II SA/Gd 24/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-16	
Data wpływu	2020-01-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 835/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Z.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 28 października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 8 kwietnia 2019 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku D. i W.P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...] i [...], obręb [...] R. dla realizacji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego i dla działki nr [...] dla realizacji dojazdu i infrastruktury technicznej. W decyzji organ, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalił linię zabudowy obowiązującą jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce przy ul. R. - 6,0 m od granicy działki oznaczonej literami CD, dopuszczając wycofanie do 3,0 m max 50% szerokości elewacji frontowej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony do 0,24, szerokość elewacji frontowej – 12,30 m z tolerancją do 20 %, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 8,75 m mierząc od średniego istniejącego poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku, a także ustalono dach płaski.

W odwołaniu Z.G. zakwestionował wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej, niż trzykrotność frontu działki, a także dopuszczenie odsunięcia linii zabudowy więcej niż 6 m, wyznaczenie wysokości planowanego budynku, zamiast podania maksymalnej jego wysokości mierzonej od średniego poziomu terenu lub poziomu 0 do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu wieńczącego budynek łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy osłaniającej. Odwołujący się zaznaczył przy tym, że przy wyznaczaniu ww. parametru posłużono się wysokością całkowitą jego budynku, co nie jest równoznaczne z wysokością elewacji frontowej.

Decyzją z dnia 26 października 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał w pierwszej kolejności, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego było w niniejszej sprawie prawidłowe, a jego ustalenie w odległości większej, niż trzykrotność frontu działki nie miało na celu poszukiwania nieruchomości podobnej mającej wpływ na ocenę zasady dobrego sąsiedztwa w sprawie, lecz wykazało spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Jak wynika z analizy urbanistyczno- architektonicznej na wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa. W związku z tym, w ocenie Kolegium, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedmiotowym obszarze jest dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. Nie można bowiem przyjąć, że w związku z tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora lokalizowana będzie na terenie gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, wykluczona jest możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie.

Przeprowadzona na tak wyznaczonym obszarze analiza urbanistyczna pozwoliła także na określenie warunków dla planowanej zabudowy, co również pozwoliło na stwierdzenie, że zabudowa ta zachowa zastany ład przestrzenny. Przede wszystkim, obowiązująca linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. R., tj. 6.0 m od granicy działki. Z uwagi na to, że front działki objętej wnioskiem ma kształt nieregularny, dostosowany do przebiegu pasa drogowego, dopuszcza się wycofanie elewacji frontowej projektowanego budynku od ustalonej linii zabudowy do 3,0 m na maksymalnie 50% szerokości elewacji frontowej. Przy czym prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na przedmiotowym terenie, zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, co też organ pierwszej instancji uczynił w niniejszej sprawie. Również wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalona została na podstawie średniej wielkości dla całego obszaru analizowanego, a więc obejmującego zabudowę jednorodzinną i zabudowę wielorodzinną wynoszącej 0,24. Szerokość elewacji frontowej ustalono tak jak dla zabudowy wzdłuż ul. R., która wynosi 12,30 m. Jak zaznaczono, ze względu na ukształtowanie terenu objętego analizą, szerokość elewacji frontowej budynków przy ul. S. i ul. B. nie mają wpływu na szerokość elewacji frontowej wzdłuż pierzei ul. R. Wreszcie, jako że obiekty w obszarze analizowanym mają dachy płaskie, a jedynymi budynkami z dachami stromymi są budynki: S.; R. i [...], w sprawie ustalono dach płaski.

Odnosząc się do kwestionowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium podkreśliło, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków najwyższa część dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy), to jest górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy jako średnią wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących - budynku jednorodzinnego przy ul. R., stanowiącego własność odwołującego, a wynoszącej 9,50 m i okapu budynku wielorodzinnego przy ul. R.– 8,0 m, która wnosi 8,75 m mierząc od średniego poziomu terenu przez wejściem głównym do budynku. Zdaniem Kolegium tak ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla Istniejącego ładu przestrzennego.

