III SA/Po 128/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 07 listopada 2023 r. B. Z. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianego do realizacji na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w B. , gmina [...].

Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania B. Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 05 listopada 2024 r., znak [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 27 lutego 2025 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w B. , gmina [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy stan faktyczny i stan prawny sprawy. W szczególności wskazał, że ponownie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby przedmiotowej inwestycji i na jej podstawie doszedł do przekonania, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). Burmistrz argumentował, że w obszarze wytyczonym dla celów analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lecz po przeciwnej stronie drogi publicznej przy której leży teren pod przedmiotową inwestycję. Działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działkami o charakterze rolniczym, a tym samym zdaniem Burmistrza, planowania inwestycja w tym otoczeniu nie wypełniałaby zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto wyniki analizy wskazują na brak możliwości ustalenia wnioskowanej linii nowej zabudowy, gdyż z działką [...] nie sąsiaduje zabudowa. Nie można wyznaczyć linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, a z drugiej strony brak jest przesłanek do skorzystania z wytyczenia linii zabudowy na podstawie danych z obszaru (§ 4 ust. 4). Zdaniem Burmistrza istniejąca zabudowa z linią zabudowy zbieżną z planowanymi budynkami nie jest uzasadnieniem dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż zabudowa ta leży po drugiej stronie drogi publicznej.

Dodatkowo organ I instancji wskazał na wyraźną zasadę ukształtowania zabudowy zlokalizowanej po północnej stronie drogi publicznej na działce nr [...], na podstawie której da się wyodrębnić linię koncentracji zabudowy w obszarze analizowanym. Linia ta wyznacza maksymalny zasięg zabudowy, a planowana zabudowa nie mieści się w tym obszarze, zatem zdaniem organu I instancji nie ma wskazania do ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. Z., który zakwestionował wnioski organu I instancji wyciągnięte z analizy i wskazał, że inwestycja kontynuuje parametry i cechy zabudowy z wyznaczonego obszaru analizowanego. Nadto wskazał, że na działce nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycyjnym rozpoczęto prace budowlane – budowę budynku mieszkalnego na podstawie zgłoszenia do organu administracji budowlanej. Tym samym nie można mówić o naruszeniu przez projektowaną inwestycję ładu przestrzennego w okolicy.

SKO w [...] decyzją z dnia 31 października 2025 r., znak [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W oparciu o powyższe regulacje Kolegium uznało, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy, także sama analiza została wykonana poprawnie, w tym sensie ze wytyczony obszar obejmuje teren zabudowy mieszkaniowej pozwalającej na uzyskanie obiektywnych danych dla celów zbadania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium ponownie zakwestionowało przedstawiony wynik analizy. Zdaniem organu odwoławczego, fakt że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], po obu stronach wzdłuż drogi publicznej do której przylega granica tej działki nie występuje zabudowa, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii wyznaczenia linii zabudowy Kolegium odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśliło, że organ I instancji powinien wnikliwie rozważyć możliwości zastosowania odstępstwa na mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji posłużył się nowym pojęciem "linia koncentracji zabudowy", którego nie ma w przepisach prawa stosowanych w tego typu sprawach co przedmiotowa. Organ odwoławczy wskazał, że liczy się to, czy w obszarze poddanym analizie można wykazać choćby jedną działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium uznało zatem, że decyzja Burmistrza narusza przepisy postępowania art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., ponadto organ I inst. zignorował wskazania zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium co stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 8 k.p.a.

W świetle powyższego decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien ponownie wykonać analizę i dokonać oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem omówionej kwestii linii zabudowy. Należy wyjaśnić kwestie budowy obiektu na działce nr [...], sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem. W razie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Nadto, Kolegium przywołując brzmienie art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) winien rozważyć kwestię zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł skarżący B. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, pomimo, ze stan faktyczny został wyjaśniony w sposób pełny, a rozstrzygnięcie wymagało jedynie prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego.

Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu konieczności dalszych ustaleń faktycznych, mimo że organ odwoławczy sam potwierdził spełnienie przesłanki dotyczącej działki sąsiedniej. Nadto naruszono art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez przerzucenie odpowiedzialności za ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego na organ I instancji, który wcześniej zignorował wiążące wskazania SKO co wyłączało możliwość posłużenia się art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie skarżącego całość materiału dowodowego została zgromadzona i obejmuje pełne dane dotyczące funkcji oraz cech zabudowy, parametrów urbanistycznych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, analizy urbanistycznej, danych o dostępnie do drogi publicznej i uzbrojeniu, a także materiał w zakresie przyłączenia mediów. Spór dotyczył wyłącznie oceny prawnej – interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem skarżącego, w świetle ugruntowanego orzecznictwa, organ odwoławczy ma obowiązek orzec merytorycznie w sytuacji, w której materiał dowodowy jest kompletny. Organ sam przyznał, że w obszarze analizowanym są działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Oznacza to spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którą organ I instancji dwukrotnie błędnie uznał za niespełnioną. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję merytoryczną zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej, zdaniem skarżącego, skoro organ I instancji ignoruje wskazania organu odwoławczego to dalsze przekazywanie mu sprawy narusza zasadę sprawności postępowania oraz art. 8 k.p.a. – organ odwoławczy ma wówczas obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie, aby nie doprowadzać od przewlekłości postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia 31 października 2025 r. oraz o orzeczenie co do istoty poprzez zobowiązanie SKO do wydania decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w B. , ewentualnie do zobowiązanie organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie ze wskazaniami sądu.

Podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji SKO nie dostrzegło podstaw do zastosowania art. 64c § 5 p.p.s.a. i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, aktualnie Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "k.p.a." (art. 64e p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Środek prawny w postaci takiego sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 października 2025 r., znak [...], uchylającej decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 27 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], położonej w B. , gmina [...], wywiódł skarżący B. Z..

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w skrócie "u.p.z.p.". W tym miejscu Sąd podkreśla, jak to wynika z akt administracyjnych, że postępowanie w niniejszej sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem złożonym przez inwestora 07 listopada 2023 r. (k. 30 akt adm. I inst.), a nie z 2021 r., jak to podnosił skarżący w sprzeciwie.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak precyzyjnie jakie brzmienie przepisów powyższej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego ma zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro nie w każdym przypadku do konkretnej sprawy mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. I tak, zgodnie z § 12 obowiązującego Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116): "Do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe." Z powyższej regulacji wynika, że w okolicznościach przewidzianych przez powyższe przepisy przejściowe nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia planistycznego z 2024 r., lecz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne 2003"), które nie posługują się pojęciem "linii koncentracji zabudowy", "maksymalnego zasięgu zabudowy", czy "obszarem koncentracji zabudowy". Z kolei w myśl art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej "ustawa zmieniająca), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w ustawy zmieniającej (to jest od 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Należy zaś podkreślić, że przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. sprzed powyższej nowelizacji nie określał górnej granicy wielkości obszaru analizowanego.

Z treści decyzji organu I instancji natomiast wynika, że w takim stanie prawnym – sprzed nowelizacji która weszła w życie 24 września 2024 r. - z uwagi na złożenie wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy dnia 07 listopada 2023 r. - po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej i jednocześnie w czasie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 25 lutego 2010 r., uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] - to przepisami które miały zastosowanie w tej sprawie były przepisy wymienione w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ I instancji zastosował przepisy w dotychczasowym brzmieniu - art. 54 u.p.z.p. (określający treść decyzji) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. Organ ten jednocześnie w niniejszym postępowaniu nie zastosował przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a w obecnie obowiązującym brzmieniu, tj. regulacje wiążące decyzję o warunkach zabudowy z obszarem uzupełniania zabudowy wskazanym w planie ogólnym.

Przed oceną zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku - w pierwszej kolejności - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Istotne bowiem jest to, że w niniejszej sprawie stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ. W postępowaniu sądowym w sprawie rozpoznania sprzeciwu nie biorą bowiem udziału inne zainteresowane strony.

Jak to wskazano powyżej, zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponadto zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. (wyr. NSA z 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24, i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Skora zatem organ I instancji wskazał stan prawny, na podstawie którego wydał uchyloną decyzję, a SKO nie zakwestionowało brzmienia zastosowanych przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 2003 r., to przesłanką wydania decyzji kasatoryjnej przez SKO nie mogło być wskazanie polegające na konieczności wyjaśnienia, czy zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., zwłaszcza w świetle przywołanej treści art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Przechodząc dalej, dopuszczalność wydania decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Tego natomiast w niniejszej sprawie ze strony organu odwoławczego zabrakło.

Przystępując do oceny stanowiska SKO zaprezentowanego w decyzji z 31 października 2025 r. w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji z 27 lutego 2025 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy podkreślić, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za swoją wcześniejszą decyzją wydaną w niniejszej sprawie ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanych w sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku, by naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; CBOSA).

Przede wszystkim jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika chociażby brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, motywy tej decyzji nie pozwalają stwierdzić, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana.

Wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Kolegium nie wskazało żadnych przyczyn, dla których nie skorzystało z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a.

Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136

§ 1 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

Z analizy uzasadnienia organu II instancji nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie. Zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia bowiem zakwestionowanie przez Kolegium przedstawionego przez organ I instancji wyniku analizy funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zwłaszcza, że – jak to słusznie podkreśla skarżący w sprzeciwie – Kolegium oceniło, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego jest prawidłowy. Kolegium wyjaśniło za organem I instancji, że jako front terenu został przyjęty odcinek 74 m stanowiący część granicy działki [...] z działką [...], z której poprzez działkę [...] będzie przebiegał wjazd na teren inwestycji od strony drogi publicznej na działce nr ewid.[...] Co więcej, organ odwoławczy przyznał, że sama analiza została wykonana poprawnie, w tym sensie, że wytyczony obszar obejmuje teren z zabudową mieszkaniową pozwalającą na uzyskanie obiektywnych danych w celu zbadania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zaakceptowało przy tym, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, na której znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie funkcji, cech i parametrów dla nowej zabudowy, jak na działkach nr [...], [...], [...]. Kolegium podzieliło także stanowisko powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyr. NSA z 01 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3099/19, z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1931/22 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA).

Co do drugiej przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji odnoszącej się do kwestii ustalenia obowiązującej linii zabudowy organ odwoławczy oparł ją jedynie na konieczności bardziej wnikliwego rozważenia możliwości zastosowania odstępstwa na mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Przy czym, te same wskazania zawarł już w poprzedniej swojej decyzji z 5 listopada 2024 r. uchylającej decyzję organu I instancji z 23 stycznia 2024 r. Organ odwoławczy nie zakwestionował przy tym ustaleń faktycznych Burmistrza co do przyjętych parametrów linii zabudowy występujących w obszarze analizowanym i wyrażonych w analizie funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wykazał przy tym konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie koniecznym do rozpatrzenia sprawy w tym aspekcie, a podkreślał że kwestionuje jedynie wyniki tej analizy przyjęte przez organ I instancji, które w istocie stały się podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, takie przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji nie wypełniają dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Stanowiska Sądu nie zmienia wytknięte przez SKO, a zawarte w decyzji organu I instancji i odzwierciedlone w załączniku graficznym do tej decyzji, pojęcie "linii koncentracji zabudowy", które jak wskazuje SKO nie zostało wymienione w warunkach o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani rozporządzenia z 2003 r. Ocena tej kwestii nie wykracza zatem poza kompetencję organu odwoławczego rozpatrującego sprawę w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.), która - jak można wnosić z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej - w okolicznościach przedmiotem sprawy może sprowadzać się do jej pominięcia. SKO, poza zwróceniem uwagi na pojęcie "linii koncentracji zabudowy" nie zawarło bowiem żadnych wskazań dla organu I instancji co do tego zagadnienia, czym naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd podziela pogląd, że nawet konieczność uzupełnienia analizy także przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

W przypadku, gdy w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15.02.2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA). Ponadto zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji.

Powyższe rozważania odnoszą się wprost do wskazania organu odwoławczego o powinności organu I instancji odniesienia się do kwestii budowy obiektu na działce sąsiedniej nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycyjnym. Przy czym, jak wynika z akt sprawy i oświadczeń skarżącego obiekt ten jest dopiero w fazie budowy i nie są znane jego ostateczne parametry, które można by umieścić w analizie funkcji, cech oraz parametrów zabudowy.

Podkreślić bowiem należy, że na kanwie kontrolowanej sprawy organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą uznał za poprawną, może ewentualnie uzupełnić ją we własnym zakresie, choć nie wydaje się to konieczne, skoro sam wskazuje tylko na jej pogłębioną ocenę i przedstawienie właściwych wyników.

Powtórnie rozpoznając sprawę SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba.

Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie wystąpił pewnego rodzaju impas, który doprowadził do sytuacji, w której wnioskodawca nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Tym samym, pozbawia się skarżącego prawa do wydania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka kontrola możliwa będzie bowiem dopiero w przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, która po jej ewentualnym zaskarżeniu będzie mogła być oceniona przez sąd administracyjny.

W tym miejscu wskazać należy, że zdaniem Sądu możliwe jest wydanie decyzji co do istoty sprawy przez organ II instancji w razie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a jeżeli jest to uzasadnione to przy uwzględnieniu uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 lipca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 519/21, CBOSA), gdzie stwierdza się, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Nadto w tezowanym wyroku z 24 listopada 2021r. (sygn. akt II OSK 3576/18, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że "Jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.". Przy czym, Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji przygotowana została przez uprawnionego urbanistę analiza do wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaakceptowana przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Kolegium nie wyjaśniło na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji.

Organ odwoławczy – mając na uwadze wyjątkowość stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie - podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w CBOSA). Zakres sprawy administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie ulegał zmianie na skutek wniesienia odwołania.

W konsekwencji - wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. ma możliwość ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji przy spełnieniu dalszych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie pomijając zaktualizowanych warunków projektowanego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Organ I instancji uznał, że jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czego SKO nie zakwestionowało.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. i art. 201 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu w wysokości 100 zł.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.