IV SA/Wa 1618/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-20	
Data wpływu	2020-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa /przewodniczący sprawozdawca/
Kaja Angerman
Tomasz Wykowski	
Symbol z opisem	6051 Dokumenty stwierdzające tożsamość	
Hasła tematyczne	Ewidencja ludności	
Sygn. powiązane	II OSK 1303/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 653; art. 5 ust. 1, art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych - t.j.
Dz.U. 1991 nr 120 poz 526; art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1; Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 463; art. 61, art. 62; Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 463 z późn. zm.).
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284; art. 8, art. 14; Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi V. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. Z. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego V. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
I. Przedmiot zaskarżenia

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2020 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] marca 2020 r., nr [...], znak: [...] orzekającą o odmowie wydania dowodu osobistego małoletniemu V. Z. (dalej: "skarżący") reprezentowanemu przez matkę M. Z. (dalej: "skarżąca" lub "przedstawicielka ustawowa").

II. Stan sprawy – stan faktyczny i stanowisko orzekających w sprawie organów administracji publicznej.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniu 10 lutego 2020 r. M. Z. wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o wydanie dowodu osobistego dla swojego małoletniego dziecka, tj. V. Z.. Do przedmiotowego wniosku załączono m.in.: urzędowo poświadczoną kopię [...] aktu urodzenia małoletniego wraz z tłumaczeniem przysięgłym z języka [...] Z treści powyższego dokumentu wynika, że jako matkę dziecka wpisano M. Z., natomiast jako rodzica – S. W.. Skarżąca dołączyła także kopię odpisu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2019 r., II OPS 1/19.

II.2. Prezydent decyzją z [...] marca 2020 r., [...] orzekł o odmowie wydania dowodu osobistego małoletniemu V. Z.. Organ I instancji podniósł, że wobec faktu, że obowiązujące w chwili obecnej przepisy ustawy o dowodach osobistych uniemożliwiają wpisanie w dowodzie osobistym dwóch osób tej samej płci, jako rodziców posiadacza tego dokumentu.

II.3. Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r., [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 2020 r., [...]. W ocenie Wojewody, obecnie obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na wpisanie w dowodzie osobistym dwóch osób tej samej płci, jako rodziców posiadacza tego dokumentu. Nadto, zdaniem organu II instancji nie można zgodzić się z argumentami skarżącej odnoszącymi się do naruszenia przez Prezydenta przepisów Konstytucji RP, art. 2, 3, 8 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 8 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Stwierdzenie bowiem, że wzór wniosku o wydanie dowodu osobistego jednoznacznie wskazuje ojca (mężczyznę) oraz matkę jako rodziców ubiegających się o wydanie dokumentu tożsamości, nie stanowi o żadnej dyskryminacji dziecka ze względu na status prawny, działalność, wyrażane poglądy lub przekonania religijne rodziców dziecka, opiekunów prawnych lub członków rodziny. Powyższe nie narusza również w żaden sposób prawa skarżącej, jej dziecka i jej partnerki do poszanowania ich życia prywatnego i rodzinnego. Decyzje odmowne nie kwestionują i nie naruszają wskazanych praw, lecz wskazują na brak podstaw prawnych w prawie krajowym, umożliwiających wpisanie we wniosku o wydanie dowodu osobistego w rubrykach dotyczących danych rodziców osób tej samej płci. Zdaniem Wojewody, gdyby skarżąca złożyła wniosek o wydanie dowodu osobistego zgodnie z przepisami prawa, wówczas Prezydent mógłby rozważyć pozytywne rozstrzygnięcie wniosku oraz wystąpienie o nadanie numeru PESEL dla małoletniego V. Z.. W ocenie organu odwoławczego powoływane przez stronę skarżącą fragmenty uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2019 r., II OPS 1/19 dotyczące uzyskania dokumentu tożsamości albo numeru PESEL dla dziecka osób o tej samej płci, nie mogą być analizowane w oderwaniu od przedmiotu uchwały i pozostałej argumentacji podniesionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem, z powołanej uchwały nie wynika wprost, że w danym przypadku dowód osobisty powinien być wydany, a jedynie, że wniosek o jego wydanie powinien być rozpatrzony (poddany analizie). Realizacja tych wskazań miała miejsce w omawianej sytuacji. Nie jest również tak, że raz podjęta uchwała wyznacza na zawsze kierunek rozstrzygnięcia w podobnych sprawach. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ujednolicają orzecznictwo sądowe, porządkując poglądy w sprawach, w których orzecznictwo dotychczas było rozbieżne, lub wskazują kierunek rozstrzygnięć w sprawach istotnych i skomplikowanych. Nie można ich zatem uznać za przepis prawa. Przez przepisy prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Wydanie dowodu osobistego, który jako rodziców posiadacza dokumentu wskazuje osoby tej samej płci, byłoby niezgodne z przepisami prawa. Kończąc swoje rozważania, Wojewoda przyjął, że w obecnym stanie, niezależnie od sposobu oznaczenia poszczególnych rubryk we wzorze wniosku o wydanie dowodu osobistego niemożliwe jest wpisanie zamiast ojca dziecka rodzica, który nie jest mężczyzną.

III. Stanowiska stron postępowania

III.1. Stanowisko skarżącego

Skargą datowaną na dzień 6 lipca 2020 r. skarżący, zastępowany przez matkę, która udzieliła następnie pełnomocnictw adwokatom, zaskarżył w całości decyzję Wojewody z [...] czerwca 2020 r. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

Ia. art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397, dalej: "u.e.l.") poprzez jego niezastosowanie i niewystąpienie przez Prezydenta - organ wydający polski dokument tożsamości – o nadanie numeru PESEL dla V. Z. pomimo istnienia takiego obowiązku,

Ib. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz. U. z 2020 r. poz. 332, dalej: "ustawa o dowodach osobistych" lub "u.d.o.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem przepisów ustawy, podczas gdy wniosek o wydanie dowodu osobistego dla V. Z. złożony był zgodnie z przepisami ustawy, w szczególności zawierał wszystkie dane wymagane w art. 28 ustawy o dowodach osobistych,

Ic. art. 5 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych poprzez odmowę wydania dowodu osobistego V. Z., podczas gdy prawo do jego posiadania przysługuje każdemu obywatelowi polskiemu i posiadanie obywatelstwa polskiego jest jedyną materialnoprawną przesłanką, której spełnienie trzeba wykazać,

Id. art. 72 ust. 1 Konstytucji i art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991, Nr 120, poz. 526; dalej: "Konwencja o prawach dziecka") poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w postępowaniu dobra dziecka i bezpodstawne pozbawienie go prawa do dowodu osobistego, a tym samym do dokumentu poświadczającego jego tożsamość, obywatelstwo polskie i więź z rodzicami,

Ie. art. 2 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka poprzez jego niezastosowanie i niewydanie dowodu osobistego dziecku wyłącznie z tego powodu, że w jego akcie urodzenia jako rodzice wskazane są dwie osoby tej samej płci i tym samym naruszenie zakazu dyskryminacji dziecka ze względu na status prawny jego rodziców,

If. art. 8 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka poprzez jego niezastosowane i niewydanie dowodu osobistego potwierdzającego tożsamość V. Z., jego obywatelstwo polskie i więź z matkami i tym samym naruszenie prawa do zachowania tożsamości dziecka, w tym obywatelstwa, nazwiska, stosunków rodzinnych,

Ig. art. 8 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie rodzicielstwa M. Z. i S. W. oraz nieudzielenie tworzonej przez nich rodzinie żadnej ochrony wyłącznie z tego powodu, że w akcie urodzenia jako rodzice wskazane są dwie osoby tej samej płci, a tym samym naruszenie prawa V. Z. do poszanowania jego życia rodzinnego i zakazu dyskryminacji przez asocjację ze względu na orientację seksualną jego rodziców,

Ih. art. 21 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie małoletniemu prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich poprzez odmowę wydania dowodu osobistego stwierdzającego tożsamość i obywatelstwo polskie i umożliwiającego przekraczanie granic pomiędzy państwami, które ten dokument uważają za wystarczający,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

IIa. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: k.p.a.) poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku i pozbawienie jej możliwości wykazania, że złożony przez nią wniosek o wydanie dowodu osobistego zawiera wszystkie wskazane w art. 28 ustawy o dowodach osobistych elementy, a V. Z. spełnia jedyną przesłankę materialnoprawną wydania dla niego dowodu osobistego-jest obywatelem polskim,

IIc. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dołączonego do wniosku zagranicznego aktu urodzenia V. Z., z którego bez wątpienia wynika, że jego rodzicami są M. Z. i S. W.,

IId. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie skarżącej do wskazania spełnienia przesłanek wydania dowodu osobistego dla jej małoletniego syna i niepoinformowanie o tym, że ich niespełnienie skutkować będzie wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2020 r., [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z [...] marca 2020 r., [...] o odmowie wydania dowodu osobistego na wniosek M. Z. dla małoletniego V. Z., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...] marca 2020 r., [...];

- na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o treści: "Czy w sytuacji, w której małoletni obywatel Unii korzysta ze swobody przemieszczania się, przebywając w państwie członkowskim innym niż to, którego obywatelstwo posiada, gdzie rozwinął i umocnił życie rodzinne, prawo Unii Europejskiej, a w szczególności gwarantowana art. 21 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej swoboda przemieszczania się, stoi na przeszkodzie odmowy wydania mu dowodu osobistego wyłącznie z tego powodu, że prawo tego państwa członkowskiego nie przewiduje możliwości wskazania w akcie urodzenia jako rodziców dwóch osób tej samej płci?

- zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na wstępie skarżący wskazał, że zgodnie z przepisami prawa polskiego organ powinien rozpatrzyć wniosek o wydanie dowodu osobistego, w oparciu o wnioski, do jakich doszedł NSA we wskazanej wyżej uchwale. Organ wydający dowód tożsamości - Prezydent [...]-powinien był po wpłynięciu wniosku o wydanie dowodu osobistego wystąpić z wnioskiem o nadanie numeru PESEL. Jeżeli w jego ocenie wniosek o wydanie dowodu osobistego był nieprawidłowy, powinien on był z urzędu dokonać sprawdzenia danych w oparciu o posiadane dokumenty i ustalić stan faktyczny. Treść wniosku o wydanie dowodu osobistego nie jest dla Prezydenta [...] wiążąca - gdyby skarżąca, przykładowo, podała w nim inną datę lub miejsce urodzenia dziecka, niż wskazywałby na to dołączony do wniosku akt urodzenia, organ wydający dokument tożsamości ustaliłby stan faktyczny w oparciu o treść tego aktu i prawidłowo wypełnił dane w rejestrze PESEL - nie wydałby oczywiście decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego. Po ustaleniu stanu faktycznego i wystąpieniu z wnioskiem o nadanie numeru PESEL, Prezydent [...] bez przeszkód powinien był wydać dowód osobisty, ponieważ V. Z. spełnia jedyną przesłankę materialnoprawną do wydania dowodu osobistego - jest obywatelem polskim. Zdaniem skarżącej, organ odmawiając wydania dowodu osobistego V. Z. naruszył tym samym art. 5 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych. Niezależnie od możliwości wydania dowodu osobistego ze wskazaniem danych jednego rodzica - matki, która dziecko urodziła - w ocenie skarżącej nie ma żadnych przeszkód, aby w rejestrze PESEL i w dowodzie osobistym V. Z. wskazać dane obu matek. Nadto, skarżąca podniosła, że ewidencja ludności prowadzona jest poprzez - rejestr PESEL. Wpis do rejestru PESEL nie ma żadnych skutków prawnych - przykładowo, oznaczenie jakiejś osoby w rejestrze PESEL jako matka albo ojciec nie oznacza, że ta osoba wykonuje władze rodzicielską nad dzieckiem. W rejestrze PESEL odzwierciedlone są dane z aktu urodzenia dziecka - fakt wskazania jakiejś osoby jako rodzica w akcie urodzenia nie oznacza jednocześnie, jak wyżej wskazano, że ta osoba ma w Polsce władzę rodzicielską nad dzieckiem, ani nie oznacza, że ta osoba ma więź biologiczną z dzieckiem (w akcie urodzenia, przykładowo, wskazuje się dane przysposabiających albo dane ojca, który uznał dziecko w następstwie procedury medycznie wspomaganej prokreacji). Zdaniem skarżących, wiążąca dla organu administracji w tej sprawie jest treść zagranicznego aktu urodzenia. [...] akt urodzenia jest jedynym dowodem zdarzenia w nim stwierdzonego i ma taką samą moc prawną, jak polski akt urodzenia. Stanowi wyłączny dowód stwierdzonego w nim zdarzenia nawet wtedy, gdy nie został wpisany do polskich ksiąg stanu cywilnego. [...] akt urodzenia małoletniego jest jedynym dowodem stwierdzonego w nim zdarzenia i jest jedynym dowodem tego, kim są jego rodzice - jeżeli Wojewoda chciałby te ustalenia kwestionować, powinien to uczynić w postępowaniu sądowym. Zarówno w świetle prawa [...], jak i prawa polskiego, rodzicami V. Z. są skarżąca i S. W.. Strona podniosła, że to, że rubryki w rejestrze nie odpowiadają treści przepisów ustawy i - tak jak w niniejszej sprawie - nie odpowiadają nazwom rubryk z zagranicznego aktu urodzenia nie powoduje, że ich uzupełnienie jest "niemożliwe". Skoro w zagranicznym akcie urodzenia jako matka wskazana jest M. Z., a jako rodzic – S. W., Prezydent powinien wypełnić rejestr PESEL w taki sposób, żeby poszczególne rubryki odpowiadały treścią rubrykom pełniącym odpowiednie funkcje w zagranicznym akcie urodzenia. Rubryka "matka" i "ojciec" umożliwiają oznaczenie rodziców - powinny zatem zostać uzupełnione o dane z rubryk "matka" i "rodzic", które to rubryki w [...] akcie urodzenia także pełnią funkcję oznaczenia rodziców. Wpisanie w rejestrze PESEL M. Z. jako matki i S. W. jako ojca spowoduje, że w dowodzie osobistym małoletniego V. Z. jako imiona rodziców zostaną wskazane imiona: M. i S.. Skarżąca zwróciła uwagę, że wpisanie S. W. jako ojca w rejestrze PESEL nie będzie oznaczać, że S. W. w Polsce będzie wykonywać władzę rodzicielską nad małoletnim - w dowodach osobistych wielokrotnie wskazane są imiona rodziców, którzy nie wykonują władzy rodzicielskiej, bo np. zostali jej pozbawieni. Wskazanie S. W. jako ojca w rejestrze PESEL - i tym samym wpisanie jej imienia w dowodzie osobistym małoletniego - nie ma żadnych skutków prawnych, umożliwi natomiast rodzinie V. Z. funkcjonowanie na co dzień w [...]. Posługując się polskim dowodem osobistym w [...], obie matki będą mogły wykazać tożsamość i obywatelstwo małoletniego, a także jego więź z matkami - jego dowód osobisty będzie wówczas spójny z jego jedynym aktem urodzenia. Skarżąca doskonale zdaje sobie sprawę, że obecnie w Polsce nie jest możliwe zawarcie związku małżeńskiego z osobą tej samej płci oraz zdaje sobie sprawę, że nie jest w tej chwili możliwe ustalenie treści polskiego aktu urodzenia w ten sposób, że jako rodzice będą w nim wskazanie dwie matki. Skarżąca w toczącym się przed Prezydentem postępowaniu nie żądała udzielenia jej związku małżeńskiego ani ustalenia treści polskiego aktu urodzenia. Skarżąca żądała wydania dowodu osobistego dla jej syna, obywatela polskiego. Tak jak wskazano w odwołaniu, zadaniem Prezydenta - ani zadaniem Wojewody - nie było ustalenie pochodzenia dziecka. Ustalenie pochodzenia V. Z. było zadaniem organu sporządzającego [...] akt urodzenia, zgodnie z prawem miejsca urodzenia dziecka. Przytoczone przez Prezydenta, a następnie Wojewodę, przepisy polskiego kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ to nie w oparciu o te przepisy ustalono pochodzenia V. Z., a organ rozpoznający wniosek o wydanie dowodu osobistego nie ma żadnej podstawy prawnej do kwestionowania w tym zakresie ustaleń dokonanych przez organ sporządzający [...]i akt urodzenia. Skarżąca podniosła, że Wojewoda, podobnie jak Prezydent, w uzasadnieniu decyzji ani jednym zdaniem nie ocenił, w jaki sposób decyzja o wydaniu dowodu osobistego wpływa na dobro dziecka, którego to postępowanie dotyczy, podczas gdy do zabezpieczenia jego najlepszego interesu jest zobowiązany. Zgodnie z Konwencją o prawach dziecka zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na status dziecka - w tym urodzenie w małżeństwie albo poza małżeństwem - a także zakazana jest dyskryminacja ze względu na status jego rodziców lub opiekunów. Odmowa wydania dowodu osobistego dziecku wyłącznie z powodu statusu prawnego jego rodziców, tj. urodzenie dziecka w rodzinie tworzonej przez parę tej samej płci - stanowi przejaw dyskryminacji zakazanej przez Konwencję o prawach dziecka. Gdyby V. Z. urodził się w rodzinie tworzonej przez parę różnej płci, bez przeszkód otrzymałby dowód osobisty, a żaden organ administracji nie kwestionowałby ustaleń dotyczących pochodzenia dziecka z zagranicznego aktu urodzenia. Odmowa wydania dowodu osobistego stanowi także naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego V. Z.. Niemożność posługiwania się polskim dokumentem tożsamości, w którym ustalona jest jego relacja z rodzicami - dwoma matkami, i z którego wynika, jakiej narodowości jest małoletni i jakie przysługuje mu obywatelstwo, wiąże się z nierozpoznaniem przez polski porządek prawny jego tożsamości, a w konsekwencji z wieloma innymi problemami wynikającymi z braku możliwości potwierdzenia obywatelstwa i tożsamości dziecka, chociażby w dostępie do opieki zdrowotnej czy systemu oświaty w Polsce. Dodatkowo skarżąca wskazała, że odmowa wydania dowodu osobistego narusza przyznaną V. Z. przez prawo unijne swobodę przemieszczania. Jak wskazano w odwołaniu, dowód osobisty stwierdza bowiem tożsamość i obywatelstwo polskie osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw członkowskich Unii Europejskiej, państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej oraz państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, których obywatele mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi oraz na podstawie jednostronnych decyzji innych państw, uznających ten dokument za wystarczający do przekraczania ich granic. Swoboda przemieszczania się gwarantowana jest każdemu obywatelowi Unii Europejskiej. Ograniczeniem tej swobody są przepisy mogące powstrzymać w sposób nieuzasadniony obywatela Unii od przebywania w innych państwach członkowskich lub działać odstraszająco albo czynić mniej atrakcyjnym korzystanie z tej swobody. Niemożność posługiwania się dokumentem tożsamości potwierdzającym tożsamość, więź z rodzicami i przede wszystkim - obywatelstwo państwa pochodzenia, z pewnością jest tego rodzaju ograniczeniem. W sprawie odmowy wydania dowodu osobistego dziecku urodzonemu w [...], które skorzystało ze swobody przemieszczania się w czasie, kiedy Wielka Brytania była członkiem Unii Europejskiej, prowadząc życie rodzinne w innym państwie członkowskim, niż państwo pochodzenia, niewątpliwie zastosowanie znajduje prawo Unii Europejskiej. Nawet w dziedzinach prawa zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji państw członkowskich - takich jak przepisy o dowodach osobistych - istnieje obowiązek przestrzegania prawa unijnego i interpretowania prawa krajowego w taki sposób, żeby było zgodne z prawem unijnym, co wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: "TSUE" albo "Trybunał"). Zdaniem skarżącej, nie ma żadnych wątpliwości, że w sprawie znajduje zastosowanie prawo unijne, na co wskazują liczne orzeczenia TSUE, który wielokrotnie udzielał odpowiedzi na pytania prejudycjalne sądów krajowych w sprawach dotyczących obywatelstwa, zmiany nazwiska, stanu cywilnego, a więc w dziedzinach prawa niewątpliwie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Nawet w tych sprawach istnieje jednakże obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności prawu unijnemu. Strona skarżąca podniosła, że za niezgodną z prawem unijnym, nieproporcjonalne ograniczającą swobodę przemieszczania się, TSUE uznał odmowę uznania podwójnego nazwiska dziecka zarejestrowanego w innym państwie członkowskim niż to, którego dziecko jest obywatelem albo w którym się urodziło i stale przebywa. Skoro za niezgodną z prawem unijnym przeszkodę w wykonywaniu prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich TSUE uznał konieczność posługiwania się różnymi nazwiskami w zależności od tego, dokumentem którego państwa posługuje się małoletni, tym bardziej za naruszenie prawa Unii należy uznać konieczność posługiwania się dokumentami z różnymi danymi dotyczącymi tożsamości rodziców, a tym bardziej odmowę wydania dowodu osobistego w ogóle. Za naruszenie prawa Unii TSUE uznał także odmowę uznania zawartego za granicą małżeństwa jednopłciowego przez państwo członkowskie, którego prawo krajowe nie przewidywało możliwości zawierania małżeństw przez pary tej samej płci, na potrzebę przyznania prawa pobytu jednemu z małżonków. W kontekście wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego, skarżąca wskazała, że niniejszy sąd, w świetle prawa Unii Europejskiej, powinien dokonać wykładni przepisów prawa krajowego, tj. ustawy o dowodach osobistych, w sposób umożliwiający wydanie dowodu osobistego V. Z., z uwzględnieniem obu matek jako rodziców, w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii Europejskiej i gwarantowanej swobody przemieszczania się. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ocenie skarżącej, organ administracji powinien był samodzielnie ustalić stan faktyczny, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.e.l. Prezydent powinien był zatem - po pierwsze - wezwać skarżącą do uzupełnienia braków, po drugie - z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe, a więc w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, po trzecie - jeżeli w ocenie organu skarżąca nie wykazała spełnienia jakichś przesłanek wydania dowodu osobistego dla jej syna zależnych od niej, organ powinien był wezwać do ich wskazania informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednocześnie informując o tym, że niewskazanie spełnienia tych przesłanek może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

