Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 355/21 w sprawie ze skargi L. L. i M. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.78.2021.KK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 355/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę L. L. i M. L. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. L. i M. L.. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo iż wydana została z naruszeniem prawa procesowego, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ, a w konsekwencji niewykonanie zaleceń co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 205/19, w szczególności poprzez niedokonanie należytej i kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego określonej we wniosku nieruchomości, ponowne samodzielne określenie przedmiotu postępowania i wbrew orzeczeniu Sądu, zawężenie prowadzonego postępowania do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, zignorowanie zaleceń sądu w zakresie podjęcia działań w granicach swoich kompetencji i uprawnień wskazanych w art. 81 pr. bud., niedokonanie ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawców;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy w dalszym ciągu nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.; nie wskazały okoliczności świadczących o rzekomej tożsamości spraw, a ograniczyły się do lakonicznego stwierdzenia, iż altana była już przedmiotem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, ze względu na bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organy podjęły działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie ze wskazaniami prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2019 r. (II SA/Gd 205/19), a w wyniku tych działań zebrano kompletny materiał dowodowy, który pozwolił na wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i który został poddany wnikliwej ocenie w kontekście przepisów prawa materialnego oraz przysługujących nadzorowi budowlanemu kompetencji, pomimo iż:

a) organ w dalszym ciągu nie podjął wszelkich czynności wyjaśniających pozwalających na stwierdzenie czy w danej sprawie organ nadzoru posiada kompetencje i uprawnienia wskazane w art. 81 pr. bud.;

b) organ sam określił przedmiot postępowania, obecnie prowadzone postępowanie miało mieć szerszy zakres i w żadnym zakresie nie powinno być zawężane wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49b prawa budowlanego, nakazującego rozbiórkę obiektu bez wymaganego zgłoszenia;

c) organ nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawców;

d) decyzja nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia w kontekście uznania, iż mamy do czynienia z tożsamością spraw, która uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej - w uzasadnieniu decyzji nie jest nawet wskazane jaki był przedmiot toczącego się uprzednio postępowania, jakie ustalenia wówczas poczyniono, a organ ogranicza się jedynie do wskazania, iż "altana była już przedmiotem rozstrzygnięcia";

e) w treści decyzji organ powołuje się na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, jednakże nie przytacza nawet treści tego rozstrzygnięcia;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania oraz zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu według norm przepisanych, powiększonych o stawkę podatku VAT, w wysokości 6- krotności stawki podstawowej, jednocześnie wskazując, iż nie zostały one uiszczone w żadnej części.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje jedynie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Spór prawny jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.78.2021.KK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe.

Autor skargi kasacyjnej sformułował szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w istocie jednak wszystkie one sprowadzają się zasadniczo do wykazania, że Sąd I instancji niezasadnie zaaprobował ustalenia organów nadzoru budowlanego dokonane w wyniku - jego zdaniem - wadliwe przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Przed odniesieniem się jednak do powyższej kwestii należy w pierwszej kolejności dokonać oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Od wyniku tej oceny zależy bowiem możliwość dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; CBOSA).

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazują jakich wymogów z art.141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, podnoszą natomiast kwestie merytoryczne, tj. zawężenie postępowania administracyjnego do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49b pr. bud., czy też brak ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawców (skarżących kasacyjnie), które nie mieszczą się w zakresie oceny czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne. Poza tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stosowną ocenę prawną powyższej kwestii. Sąd I instancji przedstawił opis stanu faktycznego, wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uwzględnił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Z powyższych względów zarzut naruszenia art.141 § 4 nie jest uzasadniony.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że autor skargi kasacyjnej zupełnie niezasadnie upatruje naruszenia przepisów postępowania w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę, mimo naruszenia przez organy administracji art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do zaleceń w zakresie dalszego postępowania zawartych w wyroku II SA/Gd 205/19.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli, w tym również zaleceń zawartych w wyroku WSA z 6 listopada 2019 r. (II SA/Gd 205/19) i nie stwierdzając uchybień, miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 p.p.s.a. Warto zaznaczyć, że powołany w zarzucie kasacyjnym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to przepis wynikowy i stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

Akta sprawy wskazują, że Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ nadzoru budowlanego zgodnie z zaleceniami ww. wyroku, wszczął postępowanie z wniosku małżonków L., przeprowadził postępowanie dowodowe, podjął czynności wyjaśniające, a w konsekwencji, w oparciu o zgormadzony materiał dowodowy, stwierdził bezprzedmiotowość postępowania. WSA w Gdańsku, w ramach kontroli objętej skargą decyzji, dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 2 listopada 2020 r. na terenie działki nr [...] oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej obrazującej stan spornego obiektu i stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotem weryfikacji organów nadzoru budowalnego zakończonego decyzją PINB z 5 września 2008 r., wówczas i obecnie jest ten sam obiekt budowlany – altana ogrodowa.