Ponadto inwestycja spełnia również inne wymagania, tj. ma dostęp do drogi publicznej (główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się będzie od strony ul. R.), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

W skardze wskazano, że szerokość frontu działki inwestora wynosi 22 m, zatem obszar analizowany winien zostać ustalony w odległości 66 m, a tymczasem miejscami osiąga on odległość 150 m. takie działanie spowodowało włączenie większej ilości działek o zwiększonym współczynniku powierzchni zabudowy, a które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Ponadto, jak zauważył skarżący, w prawidłowo przeprowadzonej analizie należy podać numery działek przyporządkowanych do danej nieruchomości w obszarze analizowanym oraz do każdej działki wskaźnik powierzchni zabudowy i wysokość maksymalną budynków określoną w metrach, natomiast w rozważanym wypadku nie podano numerów działek, tylko nr posesji przy danej ulicy. Co więcej, w stosunku do uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 2004 wskaźniki powierzchni zabudowy działek przy ul. R. [...],[...] i [...] uległy zwiększeniu, mimo iż zabudowa na tych działkach się nie zwiększyła od tego czasu.

Skarżący podtrzymał też swoje zastrzeżenia w zakresie linii zabudowy wskazując, że linia ta na ul. R. jest stała – odległość wszystkich budynków od krawędzi jezdni jest jednakowo po obu stronach i wynosi 5 m. Ponadto, nieprawdą jest, że front działki inwestora ma nieregularny kształt, gdyż jest to linia prosta. Zdaniem skarżącego linia zabudowy powinna być zaś określona jako nieprzekraczalna linia mająca na celu ochronę przestrzeni z zachowaniem ładu przestrzennego, zaś przepisy prawa nie posługują się określeniem "wycofanie elewacji frontowej", jakim posłużył się organ w decyzji.

Dalej skarżący wskazał, że przy wydawaniu decyzji organ posłużył się dwiema równymi wielkościami, gdyż zamiast przyjąć wysokość elewacji frontowej należącego do niego budynku przy R., która wynosi 7,2 m, podano maksymalną wysokość budynku 9,2 m. Natomiast przy prawidłowym wyliczeniu wysokość elewacji frontowej dla nowej inwestycji wynosiłaby 7,6 m i taka powinna być wysokość elewacji frontowej. Ponadto, zgodnie z przepisem rozporządzenia wysokość mierzy się od poziomu gruntu przed najniżej położonym wejściem do budynku znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej i to wejście będzie w tym wypadku położone 3 m od poziomu ulicy. Inwestor we wniosku wskazał bowiem wejście do budynku nie od frontu lecz z tyłu budynku, gdzie ukształtowanie terenu ma inną wysokość, a wysokość elewacji frontowej jest mierzona od poziomu tego wejścia. W konsekwencji wysokość budynku 8,75 m faktycznie będzie wynosić 12 m. Zdaniem skarżącego organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji powinien więc podać maksymalną wysokość budynku dostosowaną do istniejącej zabudowy.

Reasumując, zdaniem skarżącego budowa budynku wielorodzinnego na działce o powierzchni 620 m2 jest niedopuszczalna, gdyż byłaby ona zlokalizowana wewnątrz układu architektonicznourbanistycznego zabudowy jednorodzinnej. Budynek wielorodzinny zdominowałby istniejącą zabudowę i zakłóciłby otaczającą przestrzeń.

Ze skargi wynika, że skarżący domaga się uchylenia obu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastruktura techniczną na działkach nr [...] i [...], obręb R., przy ul. R. i [...] w G.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zatem realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy.

Ten ostatni przepis stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą ww. przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak trzeba, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

W niniejszej sprawie skarżący zarzuca wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy spornej inwestycji, w szczególności kwestionuje zachowanie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa twierdząc, że planowana zabudowa wielorodzinna nie tworzy całości urbanistycznej na terenie zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ administracji architektoniczno- budowlanej w sposób nieprawidłowy przeprowadził analizę urbanistyczną, poczynając od nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zakwestionował także wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, przyjętą nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku. W ocenie sądu nie sposób zgodzić się z powyższymi zarzutami.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a jej celem jest harmonijne kształtowanie przestrzeni. Pojęcie "sąsiedniej działki" w znaczeniu szerokim oznacza działkę znajdującą się w pewnym obszarze, przy czym należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i definiować to pojęcie w odniesieniu do konkretnego przypadku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 619 i n.).