III.2. Stanowisko Wojewody

W odpowiedzi na skargę z 28 lipca 2020 r. Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

III.3. Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Pismem z dnia 7 października 2020 r. swój udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO"). RPO wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] ewentualnie, w oparciu o art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o skierowanie w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania następującej treści:

"Czy art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 2 lit. a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 24 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, należy rozumieć w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by organy państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada małoletni, odmówiły mu wydania dokumentu tożsamości na podstawie aktu urodzenia wydanego przez inne państwo członkowskie, w którym małoletni rozwinął i umocnił życie rodzinne, wyłącznie z tego powodu, że prawo krajowe tego państwa nie przewiduje rodzicielstwa par jednopłciowych, a w akcie tym jako rodziców wskazano osoby tej samej płci?"

W uzasadnieniu swojego stanowiska RPO podniósł w szczególności, że dnia 2 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie 7 sędziów uchwałę (sygn. II OPS 1/19, dalej jako: "uchwała" lub "uchwała 7 sędziów NSA"), w której stwierdził, że transkrypcja zagranicznego aktu urodzenia V. Z., w którym jako rodziców wskazano dwie kobiety jest niedopuszczalna w świetle klauzuli porządku publicznego. Uchwała została podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający NSA, w sprawie ze skargi kasacyjnej M. Z., od wyroku WSA utrzymującego w mocy decyzje organów administracji o odmowie transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia V. Z., ze względu na fakt, że wpisano w nim rodziców tej samej płci. Stwierdzając niedopuszczalność transkrypcji aktu skład 7 sędziów NSA podkreślił jednocześnie w uzasadnieniu uchwały, że jej odmowa w żadnym wypadku nie może doprowadzić do sytuacji, w której obywatel polski nie będzie mógł uzyskać polskich dokumentów tożsamości i numeru PESEL. NSA przywołał przy tym zasadę potwierdzoną uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2012 r. (sygn. akt III CZP 58/12) wskazującą, że zagraniczne akty stanu cywilnego mają moc dowodową równą polskim aktom stanu cywilnego i stanowią wyłączny dowód stwierdzonych w nich zdarzeń nawet wtedy, gdy nie zostały wpisane do polskich ksiąg stanu cywilnego. Podkreślono, że ze względu na konieczność ochrony praw dziecka, organy administracji powinny tak stosować przepisy prawa, żeby wydawać polskie dokumenty i nadawać obywatelowi numer PESEL wyłącznie na podstawie zagranicznego aktu urodzenia, w sytuacji, w której w akcie tym jako rodziców wskazano osoby tej samej płci, co w ocenie NSA, uniemożliwia jego transkrypcję. Należy zatem podkreślić, że złożenie przez M. Z. do Prezydenta [...] wniosku o wydanie dowodu osobistego dla jej syna na podstawie jego zagranicznego aktu urodzenia było działaniem zgodnym z wykładnią i zaleceniem przedstawionym przez skład 7 sędziów NSA w uzasadnieniu uchwały. Jak wskazano w opisie stanu faktycznego sprawy, skarżąca dołączyła do wniosku o wydanie dowodu kopię ww. uchwały, zatem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy miały świadomość jej brzmienia. Warto przy tym zauważyć, że organy zastosowały się do wykładni 7 sędziów NSA w pewnym zakresie, ponieważ nie wezwały wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku o odpis polskiego aktu urodzenia - w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] wskazano wprost, że byłoby to bezcelowe "w świetle wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń sądowych". Przyjmując zatem argumentację NSA o możliwości niezastosowania przepisów o obowiązkowej transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia w sytuacji, w której polski obywatel stara się o wydanie polskiego dokumentu tożsamości (tj. art. 104 ust. 5 p.a.s.c.), jednocześnie organy nie zastosowały się do zalecenia niedopuszczenia do tego, aby obywatel ten nie miał możliwości uzyskania dokumentów na podstawie zagranicznego aktu. W świetle treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA zupełnie niezrozumiałe pozostaje stanowisko wyrażone przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby organy administracji miały jedynie rozważyć wydanie dowodu osobistego obywatelowi polskiemu, jeśli transkrypcja jego aktu urodzenia jest niedopuszczalna, a nie go wydać. Podczas gdy organy administracji rzeczywiście nie są związane uchwałą 7 sędziów NSA i przedstawioną w jej uzasadnieniu wykładnią, w świetle zasad zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a także przepisów Konstytucji i prawa międzynarodowego, świadomość organów o niedopuszczalności transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia V. Z. powinna była doprowadzić do wydania mu dowodu osobistego na jego podstawie. Oczywistym skutkiem decyzji odmownych jest bowiem zupełne uniemożliwienie małoletniemu obywatelowi uzyskania polskich dokumentów tożsamości, niezbędnych do skutecznego korzystania z praw wynikających z jego obywatelstwa. Niniejsza sprawa bezspornie dotyczy dziecka - małoletniego obywatela RP V. Z. - a jako taka powinna być rozpoznawana z priorytetowym uwzględnieniem zasady dobra dziecka. Zgodnie bowiem z obowiązkiem wynikającym z art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, dobro dziecka jest zawsze priorytetem. Również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej jako: "ETPCz") jednoznacznie wskazuje, że we wszelkich sytuacjach dotyczących dziecka, poszanowanie jego praw powinno stanowić główną wytyczną decyzji (tak m.in. w wyroku ETPCz z 26 czerwca 2014 r., Mennesson p. Francji, skarga nr 65192/11). Obowiązek ochrony praw, w tym dobra dziecka, nakłada na państwo także art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z wykładni zaleconej przez Komitet Praw Dziecka w Komentarzu Ogólnym nr 14 do Konwencji o prawach dziecka z 29 maja 2013 r. (CRC /C/GC/14) oraz przyjętej w orzecznictwie ETPCz (m.in. Mennesson i inni p. Francji, wyrok z dnia 26 czerwca 2014 r., skarga nr 65192/11; Labassee p. Francji, wyrok z dnia 26 czerwca 2014 r., skarga nr 65941/11; N.Ts. p. Gruzji, wyrok z dnia 2 lutego 2016 r., skarga nr 71776/12), zasada dobra dziecka stanowi jednocześnie prawo materialne, regułę interpretacyjną i zasadę procedury. Niezależnie więc od obowiązku oceny co stanowi dobro dziecka na gruncie konkretnej sprawy i jaki wpływ na sytuację dziecka będzie miało dane rozstrzygniecie, wszystkie organy władzy publicznej, w tym sądy, są zobowiązane dokonywać także wykładni innych przepisów mających znaczenie dla sprawy z uwzględnieniem pierwszeństwa dobra dziecka. Uzasadnienie każdej decyzji musi wyczerpująco wykazać, że dobro dziecka zostało wzięte pod uwagę, poprzez wyjaśnienie co zostało uznane za jego najlepszy interes, przy zastosowaniu jakich kryteriów i jak dobro to zostało wyważone z innymi rozważanymi w sprawie wartościami. Wskazany powyżej, nadrzędny charakter zasady dobra dziecka w dotyczących go sprawach ma kluczowe znaczenie w niniejszym postępowaniu. Tymczasem ani organ I instancji, ani Wojewoda [...] nie odnieśli się w uzasadnieniach wydanych decyzji do ich wpływu na dobro dziecko ani jednym zdaniem. Organy zupełnie pominęły więc w toku postępowania administracyjnego swój obowiązek oceny co stanowi dobro dziecka w sprawie, jakie będą skutki odmowy wydania dowodu osobistego dla jego sytuacji, a także do wykładni przepisów ustawy o dowodach osobistych - i innych przepisów mających znaczenie dla sprawy - w taki sposób, aby uwzględnić najlepszy interes dziecka. Zdaniem RPO, relacja rodzicielska pomiędzy małoletnim V. Z. a jego matkami została już ustalona na podstawie przepisów prawa [...] i potwierdzona w brytyjskim akcie stanu cywilnego, którego treść wiąże polskie organy i nie mogła być przez nie kwestionowana w toku postępowania administracyjnego. Akt ten stanowi bowiem wyłączny dowód stwierdzonego w nim zdarzenia nawet jeśli nie został wpisany do polskich ksiąg stanu cywilnego (tak w: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II OPS 1/19 i zacytowana tam uchwala SN z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III CZP 58/12), co wynika z art. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, niezgodność aktów stanu cywilnego z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Organ powinien był więc, niezależnie od nazw rubryk we wniosku o wydanie dowodu osobistego, uznać obie kobiety za rodziców, zgodnie z potwierdzającym ich rodzicielstwo [...] aktem urodzenia dziecka. Jeśli natomiast w ocenie organu rozpatrzenie tak uzupełnionego wniosku nie było możliwe, powinien był z urzędu - zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności - dokonać sprawdzenia danych zawartych w rejestrze PESEL, w oparciu o posiadane dokumenty ustalić stan faktyczny, a ewentualnie - sprostować dane. Tymczasem Prezydent [...] ogóle nie wystąpił o nadanie dziecku numeru PESEL, co zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności powinien był uczynić po wpłynięciu wniosku o wydanie dowodu osobistego. W konsekwencji należy stwierdzić, że przyczyną odmowy wydania dowodu osobistego małoletniemu V. Z. była wyłącznie okoliczność, że jego rodzicami są dwie kobiety - gdyby we wniosku o wydanie dokumentu skarżąca wskazała w rubryce "imię ojca'" imię męskie, organ z pewnością nie kwestionowałby zgodności tego wniosku z przepisami prawa. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, państwa-strony w granicach swojej jurysdykcji mają respektować i gwarantować prawa zawarte w Konwencji wobec każdego dziecka, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, niezależnie m.in. od cenzusu urodzenia. Decyzja o odmowie wydania dowodu osobistego małoletniemu V. Z. stanowiła też bezprawną ingerencję w jego prawo do potwierdzenia tożsamości oraz ochrony życia prywatnego i rodzinnego. Jeżeli chodzi o wniosek ewentualny o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE RPO wskazał, że zgodnie z ustawą o dowodach osobistych (art. 4) funkcje dowodu osobistego w postaci potwierdzenia tożsamości i obywatelstwa polskiego posiadacza powiązane zostały także z funkcją transgraniczną - prawem do przekraczania granic państw członkowskich Unii Europejskiej (oraz innych państw wskazanych w ww. przepisie, w tym państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do UE). Jednocześnie dowód osobisty jest dokumentem wystarczającym do skutecznego potwierdzenia tożsamości i obywatelstwa na terytorium ww. państw. Powyższy przepis rangi ustawowej pozostaje przy tym w ścisłym związku z fundamentalną dla prawa Unii Europejskiej zasadą swobody przepływu osób, stanowiąc jej realizację. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako: "TFUE") każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich. Decyzja o odmowie wydania V. Z. dowodu osobistego stanowi więc także naruszenie art. 21 ust. 1 TFUE, co podniosła skarżąca w postawionych w skardze zarzutach. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich takie ograniczenie przez organ administracji traktatowej swobody przepływu osób, będące stosowaniem prawa Unii, aktualizuje jednocześnie ochronę wynikającą z przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: "KPP" lub "Karta"), które tym samym powinny być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie. Decyzja o odmowie wydania dowodu osobistego stanowiła więc także naruszenie art. 7 Karty - gwarantującego poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego, art. 21 ust. 1 Karty - zakazującego wszelkiej dyskryminacji, a także art. 24 ust. 2 Karty - wskazującego na prymat zasady dobra dziecka i zobowiązujący zarówno władze publiczne, jak i instytucyjne prywatne do uwzględniania najlepszego interesu dziecka we wszystkich sprawach, które go dotyczą. Powyższe, wynikające z obywatelstwa unijnego i przysługujące V. Z. prawa mają szczególne znaczenie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W związku z wystąpieniem [...] z Unii Europejskiej, posiadane przez małoletniego obywatelstwo [...] nie umożliwia mu już korzystania z uprawnień i ochrony związanych z obywatelstwem UE. Obywatelstwo państwa członkowskiego pozostaje bowiem w ścisłym związku z obywatelstwem UE - nie jest możliwe posiadanie obywatelstwa unijnego bez jednoczesnego posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego. Istnienie tych dwóch płaszczyzn obywatelstwa sprawia, że pozostają one w dynamicznej interakcji, wpływając z jednej strony na ograniczenie kompetencji państw członkowskich w zakresie obywatelstwa na potrzeby prawa wspólnotowego, a z drugiej rozszerzając zakres uprawnień przyznanych jednostce na poziomie prawa unijnego (zob. A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008). Jak wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, obywatelstwo unijne tworzy obywatelowi europejskiemu możliwość korzystania ze swobody przemieszczania się i pobytu bezpośrednio, z samego tytułu posiadania tego obywatelstwa, bez konieczności spełniania dodatkowych warunków (C-147/03 Komisja p. Austrii, pkt 46). Organy unijne obowiązane są przy tym dokonywać interpretacji tego uprawnienia z uwzględnieniem ogólnych praw człowieka (zwłaszcza prawa do ochrony rodziny) i z poszanowaniem zasady proporcjonalności (C-200/02 Chen; C-215/03 Oulane; C-258/04 Ioannidis; Cl/05 Jia; C-50/06 Komisja p. Holandii; C-503/03 Komisja p. Hiszpanii; C-157/03 Komisja p. Hiszpanii). Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że postanowienia art. 21 ust. 1 TFUE przyznają jednostkom prawa, na które mogą się one powoływać przed sądami, i które sądy krajowe mają obowiązek chronić (zob. w szczególności wyrok TSUE z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C-413/99 Baumbast i R, pkt 84-86). Ponadto, zwłaszcza na podstawie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE, do wszystkich organów władzy państw członkowskich, w tym organów administracji i organów sądowniczych, należy zapewnienie w ramach ich kompetencji przestrzegania zasad prawa Unii (zob. wyrok TSUE z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie C-91/08 Wall, pkt 69). Przepisy krajowe mogące utrudniać wykonywanie swobody przemieszczania się mogą być dopuszczone pod warunkiem, że spełniają one warunki zasady proporcjonalności, tj. służą osiągnięciu celu leżącego w interesie ogólnym, są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (pkt 26 wyroku TSUE z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie C-152/05, Komisja przeciwko Niemcom). Odmowa wydania małoletniemu obywatelowi UE dokumentu tożsamości, który zgodnie z przepisami prawa umożliwia przekraczanie granic pomiędzy państwami członkowskimi UE, stanowi bezpośrednie ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu, które nie może być uzasadnione względami proporcjonalności. Jednocześnie warto zauważyć, co wynika z orzecznictwa TSUE, że pojęcie ograniczeń swobody z art. 21 ust. 1 TFUE powinno być rozumiane szeroko. Takie ograniczenie stanowi także zniechęcenie obywatela UE do przebywania w innym państwie członkowskim lub podróżowania do niego, ze względu na obawę, że życie rodzinne rozwinięte i umocnione w państwie członkowskim stałego pobytu nie będzie mogło być swobodnie kontynuowane. Takie obawy mogą bowiem uczynić korzystanie ze swobody przepływu mniej atrakcyjnym lub działać odstraszająco. Z tego względu w wyroku z 5 czerwca 2018 roku w sprawie Coman (wyrok TSUE w sprawie C-673/16, Relu Adrian Coman, Robert Claboum Hamilton, Asociajia Accept przeciwko Rumunii) za niezgodną z art. 21 ust. 1 TFUE Trybunał uznał odmowę przyznania prawa pobytu obywatelowi Stanów Zjednoczonych, który pozostawał w zawartym w Belgii związku małżeńskim z obywatelem Rumunii, z tego powodu, że prawo rumuńskie nie przewiduje małżeństwa osób tej samej płci. W uzasadnieniu wyroku TSUE podkreślił, że obowiązek zapewnienia skuteczności prawa Unii - w tym prawa do swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich - wymaga, aby życie rodzinne, które obywatel Unii prowadził w państwie członkowskim innym niż to, którego obywatelstwo posiada, mogło toczyć się dalej po jego powrocie do państwa członkowskiego jego przynależności państwowej.