Ponadto, skoro podmioty z inicjatywy których wszczęto postępowanie, są tożsame z tymi, które doprowadziły do wydania prawomocnej decyzji PINB- u w Kartuzach z 5 września 2008 r. pozostającej w obrocie prawnym, a stan faktyczny tego obiektu nie uległ w żaden sposób zmianie, to prawidłowym było zaakceptowanie przez WSA w Gdańsku stanowiska organów o tożsamości spraw. Zarzut braku uzasadnienia w kontekście uznania przez organy, że zachodzi tożsamości spraw jest zatem zupełnie pozbawiony racji.

Z powyższym zarzutem, powiązany jest zarzut dotyczący braku wskazania w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach, treści rozstrzygnięcia ww. decyzji z 5 września 2008 r. Wbrew powyższym twierdzeniom, organy nadzoru budowanego wskazywały na treść tego rozstrzygnięcia, podnosząc, że decyzją PINB-u w Kartuzach z 5 września 2008 r., organ orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 49b pr. budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia również odniósł się do tej kwestii. Zarzut powyższy jest więc niezasadny.

Ponadto, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaka była rzeczywista wola skarżących kasacyjnie wyrażona we wniosku z 2 października 2018 r, wszczynającym postępowanie w sprawie. Skarżący kasacyjnie w każdym złożonym przez siebie piśmie domagają się stwierdzenia, że na skutek nielegalnej budowy poszczególnych obiektów budowlanych usytuowanych na działce na [...], w tym również altany ogrodowej będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego powinny orzec ich rozbiórkę. W ramach kontroli niniejszego postępowania, Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii zasadnie wskazując, że wniosek skarżących należało rozpatrywać jako wniosek o zbadanie legalności spornego obiektu budowlanego, zaś jednym z wyników tej kontroli mogło być orzeczenie o rozbiórce. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest więc chybiony.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji dokonały szczegółowej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zasadnie WSA w Gdańsku uznał, że ocena dowodów dokonana przez organy jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zakwestionowania. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organy nadzoru budowlanego poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie wyjaśniono na podstawie jakich dowodów ustalono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość spraw.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut błędnego zastosowania art. 61a k.p.a., z uwagi na okoliczność, że organy nadzoru budowlanego, w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, nie procedowały w oparciu o art. 61a k.p.a., który stanowi o odmowie wszczęcia postępowania. Wprost przeciwnie, organ wszczął postępowanie i przeprowadził czynności dowodowe, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia.

Nie sposób zgodzić się także z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 81 pr. bud. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły czynności kontrolne zgodnie ze swoimi kompetencjami. Początkowo prowadzono postępowanie kontrolne,

a następnie zostało ono skonkretyzowane co do przedmiotu, jak i stron postępowania, a w konsekwencji na jego podstawie wydano rozstrzygnięcie. Przypomnieć przy tym należy, że organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 pr. bud., należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dysponując wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, organ nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, jest w stanie prawidłowo ocenić, czy sporną altanę wybudowano zgodnie ze zgłoszeniem, czy też z odstępstwami od tego zgłoszenia.

Błędne jest także stanowisko skarżących kasacyjnie w zakresie zarzutu zawężenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia spornej kwestii jedynie w oparciu o art. 49b pr. bud.

Skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły w trakcie postępowania, że stan faktyczny dotyczący altany wybudowanej w 2007 r., zgodnie ze zgłoszeniem z 22 maja 2007 r. nie zmienił się i nie były przy nim prowadzone żadne roboty budowlane, które skutkowałyby zmianą jego parametrów lub sposobu użytkowania, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, celem zweryfikowania czy zachodzą przesłanki z art. 50 i 51 pr. bud. i czy istnieje podstawa do podjęcia ingerencji przez organy nadzoru budowlanego.

Innymi słowy, w sytuacji, gdy obiekt budowlany podlegający reglamentacji prawa budowlanego został wybudowany zgodnie z przewidzianym w przepisach prawa budowlanego zgłoszeniem, a ustalony stan faktyczny potwierdza, że po jego wybudowaniu nie doszło do żadnych odstępstw organ nie miał podstaw, aby wszczynać procedurę naprawczą w trybie art. 50-51 pr. bud.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.