Z przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej oraz formalno-prawnej, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta wynika, że uprawniony urbanista przeprowadził tę analizę dla nieruchomości znajdujących się w odległości ok. 150 m od granic działki skarżących, przy czym odległość ta niespornie stanowi obszar większy niż trzykrotność szerokości frontu działki (3 x 22 m). Tak więc organ przyjął obszar analizowany większy, niż wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymogów nowej zabudowy. Organ odwoławczy uznał powyższe ustalenie za prawidłowe wskazując, że nie miało ono na celu poszukiwania nieruchomości podobnej mającej wpływ na ocenę zasady dobrego sąsiedztwa, lecz wykazało spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Jak bowiem wynika z tej analizy, na wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa.

Odnosząc się do tej kwestii i zarzutu skarżącego o nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego w odległości aż 150 m trzeba uwzględnić pogląd orzecznictwa, że wskazany § 3 ust. 2 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, co nie oznacza, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic tego obszaru w odległości większej niż minimalna. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Co więcej, nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to należy analizować wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a zatem w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako całość (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OSK 984/11, dostępny w CBOSA).

W związku z tym respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa należy pogodzić równie z zamierzeniem budowlanym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości. Z tego względu nie ma konieczności każdorazowo wyznaczać obszaru analizowanego w odległości trzykrotności frontu działki, gdyż w § 3 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o obszarze minimalnym, a nie maksymalnym, o ile taki obszar wynika z racjonalności urbanistycznej. W ocenie sądu takie względy przemawiały za wyznaczeniem w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w odległości 150 m.

Jak wynika z załącznika graficznego analizy funkcji, już w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości minimalnej znajduje się zabudowa wielorodzinna, która świadczy o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa i umożliwia określenie parametrów nowej zabudowy. Zabudowa taka znajduje się na działce sąsiadującej z działką inwestora, zatem nie sposób uznać, że poszerzenie obszaru analizowanego miało na celu poszukiwanie zabudowy podobnej do planowanej, gdyż taka zlokalizowana jest już w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Natomiast wyznaczenie większego obszaru analizowanego, jak słusznie uzasadnia to Kolegium, miało na celu lepsze dostosowanie parametrów nowej zabudowy wielorodzinnej do parametrów zabudowy istniejącej, a stanowiącej w głównej mierze zabudowę jednorodzinną. Odczytując bowiem załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie sposób nie zauważyć, że inwestowana działka, niespornie niezabudowana, znajduje się na terenie silnie zurbanizowanym. Zatem właśnie aby nie doprowadzić do powstania zabudowy dominującej zastany ład urbanistyczny, jak obawia się tego skarżący, urbanista wyznaczył większy obszar analizowany, co pozwoliło następnie wyznaczyć parametry nowej zabudowy najbardziej wpisujące się w zastany ład urbanistyczny, nie naruszając go. Trzeba zauważyć, że nie w każdych okolicznościach to rodzaj zabudowy – jednorodzinna czy wielorodzinna, powoduje zdominowanie istniejącej zabudowy, lecz jej parametry nieodpowiadające zastanemu na danym obszarze ładowi urbanistycznemu. W konsekwencji podlegało aprobacie wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna od granic działki inwestora.

Wobec tego zdaniem sądu spełniona została przesłanka dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, gdyż niewątpliwie planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy zlokalizowanej na działce bezpośrednio sąsiadującej, a poszerzenie obszaru analizowanego uzasadnione było racjonalnością urbanistyczną.

Także podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy nie są zasadne.

Przede wszystkim, zdaniem sądu, organ prawidłowo przyjął wskaźnik powierzchni zabudowy. W tym zakresie organ bowiem procedował zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, który w ust. 1 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast w ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Przedstawiając więc zabudowę na działkach w obszarze analizowanym organ ustalił, że średnia powierzchnia zabudowy dla tego obszaru wynosi 0,24, przy czym dla zabudowy wielorodzinnej bezpośrednio sąsiadującej z działka inwestora wskaźnik ten wynosi 0,40. W związku z tym przyjęty w decyzji na podstawie analizy wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,24 spełnia wymóg, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia i proponowana wartość nie wpłynie na degradację ładu przestrzennego.