III.4. Stanowisko Rzecznika Praw Dziecka

Pismem z dnia 23 października 2020 r. udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Dziecka (dalej: "RPD"). RPD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. RPD zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 u.d.o. przez jego niewłaściwe i nieuzasadnione zastosowanie w sprawie małoletniego V. Z. na skutek wadliwej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że wskazanie w rubryce "ojciec" wniosku o wydanie chłopcu dowodu osobistego danych kobiety wpisanej do [...] aktu urodzenia jako drugi rodzic małoletniego, oznacza złożenie ww. wniosku z naruszeniem innych przepisów ustawy, które uniemożliwia uczynienie wnioskowi zadość, podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu, dokonana w powiązaniu z art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.o., przyznających każdemu obywatelowi polskiemu prawo do posiadania dowodu osobistego, art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, nakazującego wszystkim władzom publicznym (w tym - organom administracji) kierowanie się w pierwszej kolejności najlepszym interesem dziecka, która to zasada, z mocy art. 241 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1-2 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, stanowi część krajowego porządku prawnego i powinna być bezpośrednio stosowana, art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 32 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci (tu: małoletniego V. Z.) w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych oraz konstytucyjnych (tu: prawa do tożsamości, w tym do potwierdzenia obywatelstwa dziecka stosownym dokumentem - art. 8 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka; prawa do swobodnego przemieszczania się, które staje się ograniczone w przypadku nieposiadania dokumentu tożsamości - art. 52 ust. 2 i 4 Konstytucji i art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE w zw. z art. 4 u.d.o.) z jakiejkolwiek przyczyny (tu: wadliwego wypełnienia przez matkę chłopca rubryki "ojciec" we wniosku o wydanie dziecku dowodu osobistego), powinna była doprowadzić organy do przekonania, że błędnie wypełniona przez matkę chłopca rubryka "ojciec" winna zostać z urzędu skorygowana przez organ I instancji, który, opierając się na tych danych z [...] aktu urodzenia małoletniego V. Z., które nie budzą wątpliwości odnośnie ich zgodności z polskim porządkiem prawnym, winien był:

- przyjąć, że dane ojca chłopca - z przyczyn obiektywnych - nie mogły zostać w ogóle przedstawione przez matkę małoletniego,

- uznać, że macierzyństwo M. Z. względem małoletniego V. Z. zostało właściwie potwierdzone,

- przyjąć w konsekwencji, że chłopiec ten nabył z urodzenia - po swojej matce - obywatelstwo polskie, a zatem jest uprawniony do uzyskania dowodu osobistego,

- wydając małoletniemu dowód osobisty, pominąć dane wpisane przez jego matkę w rubryce "ojciec" ww. wniosku jako niewynikające z aktu urodzenia dziecka, nadto niezgodne z polskim porządkiem prawnym.

2) przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady obiektywizmu oraz dążenia do prawdy materialnej, poprzez:

- ograniczenie się wyłącznie do analizy sposobu wypełnienia przez matkę chłopca wniosku o wydanie V. Z. dowodu osobistego,

- przy pominięciu treści [...] aktu urodzenia dziecka, z którego jasno wynika, że wskazanie danych ojca małoletniego (niezależnie przy tym od danych osoby wpisanej w rubryce "ojciec" wniosku o wydanie dowodu osobistego) nie jest możliwe,

- przy jednoczesnym pominięciu wskazówek NSA odnośnie znaczenia tej okoliczności dla postępowania o wydanie chłopcu dowodu osobistego (uzasadnienie uchwały z dnia 2 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OPS 1/19),

co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy wydania V. Z. polskiego dowodu osobistego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska RPD wskazał w szczególności, że tak Wojewoda [...] jak i wcześniej organ I instancji - Prezydent [...], nie podołali niewątpliwie trudnemu wyzwaniu, jakim była prokonstytucyjna i zgodna z najlepszym interesem dziecka (art. 3 Konwencji o prawach dziecka) wykładnia przepisów ustawy o dowodach osobistych, w szczególności jej art. 32 ust. 1 w kontekście art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1. Nie pozostawia wątpliwości, że matka chłopca, M. Z., błędnie wypełniła formularz wniosku o wydanie synowi dowodu osobistego, wpisując w rubryce "ojciec" tego wniosku dane S. W.. W związku z powyższą sytuacją, organy obu instancji - stosownie do treści art. 32 ust. 1 u.d.o. - zmuszone było ocenić, czy tego rodzaju błąd oznacza złożenie tego wniosku "z naruszeniem innych przepisów niniejszej ustawy". Zarówno Prezydent [...], jak i następnie organ II instancji uznał, że tak się właśnie stało. Zdaniem RPD, taka ocena jest błędna, jako że - kierując się tymi danymi z [...] aktu urodzenia chłopca (którego uwierzytelniona kopia była w posiadaniu organu I instancji), które nie budzą wątpliwości odnośnie ich zgodności z polskim porządkiem prawnym - Prezydent [...] powinien był:

- stwierdzić, że dane matki małoletniego V. Z., obywatelki polskiej, nie budzą wątpliwości,

- stwierdzić, że danych ojca - z przyczyn obiektywnych (ich niewskazania w akcie urodzenia dziecka) - nie można ustalić, co powoduje, że dla wyniku sprawy nie ma znaczenia sposób (choćby błędny) wypełnienia rubryki "ojciec" we wniosku o wydanie małoletniemu dowodu osobistego,

- stwierdzić, że małoletni V. nabył po matce obywatelstwo polskie, jest zatem uprawniony do uzyskania polskiego dowodu osobistego w myśl art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.o.,

- wydać chłopcu dowód osobisty, nie wpisując w ogóle w tym dokumencie danych ojca dziecka, wskazując w wydawanym dowodzie osobistym jedynie dane (imię) matki małoletniego.

