych;

5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone:

a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej oraz

b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym;

6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym:

a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego,

b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań,

c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego.

Pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej lub zawodowej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które nie były skazane prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo (art. 42 ust. 2 ustawy).

Jak wynika z treści przywołanego powyżej przepisu kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej (odpowiednio do prowadzenia rodzinnego domu dziecka) powinien spełniać powyższe warunki, w tym powinien być zdolny do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem.

Zdolność do sprawowania właściwej opieki na dzieckiem powinna zostać potwierdzona zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej oraz opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym (art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. a i b).

Ustawodawca zatem nie przewidział potwierdzenia zdolności kandydata do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem wystawieniem opinii przez pedagoga.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się wymagane dokumenty, w tym opinia psychologa z dnia 26 marca 2016 r., w której we wnioskach końcowych stwierdzono, że skarżąca posiada motywację i predyspozycje do stworzenia rodziny zastępczej zawodowej specjalistycznej. Tym samym przedmiotowa opinia przywołana w treści pisma z dnia 15 kwietnia 2015 r. nie mogła być podstawą do odmowy odbycia przez skarżącą szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy.

Jednocześnie organ wadliwie w przedmiotowym piśmie powołał się na opinię pedagoga z dnia 24 marca 2016 r., działając wbrew oczywistej treści przepisu art. 42 ust.1 pkt 5 lit. b u.w.r., który takiego warunku nie statuuje. Tym samym organ naruszył dyspozycję art. 43 w związku z art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona czynność narusza treść ww. przepisów w związku z tym jest bezskuteczna, o czym Sąd był zobligowany orzec.

Niezależnie od dokonanych uwag, trzeba podnieść, że opinia dotycząca posiadania predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej może być sporządzona tylko przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym. Taki wymóg ustawodawca jednoznacznie określił w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy.

Z akt sprawy nie wynika, aby takie wymagania spełniał psycholog sporządzający opinię z dnia 26 marca 2016 r.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ dokonując wstępnej akceptacji powinien oprzeć się tylko na warunkach, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy, zaś opinia w przedmiocie zdolności do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, dotycząca predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej powinna zostać sporządzona przez psychologa spełniającego wymogi określone w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy.

Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji czynności organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd nie jest jednak uprawniony do oceny zaskarżonej czynności z punktu widzenia jej celowości, słuszności czy innych kryteriów. Niemniej, trzeba pamiętać, że w preambule do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazano, iż regulacje w niej zawarte zostają podjęte dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy. Nadrzędną więc wartością, którą chroni w tym przypadku ustawodawca jest - dobro dziecka.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku w oparciu o przepis art. 200 i 205 p.p.s.a.