I SAB/Sz 19/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-10	
Data wpływu	2024-02-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Bolesław Stachura
Elżbieta Dziel
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 1745/24	
Skarżony organ	Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii	
Treść wyniku	1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.4 ust.1, art.13 ust.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art.149 par.1 pkt.1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Organizacja Zakładowa [...] w S. na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu Technologicznego w S. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Rektor [...] Uniwersytetu Technologicznego w S. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Organizacji Zakładowej [...] w S. z dnia 11 grudnia 2023 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Rektora [...] Uniwersytetu Technologicznego w S. do rozpoznania, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 11 grudnia 2023 r.; IV. zasądza od Rektora [...] Uniwersytetu Technologicznego w S. na rzecz strony skarżącej - Organizacji Zakładowej w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
O. " Z. U. T. w S. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie (dalej: "organ zobowiązany") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę oparto o następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r., przesłanym w formie email, skarżąca, na podstawie art. 4 ust.1 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p."), wystąpiła do organu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą elektroniczną i w formie papierowej wykazu aktualnego (na dzień 1 grudnia 2023 r.) wynagrodzenia miesięcznego nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, zgodnie z zakresem określonym w załączniku nr [...] (tabeli) do niniejszego pisma.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...], organ zwrócił się do wnioskodawczyni o wyjaśnienie zakresu wnioskowanych danych. Wskazał, że po analizie wnioskowanych danych wskazanych w tabeli (załączniku) do przedmiotowego wniosku stwierdza, że treści obejmujące tytuły nagłówków dot. kolumn takich jak: "7 - Beneficjent św. emeryt. (T/N)", "14 - Inne (wartość)", "15 - Opis (dot. kol. 14)" oraz "16 - Źródło finansowania (kol. 9, 11,13)", jak również "17 - źródło finansowania (kol. 14)", są niejasne i nie pozwalają na obiektywne ustalenie, jakich danych żąda wnioskodawca.

Wobec powyższego, organ zwrócił się do wnioskodawczyni z prośbą o niezwłoczne przesłanie wyjaśnień i sprecyzowanie: jakie informacje są wnioskowane, a w przypadku kol. 16 i 17: "źródło finansowania", ze wskazaniem konkretnego źródła, szczegółowych informacji, jakie środki finansowe, konkursy, programy mają być wyszczególnione w pozycjach 16 i 17, z uwzględnieniem katalogu zawartego w dziale XII Finasowanie systemu szkolnictwa wyższego i nauki oraz gospodarka finansowa uczelni ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Jednocześnie, organ poinformował, że przesłanie wnioskowanych informacji (za wyjątkiem informacji wnioskowanych w kolumnach 7, 14, 15, 16 oraz 17 - co do których istnieje niejasność i na moment udzielenia odpowiedzi nie ma możliwości ich oceny w zakresie rozpatrzenia niniejszego wniosku, według staniu na dzień 1 grudnia 2023 r. stanowi - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - informację przetworzoną, której udostępnienie nastąpi w terminie nie później niż do dnia [...] lutego 2024 r.

Organ wskazał, że aktualny system informatyczny uczelni nie daje możliwości wygenerowania wnioskowanych informacji z datą wsteczną, tj. na dzień wnioskowany, czyli 1 grudnia 2023 r., i w związku z tym konieczne jest uzyskanie wnioskowanych informacji przez pracowników działu kadr z akt osobowych poszczególnych nauczycieli akademickich i weryfikacji danych związanych z wynagrodzeniem każdego pracownika z osobna. Wykonanie tych zadań nie jest możliwe niezwłocznie, nie później niż 14 dni od wpłynięcia wniosku. Aktualnie pracownicy działu kadr oraz działu wynagrodzeń (niektóre wnioskowane informacje muszą być przygotowywane także przez tę jednostkę) są obciążeni wieloma zadaniami związanymi m.in. z naliczeniem i przygotowaniem wypłaty wynagrodzeń, zmianą wynagrodzeń pracowników wynikającą z podniesienia od dnia 1 stycznia 2024 r. stawki minimalnego wynagrodzenia oraz wdrożeniem nowego modułu płacowo-finansowego w SiMPLE.ERP.

Wnioskodawczyni, pismem [...], z dnia [...] grudnia 2023 r. wyjaśniła opis niezrozumiałych kolumn, wskazując że:

Kolumna 7 – dotyczy 7 informacji czy dana osoba jest czy nie jest emerytem, jednocześnie będąc zatrudnionym na Z. w oparciu o umowę o pracę/mianowanie (bez umów cywilnych itp.);

Kolumna 14 - inne składniki wynagrodzenia nie ujęte w kolumnie 13 (dodatki specjalne, zadaniowe, itp. ): Kolumna 15 - opis dot. kolumny 14 (np. Kierownik studiów doktoranckich);

Kolumna 16 - dotyczy źródeł finansowania pozycji wymienionych w kolumnach 9,11 i 13 (subwencja/inne źródło);

Kolumna 17- dotyczy źródeł finansowania pozycji wymienionych w kolumnie 14 (subwencja/inne źródło).

Wnioskodawczyni wskazała także, że ponieważ niektóre z tych kolumn mogą wzbudzać wątpliwości, czy są to informacje proste czy przetworzone, prosi o niezwłoczne udzielenie tych informacji, które bez wątpienia są informacjami publicznymi prostymi, tzn. kolumn 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10. 12, 13 oraz wszystkich innych informacji o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich Z. , w takiej konfiguracji, tj.: w takim ujęciu tabelarycznym, w jakim one aktualnie istnieją dla każdego nauczyciela w systemie komputerowym Z..