Rzecznik Praw Dziecka stoi na stanowisku, że jedynie takie działanie można było uznać za zgodne z - wyrażonym w art. 3 Konwencji o prawach dziecka - obowiązkiem kierowania się przez władze publiczne w pierwszej kolejności potrzebą zabezpieczenia najlepszego interesu małoletniego. Należy podkreślić, że tak też zdawał się zapatrywać na tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 grudnia 2019 r. jednoznacznie wskazał: "W rozpoznawanej sprawie nie powstają wątpliwości co do nabycia obywatelstwa polskiego przez dziecko skarżącej lub praw rodzicielskich przez matkę dziecka. Należy też stwierdzić, że to nie sama odmowa transkrypcji aktu urodzenia dziecka może powodować odpowiedzialność państwa za naruszenie Konwencji, ale jej skutki i brak ochrony przed negatywnymi konsekwencjami braku transkrypcji. Skutki te podlegać będą jednak ocenie w odrębnych indywidualnych postępowaniach, np. w związku z ewentualną odmową wydania dowodu tożsamości. Z tego też względu podnoszone przez skarżącą argumenty o nieuwzględnieniu interesów dziecka i naruszeniu ochrony praw dziecka wynikających z Konwencji o prawach dziecka, a także postanowień Konstytucji powinny być brane pod uwagę [...] w tych właśnie postępowaniach". Rzecznik w pełni podzielił cytowane powyżej stanowisko NSA. Oto jedynie z uwagi na bardzo rygorystyczne podejście organu I instancji do wykładni językowej art. 32 ust. 1 u.d.o. oraz niedostrzeżenie przez organ odwoławczy wadliwości tej wykładni i potrzeby dokonania wykładni systemowej tego przepisu z art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.o. (a w dalszej kolejności - z przepisami Konstytucji, Konwencji o prawach dziecka oraz Traktatu o funkcjonowaniu UE, wskazanych w zarzutach niniejszego pisma), małoletni obywatel polski, V. Z. został pozbawiony możliwości uzyskania dokumentu:

- potwierdzającego erga omnes posiadanie przez dziecko obywatelstwa polskiego,

- umożliwiającego małoletniemu realizację jego prawa do tożsamości (art. 8 Konwencji o prawach dziecka), którego integralną częścią jest prawo do obywatelstwa i do jego potwierdzenia,

- umożliwiającego chłopcu korzystanie z traktatowej swobody przepływu osób (art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE).

W ocenie RPD, miał rację Wojewoda [...], wskazując: "Stwierdzenie bowiem, że wzór wniosku o wydanie dowodu osobistego jednoznacznie wskazuje ojca (mężczyznę) oraz matkę jako rodziców ubiegającego się o wydanie dokumentu tożsamości, nie stanowi o żadnej dyskryminacji dziecka ze względu na status prawny [...] rodziców dziecka...". O ile jednak nie stanowi o dyskryminacji takie określenie wzoru wniosku, stanowi już - zdaniem Rzecznika - o dyskryminacji małoletniego V. (i innych małoletnich obywateli polskich, którzy znaleźli lub znajdą się w zbliżonej sytuacji) odmowa wydania mu dowodu osobistego z powołaniem się wyłącznie na, niezależny od chłopca, fakt niewskazania w jego akcie urodzenia danych jego ojca, niemających jednak żadnego wpływu na kwestię nabycia przez dziecko obywatelstwa polskiego. Oto bowiem małoletni V. Z. jedynie z uwagi na fakt urodzenia poza Polską, wychowywania przez matkę i jej partnerkę (a nie - przez ojca) oraz sporządzenia jego aktu urodzenia w zgodzie z przepisami obowiązującymi w miejscu urodzenia (tu: na terytorium [...]) pozbawiany jest możliwości wykazania się erga omnes obywatelstwem polskim oraz możliwości realizacji praw związanych z posiadaniem tego obywatelstwa. Zdaniem Rzecznika, wskazane powyżej okoliczności w żadnej mierze nie uzasadniają odmiennego (tu: gorszego) traktowania małoletnich obywateli polskich, którzy znaleźli się w takiej sytuacji, jak V. Z. względem ich rówieśników, urodzonych na terytorium RP i posiadających w konsekwencji polski akt urodzenia jednoznacznie wskazujący na osobę ojca dziecka.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Istota sporu i zapadłego rozstrzygnięcia

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i wnioski okazały się zasadne. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że istota niniejszej sprawy dotyczy tego, czy orzekające w sprawie organy mogły wydać dowód osobisty małoletniemu V. Z.. Rozstrzygniecie tej kwestii determinuje w szczególności to, czy w sprawie mogło powstać zagadnienie zapewnienia małoletniemu skarżącemu prawa do korzystania z traktatowej swobody przepływu osób (art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE). Trafnie zwrócił uwagę RPO, że ma to szczególne znaczenie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w związku z wystąpieniem wielkiej Brytani z Unii Europejskiej - posiadane przez małoletniego skarżącego obywatelstwo [...] nie umożliwia mu już bowiem korzystania z uprawnień i ochrony związanych z obywatelstwem UE. Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że wobec bezspornego ustalenia relacji macierzyństwa M. Z. wobec V. Z. oraz polskiego obywatelstwa matki małoletniego skarżącego, przysługuje mu, jako obywatelowi polskiemu, prawo do nadania numeru PESEL oraz uzyskania dowodu osobistego. Zagadnienie to należy natomiast oddzielić od pobocznego w istocie (wobec kwestii głównej, tj. czy w ogóle należy wydać małoletniemu skarżącemu dowód osobisty) zagadnienia, czy we wspominanym rejestrze PESEL oraz dowodzie osobistym wydanym małoletniemu skarżącemu winna być ujawniona również S. W. występująca w [...]akcie urodzenia skarżącego, obok jego biologicznej matki, jako "rodzic". Zdaniem Sądu, w polskim porządku prawnym nie jest w ogóle możliwe uznanie za rodzica osoby tej samej płci co rodzic biologiczny. Podkreślenia wymaga, że odmienny pogląd proponowany przez skarżących oraz RPO, którzy dążą w istocie nie tylko do wydania małoletniemu skarżącemu dowodu osobistego, ale również do ujawnienia w rejestrze PESEL i dowodzie osobistym danych S. W. jako "rodzica" małoletniego skarżącego, w żaden sposób nie wynika z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 2 grudnia 2019 r. (II OPS 1/19), wydanej na skutek zadania pytania prawnego w sprawie ze skargi kasacyjnej M. Z.. Wręcz przeciwnie, zarówno sentencja, jak i uzasadnienie tej uchwały NSA oparte są na fundamentalnym dla polskiego porządku prawnego założeniu, że: "Rodzicami dziecka w prawie polskim mogą być tylko matka i ojciec. Polskie ustawodawstwo nie zna innej kategorii rodzica" (s. 19-20 uzasadnienia tej uchwały). Okoliczność ta, co należy raz jeszcze podkreślić, nie pozbawia jednak małoletniego V. Z. prawa do uzyskania numeru PESEL oraz dowodu osobistego. Zwrócił na to również uwagę NSA w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały (s. 23). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w takim przypadku rubryka, w której winien być wpisany ojciec małoletniego skarżącego, powinna zostać niewypełniona. W ten sposób, z jednej strony, chronione są prawa małoletniego skarżącego do otrzymania numeru PESEL oraz polskiego dokumentu tożsamości, a z drugiej strony, nie dochodzi do naruszania podstawowych zasad polskiego porządku prawnego. W ramach tych zasad przyjmuje się, że rodzicielstwo obejmuje macierzyństwo i ojcostwo, a nie dwa macierzyństwa lub dwa ojcostwa (por. np. P. Mostowik, Problem obywatelstwa dziecka prawdopodobnie pochodzącego od obywatela polskiego niebędącego mężem surrogate mother. Uwagi aprobujące wyroki NSA z 6 maja 2015 r. (II OSK 2372/13 oraz II OSK 2419/13), Problemy Współczesnego Prawa Międzynarodowego, Europejskiego i Porównawczego, vol. XVI, A.D. MMXVIII, s. 57). Również na gruncie art. 18 Konstytucji RP wskazuje się zasadnie, że umiejscowienie w art. 18 Konstytucji RP rodzicielstwa po pojęciach małżeństwa, rodziny i macierzyństwa wskazuje na ścisły ich związek. Podobnie jak miało to miejsce w odniesieniu do innych pojęć, o których mowa w powołanym przepisie Konstytucji RP, uzasadnione jest odwołanie się do znaczenia, jakie pojęcie to ma w języku ogólnym. Oznacza ono fakt biologiczny – pochodzenie dziecka od rodziców oraz oparty na tym fakcie łączący te osoby stosunek prawny. Taki stosunek prawny występuje w dwóch postaciach – jako macierzyństwo i jako ojcostwo (por. np. P. Borysiak, w: Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016, komentarz do art. 18, Nb 163). Zagraniczny akt stanu cywilnego, który nie został transkrybowany, istotnie ma co do zasady moc dowodową zrównaną z krajowym aktem stanu cywilnego (zob. art. 1138 k.p.c. mający na zasadzie analogii zastosowanie do postępowań administracyjnych), ale tylko w tej części, w jakiej nie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego (art. 7 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. Prawo prywatne międzynarodowe – Dz. U. z P. Mostowik, w: Prawo prywatne międzynarodowe. Komentarz, pod red. J. Poczobuta, Warszawa 2017, teza 3 do art. 55; wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II OSK 1298/13, CBOSA). W tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że skarżący oraz RPO, którzy ostatecznie przegrali przed NSA spór o dopuszczalność transkrypcji [...] aktu urodzenia V. Z., domagając się w niniejszym postępowaniu ujawnienia danych S. W. w polskich rejestrach PESEL oraz w polskim dowodzie osobistym jako rodzica małoletniego skarżącego (obok biologicznej matki – M. Z.), zmierzają w istocie do podważania skutków prawnych uchwały podjętej w sprawie II OPS 1/19. Mianowicie, w świetle tej uchwały (oraz następczego wobec niej wyroku NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 1330/17, CBOSA) kierownik urzędu stanu cywilnego nie może uznać w procesie transkrypcji rodzicielstwa S. W. wobec V. Z.. Jednak zdaniem skarżących i RPO, już w rejestrach i dokumentach krajowych, w których wspominany [...] akt stanu cywilnego stanowi dokument bazowy, organy polskiej administracji publicznej rodzicielstwo to, uznane przecież wcześniej przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne za sprzeczne z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego, winny uznać i ujawniać. Tego rodzaju stanowisko podważa sens instytucji transkrypcji i znaczenie zapadłych w sprawie takiej transkrypcji prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych opartych na stwierdzenie sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego, prowadzi do wewnętrznej sprzeczności w systemie prawa, a w istocie również do obejścia prawa i jako takie w demokratycznym państwie prawnym nie może korzystać z ochrony (art. 2 Konstytucji RP). Uzupełniająco trzeba wskazać, że zasady dotyczące określania danych co do pochodzenia obywatela polskiego od określonych rodziców, którego to dane są ujawniane w bazie PESEL oraz w dowodzie osobistym w oparciu o dokumenty źródłowe w postaci aktów stanu cywilnego, pozostają, jako dotyczące w istocie praw stanu, poza regulacjami prawa unijnego. Podobnie Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie nakłada na państwa strony tej Konwencji obowiązku ujawniania w takich rejestrach i dokumentach danych sprzecznych z podstawowymi zasadami porządku prawnego tych państw, co w niniejszej sprawie dotyczy nieuznawania w polskim porządku prawnym rodzicielstwa osób tej samej płci.