Także prawidłowo została wyznaczona linia zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce przy ul. R. – 6 m od granicy działki z dopuszczeniem wycofania do 3 m maksymalnie 50 % szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Ponadto, zgodnie z ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się też inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z powyższego wynika, że główną determinantą dla wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji jest linia zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym wskazać należy, że użyty w § 4 ust. 1 zwrot "przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich" wskazuje, że odnosi się on nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz od geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w omawianym przepisie ma bowiem inną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak od wyrażenia "obszar analizowany". Użyte w tym przepisie pojęcie "działka sąsiednia" oznacza działkę gruntu, która chociażby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest ono tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż oznacza tzw. bliskie sąsiedztwo (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/PO 329/16; WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 737/17, dostępne w CBOSA)

Wobec tego należy uznać, że w niniejszej sprawie organ wyznaczył linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej – ul. R., która to działka zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym, a więc jest najbardziej podobna do planowanej inwestycji. Natomiast linia zabudowy na tej działce sąsiedniej przebiega w odległości 6 m. W związku z tym niezasadny jest zarzut, że linia zabudowy przy ul. R. przebiega jednakowo w odległości 5 m, gdyż odległość ta dotyczy działek położonych niżej, przed łukiem drogi i zabudowanych zabudową jednorodzinną. W związku z tym organ, kierując się treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia i mając do wyboru dwie działki sąsiednie, na których zabudowa usytuowana jest w odległości 5 m (ul. R.) i 6 m (ul. R.), wybrał tę nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą, która również zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Ponadto wybór działki pod numerem [...] jest uzasadniony z tego względu, że działka ta, podobnie, jak część działki inwestora, usytuowana jest za łukiem drogi, wzdłuż której położone są nieruchomości, a takie ukształtowanie frontu działki ma wpływ na możliwości zlokalizowania zabudowy na działce. Ze względu na nieregularny kształt frontu działki objętej wnioskiem uzasadnione było też dopuszczenie odsunięcia maksymalnie 50 % szerokości elewacji frontowej do 3 m. Zabieg ten, zdaniem sądu, pozwoli na ograniczenie negatywnych oddziaływań urbanistycznych związanych z zabudową wielorodzinną na terenie w głównej mierze zabudowanej przez budynki jednorodzinne i zminimalizowanie ewentualnej dominacji projektowanej zabudowy.

Trzeba też zauważyć, że nie było możliwe, jak chce tego skarżący, wyznaczenie w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy, albowiem w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia prawodawca wyraźnie posługuje się zwrotem "obowiązująca linia zabudowy". Brak jest zatem podstaw do wprowadzania innych parametrów, takich jak "nieprzekraczalna linia zabudowy" (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 79/17, dostępny w CBOSA).

Wątpliwości sądu nie budzi także prawidłowość wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej, gdyż w tym wypadku organ działał zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynikało z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla zabudowy wzdłuż ul. R. średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,30 m i tak też przyjęto w decyzji, dopuszczając tolerancję 20 %. Zasadnie też uznano, że szerokości elewacji frontowych budynków przy ul. S. i ul. B. nie mają wpływu na ten parametr wzdłuż pierzei ul. R.

Największy sprzeciw skarżącego, oprócz kwestii poszerzenia obszaru analizowanego, wzbudziło wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, lecz także w tym wypadku sąd uznał, że parametr ten został wyznaczony prawidłowo.

Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli jednak omawiana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Ponadto, zgodnie z ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Również zatem w tym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "działki sąsiednie", wobec czego wyznaczając omawiany parametr należy uwzględnić wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, dla której ustalane są warunki zabudowy.

Mając to na uwadze, w niniejszej sprawie organ w analizie funkcji podał wysokości wskazanych budynków położonych wzdłuż ul. R. i S. i przyjął średnią wysokość górnej elewacji frontowej budynków bezpośrednio sąsiadujących, tj. przy ul. R. – 9,50 m i okapu dachu przy ul. R. – 8,0 m. W związku z tym przyjęto w decyzji wysokość 8, 75 m, nie było zaś podstaw do wyznaczania tego parametru w oparciu o wysokość budynku skarżącego przy ul. R. Jak wskazał skarżący, wysokość jego budynku wynosi 7,2 m, natomiast organ przyjął maksymalną wysokość planowanego budynku 9,50 m.