IV.2. Prawo obywatela polskiego do uzyskania numeru PESEL i dowodu osobistego.

Zgodnie z art. 34 Konstytucji RP, obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi. Inne przypadki nabycia obywatelstwa polskiego określa ustawa. Przepis ten odnosi się do faktu posiadania obywatelstwa polskiego przez obydwojga rodziców, co oznacza, że sytuację, gdy tylko jeden z rodziców jest obywatelem polskim pozostawiono do rozstrzygnięcia ustawodawcy (por. np. K. Kubuj, w: Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016, komentarz do art. 34, Nb 22). W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim małoletni nabywa obywatelstwo polskie przez urodzenie, w przypadku gdy co najmniej jedno z rodziców jest obywatelem polskim. Mając na uwadze polskie obywatelstwo matki skarżącego (tj. M. Z.) bezsporne jest, że małoletni V.Z. również posiada obywatelstwo polskie. Dodać należy, że załączony do podania [...]akt urodzenia V. Z. w części, w jakiej dotyczy biologicznego pochodzenia od matki będącej obywatelką polską, nie nasuwał wątpliwości z punktu widzenia zgodności z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (co do możliwości oceny zagranicznych dokumentów z punktu widzenia tej przesłanki w sprawach dotyczących potwierdzenia posiadania polskiego obywatelstwa – zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3094/19 oraz wyrok NSA z 6 maja 2015 r., II OSK 2372/13). W takim przypadku, to jest wykazania zagranicznym dokumentem urzędowym, niebudzącego wątpliwości z punktu widzenia podstawowych zasad polskiego porządku prawnego, macierzyństwa M. Z. wobec V. Z., bez znaczenia dla ustalenia polskiego obywatelstwa małoletniego skarżącego jest kwestia relacji rodzinnych łączących tego małoletniego i jego matkę wedle prawa [...] z S. W., a tym bardziej relacje rodzinne łączące M. Z. z S. W. (por. np. wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 3362/17, CBOSA). Z punktu widzenia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma art. 5 ust. 1 u.d.o. Zgodnie z tym przepisem, prawo do posiadania dowodu osobistego przysługuje każdemu obywatelowi Rzeczypospolitej Polskiej. Dokument ten ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia praw dziecka, no co trafnie i zgodnie w tej części wskazywali skarżący, RPO i RPD. W myśl bowiem art. 4 ust. 1 u.d.o., dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość i obywatelstwo polskie osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw członkowskich Unii Europejskiej, państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej oraz państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, których obywatele mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi oraz na podstawie jednostronnych decyzji innych państw, uznających ten dokument za wystarczający do przekraczania ich granic. W myśl zaś art. 4 ust. 2 u.d.o., dowód osobisty uprawnia do przekraczania granic państw, o których mowa w ust. 1. W świetle przytoczonych przepisów u.d.o. oczywiste jest i nie wymaga szerszego wywodu prawnego, że należyta ochrona praw dziecka będącego obywatelem polskim wymaga, aby mogło ono otrzymać numer PESEL oraz dowód osobisty. Skarżący, RPO oraz RPD są w tej sprawie zgodni oraz przytoczyli na tę okoliczność przekonujące argumenty. Należy dodać, że ochrona praw dziecka stanowi szczególną wartość, chronioną m.in. na poziomie konstytucyjnym (art. 72 ust. 1) oraz umów międzynarodowych, w tym przede wszystkim Konwencji o prawach dziecka (zob. m.in. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 tej Konwencji). Wymaga podkreślenia, iż żaden przepis prawa nie wyłącza uprawnienia do otrzymania dowodu osobistego przez obywatela polskiego z tego tylko powodu, że w zagranicznym akcie stanu cywilnego zamiast ojca małoletniego wskazano, obok matki, inną kobietę jako "rodzica". Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.d.o., odmawia się wydania dowodu osobistego, w przypadku gdy fotografia załączona do wniosku przesłanego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 29, lub wnioskodawca składa wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem innych przepisów niniejszej ustawy. Prawdą jest również, że szereg przepisów u.d.o. jako element dowodu osobistego wymienia między innymi imiona rodziców oraz imię ojca (zob. np. art. 12 pkt 1 lit.d, art. 28 pkt 4, art. 62 ust. 3). Uszło jednak uwadze Wojewody, że powołane przepisy, zawarte w prawie krajowym, oparte zostały na zasadzie spójności z innymi przepisami prawa krajowego, w tym tymi dotyczącymi podstawowych zasad polskiego prawa rodzinnego oraz prawa o aktach stanu cywilnego. W świetle tych zasad, imię ojca winno być zawsze znane organom administracji publicznej orzekającym o nadaniu numeru PESEL lub wydaniu dowodu osobistego (czy to w związku z oświadczeniem matki, rozstrzygnięciem kierownika urzędu stanu cywilnego czy też orzeczeniem sądu – zob. min. art. 61 i 62 ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego – Dz. U. z 2020 r., poz. 463; dalej: "u.a.s.c."). Powołane przepisy u.d.o. nie regulują natomiast wprost przypadków, kiedy dane stanowiące podstawę wydania dowodu osobistego pochodzą z dokumentów wydanych przez władze innych państw i nie zawierają tych danych, które są wymagane przez prawo krajowe do złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. W realiach niniejszej sprawy chodzi o to, że w akcie urodzenia skarżącego brak jest danych ojca, wpisana jest natomiast, obok matki, jako "rodzic" kobieta. Zdaniem Sądu, w takim przypadku organ administracji publicznej, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP) oraz ściśle związaną z nią koniecznością przeprowadzenia wykładni systemowej, uwzgledniającej m.in.: (i) normy wyższego rzędu, czyli Konstytucji RP oraz ratyfikowanych za uprzednią zgoda wyrażoną w ustawie umów międzynarodowych (art. 8, 9, 87 ust 1 oraz 91 ust. 2 Konstytucji RP), oraz (ii) zasadą lojalnej współpracy państw członkowskich (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu EU w zw. z art. 45 Karty Praw Podstawowych) powinien podjąć wszelkie dopuszczalne czynności interpretacyjne, które pozwolą na realizację praw i wartości wynikających ze wskazanych wcześniej aktów wyższego rzędu. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o jak najpełniejszą ochronę praw małoletniego V. Z., w tym zakaz jego dyskryminacji z uwagi na relacje łączące jego matkę oraz S. W. w obcym (tj. [...]) porządku prawnym, a także realizację traktatowego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium krajów członkowskich (art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE). O ile wpisanie w dowodzie osobistym małoletniego skarżącego jako imienia ojca danych kobiety - mającej w prawie [...] status rodzica wobec skarżącego - stanowiłoby przekroczenie granicy dopuszczalnej wykładni, jaką jest tekst ustawy (a nadto naruszałoby podstawowe zasady polskiego porządku prawnego, co było przyczyną odmowy transkrypcji przedmiotowego [...] aktu urodzenia – zob. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 1330/17, CBOSA), to już pominięcie tych danych (tj. danych ojca) w rejestrze PESEL i dowodzie osobistym takiego przekroczenia dopuszczalnych granic wykładni, zdaniem Sądu, nie stanowi. Rozważania te znajdują mutatis mutandis zastosowanie do procedury nadawania numeru PESEL (zob. m.in. art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 8 pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 3 u.e.l.). Reasumując, okoliczność, że w [...] akcie urodzenia V. Z. brak jest danych ojca, a jako "rodzic" – obok matki – ujawniona jest S. W., nie stanowi przeszkody prawnej do nadania V. Z. numeru PESEL oraz wydania mu dowodu osobistego. W takim przypadku dane ojca V. Z. winny pozostać niewypełnione.

IV.3. Problem wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego

Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, organy bezpodstawnie odmówiły wydania V. Z. dowodu osobistego. Bezprzedmiotowe jest w takim przypadku kierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE. Wnioski o zadanie tego pytania, zarówno zawarte w skardze, jak i stanowisku RPO, oparte są bowiem na założeniu, że w świetle prawa krajowego małoletni V. Z. nie może uzyskać polskiego dowodu osobistego z tego powodu, że w [...] akcie urodzenia zamiast danych ojca wskazano, obok biologicznej matki, inną kobietę jako "rodzica". To stanowisko organów, jak wyjaśniono wyżej, okazało się niezgodne z prawem i organy rozpoznające sprawę ponownie będą zobowiązane zastosować się do wykładni przyjętej w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Nie powstaje zatem problem naruszenia wobec małoletniego V. Z. traktatowej swobody przemieszczania się i zamieszkania na terytorium państw członkowskich EU. Z wyroku w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że V. Z., jako obywatel polski, ma prawo do otrzymania polskiego dowodu osobistego. Tylko uzupełniająco zatem trzeba podkreślić, że uboczna z punktu widzenia zasadniczego problemu, tj. czy wydać skarżącemu małoletniemu polski dowód osobisty, kwestia ujawnienia w takim dowodzie zamiast danych ojca V. Z. danych S. W. jako "rodzica", dotyczy w istocie zagadnień z zakresu praw stanu cywilnego. Tymczasem kwestie z zakresu stanu cywilnego są materią należącą do kompetencji państw członkowskich i prawo Unii tej kompetencji nie narusza (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 5 czerwca 2018 r. Coman i in, C‑673/16, www.curia.europa.eu, zwłaszcza pkt 37). Konsekwentnie, w ten sam sposób, w doniesieniu do zagadnień dotyczących praw stanu cywilnego, należy odczytywać możliwość zastosowania powołanych przez skarżących i RPO przepisów Karty Praw Podstawowych. Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 51 ust. 1 tego aktu prawnego, postanowienia niniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Szanują one zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w Traktatach. W myśl zaś ust. 2, Niniejsza Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w Traktatach. Końcowo, w aspekcie postanowień KPP, trzeba jeszcze przypomnieć o tzw. protokole brytyjskim, czyli protokole 30 do Traktatu Lizbońskiego w sprawie stosowania Karty Praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Zgodnie z art. 2 tego protokołu, jeżeli dane postanowienie Karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Królestwa. Reasumując, wyłącznie do kompetencji państw członkowskich należy określanie zasad regulujących powstanie, zmianę oraz ustanie praw stanu cywilnego, a także konsekwentnie, ujawnianie tych praw w dokumentach urzędowych wydawanych przez władze krajowe. Zagadnienia te należy natomiast odróżnić od kwestii dotyczących praw pobytowych dla osób, które pozostają w relacjach prywatnych lub rodzinnych uznawanych tylko w niektórych państwach członkowskich (tych zagadnień dotyczył właśnie powołany wyżej wyrok TSUE wydany w sprawie Coman). Tymczasem kwestia ewentualnego prawa pobytu S. W. na terytorium Polski nie była w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania.

IV.4. Kwestia naruszenia art. 8 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

Podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do prawa unijnego, odwołanie się przez skarżących i RPO do przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oparte było na założeniu - poczynionym przez orzekające organy - że odmowa wydania V. Z. dowodu osobistego nie jest możliwa w świetle przepisów prawa krajowego. Konsekwentnie, zakwestionowanie przez Sąd w niniejszym wyroku wykładni przepisów prawa krajowego dokonanej przez organy administracji publicznej czyni zbędnym odwoływanie się do przepisów Konwencji dotyczących ochrony prawa do życia prawnego i rodzinnego (art. 8) oraz zakazu dyskryminacji (art. 14). Skutkiem niniejszego wyroku winno być bowiem wydanie skarżącemu przez organ administracji publicznej dowodu osobistego. Natomiast z żadnego przepisu Konwencji, a także orzeczenia ETPCz, nie wynika obowiązek państwa strony tej Konwencji do uznawania – w aspekcie praw stanu cywilnego – rodzicielstwa, obok matki biologicznej, innej kobiety. Zagadnienie to było zresztą przedmiotem analizy w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/19 (s. 25-26). W szczególności w świetle stanowiska zajętego w niniejszym wyroku, w pełni chronione jest prawo V. Z. do obywatelstwa oraz potwierdzenia pochodzenia od biologicznej matki, tj. M. Z.. [...] akt urodzenia małoletniego skarżącego w tej części winien być uznawany przez władze polskie. Zauważyć równocześnie trzeba, że wykładnia przepisów Konwencji, jako aktu niższego rzędu wobec Konstytucji RP (art. 8 ust. 1 tego aktu prawnego), winna być prowadzona z uwzględnieniem postanowień ustawy zasadniczej. Jak już była o tym mowa w punkcie IV.1, na gruncie art. 18 Konstytucji RP rodzicielstwo to stosunek prawny występuje w dwóch postaciach – jako macierzyństwo i jako ojcostwo. Wykluczone jest zatem w polskim porządku prawnym uznanie – w aspekcie praw stanu cywilnego – rodzicielstwa osób tej samej płci. W stanie faktycznym, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, ta podstawowa dla polskiego porządku prawnego zasada, nie stała jednak na przeszkodzie realizacji praw V. Z. do uzyskania dowodu osobistego oraz uznania zagranicznego aktu urodzenia za podstawę czynienia ustaleń faktycznych w tej części, w jakiej dokument ten wspomnianych podstawowych zasad polskiego porządku prawnego nie narusza.

IV.5. Pozostałe zarzuty skargi

Zdaniem Sądu, bezzasadne okazały się formułowane przez strony zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. m.in. punkty 9-11 petitum skargi oraz pkt 2b petitum stanowiska RPD). Problem w niniejszej sprawie nie dotyczył bowiem ustaleń faktycznych, ale wykładni przepisów prawa materialnego.

IV.6. Skutki wyroku

Z uwagi na okoliczność, że wydanie dowodu osobistego następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 2 ust. 1 pkt 13 u.d.o.), Sąd, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., uznał za zasadne uchylenie również decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent [...] zobowiązany będzie zastosować się do wykładni przyjętej w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Z wykładni tej wynika m.in., że skarżącemu winien być wydany dowód osobisty, w którym ujawnione zostaną dane matki (M. Z.), zaś rubryka dotycząca ojca pozostanie niewypełniona.

IV.7. Koszty postępowania

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.8. Podsumowanie

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.