Odnosząc się do powyższego sąd podziela pogląd Kolegium, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którym posługuje się ustawodawca. Choć niewątpliwie dla budynków najwyższa część dachu wyznacza wysokość budynku, to jednocześnie należy mieć na uwadze, że wielkość ta nie zawsze będzie zgodna z omawianym parametrem. Górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oznacza bowiem odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08, dostępny w CBOSA). W związku z tym organ badając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji odniósł się nie do wysokości samych budynków, tylko ich najwyższych widocznych punktów do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z tego właśnie względu wysokość budynku skarżącego służąca do wyznaczenia parametru z § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy została określona jako nie jako 7,2 m, a 9,50 m.

Tak ustalony parametr nie przekracza przy tym maksymalnej wysokości budynków na analizowanym terenie, ustalonej jako 9,50 m, zatem nie będzie zaburzać zastanego ładu przestrzennego i tworzyć dominanty w zabudowie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, wyznaczenie omawianego parametru w ten sposób, w odniesieniu do średniej wysokości krawędzi górnych elewacji budynków w obszarze analizowanym, a nie maksymalnej wysokości tych budynków oraz wskazuje, że wysokość ta ma być mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku uwzględnia fakt, że działka inwestora znajduje się na terenie pochyłym, ze spadkiem około 3 m. W konsekwencji projektowana zabudowa nie będzie, wbrew obawom strony skarżącej, osiągać wysokości przekraczającej wartości maksymalne na tym terenie.

Odnosząc się dalej do żądania skarżącego, aby przeprowadzić badania geologiczne gruntu należy skazać, że takie żądanie na obecnym etapie jest nieuzasadnione, albowiem wymogu takiego nie przewidują przepisy regulujące kwestie ustalania i wydawania warunków zabudowy. Natomiast brak jest przesłanek wskazujących na konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Jednocześnie należy wskazać, że w samej decyzji uwzględniono kwestie związane z warunkami geologicznymi poprzez wskazanie, że wszelkie inwestycje powinny być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem budowy geologicznej i ustaleniem kategorii geotechnicznej warunków posadowienia obiektów budowlanych. Okoliczność, czy takie badania są zasadne i konieczne, a budynek może być posadowiony bez szkody dla nieruchomości sąsiednich ze względu na warunki geologiczne, może być więc ewentualnie rozważana na etapie pozwolenia na budowę, jednakże jest to odrębny, następny etap inwestycyjny. W związku z tym, badania takie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy są przedwczesne, a podnoszony w tym zakresie zarzut nie ma wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanej decyzji.

Podobnie, nie ma racji skarżący wskazując, że w decyzji należało określić także kubaturę budynku. Parametru takiego dla warunków zabudowy i zagospodarowania nie przewidują ani przepisy u.p.z.p., ani rozporządzenie w sprawie wymogów nowej zabudowy, bowiem instytucja warunków zabudowy nie służy ustalaniu konkretnych wielkości planowanej inwestycji. Konkretyzacja wymiarów budynku, w wyznaczonych warunkami zabudowy granicach, w tym wygląd czy właśnie kubatura następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Natomiast wskazać można, że w rozważanym wypadku budynek powstanie w granicach dotychczasowych fundamentów, na co wskazał inwestor we wniosku, co będzie miało znaczenie dla parametru kubatury planowanego budynku na etapie pozwolenia na budowę.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. Przeprowadzona analizę urbanistyczną pozwoliła na ustalenie cech zabudowy w sposób pozwalający organowi na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowane zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności sąd podkreśla, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany poprzez wyznaczenie go w odległości większej od minimalnej od granic działki inwestora, a działanie takie było uzasadnione racjonalnością urbanistyczną i dążeniem do wyznaczenia parametrów zabudowy, które nie naruszą ładu przestrzennego, a jednocześnie pozwolą inwestorowi na realizację jego inwestycji w ramach przysługującego mu prawa. Także ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kwestionowanych decyzji zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a stanowisko organów zostały obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie zdołały podważyć zarzuty skargi, jak również sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.