Zdaniem wnioskodawczyni, ponieważ informacje te istnieją w zasobach informatycznych Z., to nie wymagają żadnego przetwarzania a jedynie ujęcia tabelarycznego, co nie stanowi przetwarzania w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 537/17. Dlatego też wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie tych informacji w terminie do dnia [...] grudnia 2023 r., poprzez przesłanie ich w postaci elektronicznej na adres poczty elektronicznej: [...]

Pismem z [...] stycznia 2024 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. O. U. T. zwróciła się pisemnie do Rektora Z. w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej określonej grupy pracowników Z.. Pismem z [...] września 2028 r., a więc po przekroczeniu terminu ustawowego, Rektor odmówił udzielenia informacji dotyczących min. wynagrodzeń nauczycieli akademickich Z.. W uzasadnieniu tej decyzji Rektor wskazał, że bez zgody pracownika nie może ujawniać danych osobowych i informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu.

Wkrótce później skarżąca powzięła informację, iż Rektor, w reakcji na wyroki WSA w Szczecinie - sygn. akt II SAB/Sz 9/16 oraz sygn. akt II SAB/Sz 106/16, a także wyrok NSA, sygn. I OSK 573/17, w roku 2017 udostępnił prof. Z. F., na jego wniosek, wynagrodzenia wszystkich nauczycieli akademickich Z. ujawniając ich dane, (tj. imiona i nazwiska, uzyskiwane wynagrodzenia, itp.) zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponadto, w odpowiedzi na wniosek złożony w dniu [...] listopada 2023 r., przez ww. profesora, w załączeniu do pisma [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., Rektor udostępnił wynagrodzenia wskazanych z imienia i nazwiska profesorów zatrudnionych na Wydziale E. Z.. Dlatego też skarżąca, pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci zestawienia wynagrodzeń wszystkich nauczycieli akademickich Z. na dzień [...] grudnia 2023 r. W odpowiedzi, pismem [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., Rektor stwierdził, że przedmiotowy wniosek jest żądaniem o udostępnienie informacji przetworzonej, a nadto, że nie rozumie, o jakie niektóre informacje wskazane we wniosku chodzi.

Skarżąca zwróciła przy tym uwagę że Rektor, wskazał jedynie, iż żądane informacje są informacją przetworzoną, co jest niewłaściwe biorąc pod uwagę treść art. 14 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym wnioskodawca wskazuje w jakiej formie chce uzyskać informację. Nie zastosował przy tym art. 14 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, co wskazuje, że Rektor doskonale wiedział, iż żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi ale prostymi, a więc świadomie, wbrew prawu, nie udostępnił informacji publicznej i uniemożliwił jej uzyskanie, czym naruszył ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, skarżąca, pismem z [...] grudnia 2023 r. wyjaśniła rzekomo niezrozumiałe Rektorowi kwestie i wniosła o udostępnienie tylko tych informacji, znajdujących się w zasobach informatycznych Z., które nie wymagają żadnego przetwarzania, a więc bez wątpienia są informacjami publicznymi prostymi o jakich stanowią min. ww. orzeczenia sądów administracyjnych.

Pomimo upłynięcia ustawowego terminu Rektor Z. pozostaje bezczynny na złożony wniosek. Informacje te znajdują się w zasobach informatycznych Z. i nie wymagają żadnego przetwarzania.

W ocenie skarżącej, o tym, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi prostymi Rektor doskonale wie nie tylko z ww. orzeczeń sądowych. Gdyby Rektor faktycznie uważał, że są to informacje przetworzone, to by zażądał wskazania szczególnego interesu społecznego, czego jednak nie uczynił.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na fakt, że Rektor Z. miał pełną wiedzę o tym, że żądane informacje o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich Z. stanowią informacje publiczne proste, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność Rektora Z. jest świadomym, rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o:

1. Wydanie orzeczenia potwierdzającego, że wynagrodzenia nauczycieli akademickich Z. w S. stanowią informację publiczną.

2. Stwierdzenie, że Rektor Z. w S. naruszył art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił Skarżącemu informacji wskazanych we wnioskach, z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz w dniu [...] grudnia 2023 r., o wynagrodzeniach nauczycieli Z. w S..

3. Zobowiązanie Rektora Z. do bezzwłocznego udostępnienia skarżącej informacji publicznej zgodnej z przedmiotowym wnioskiem.

4. Stwierdzenie, że bezczynność Rektora Z. w S. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

5. Zwrot kosztów procesu przed WSA w Szczecinie

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ w pierwszej kolejności wskazał, że wniesiona skarga jest przedwczesna albowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. zadeklarował, że udostępni informacje o które wnioskowała skarżąca w zakresie, w jakim stanowią one informację publiczną do [...] lutego 2024 r. I taką też informację, w formie zanonimizowanej, bez podania imion i nazwisk konkretnych nauczycieli akademickich, organ udostępnił skarżącej w dniu [...] lutego 2024 r. W załączeniu organ przedłożył pismo z [...] lutego 2024 r. wraz z wykazem pracowników.

Organ wyjaśnił, że udostępniona skarżącej informacja obejmuje dane o pracownikach na dzień [...] stycznia 2024 r. albowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżąca poprosiła o przedstawienie informacji w konfiguracji w jakiej one istnieją aktualnie tj. w jakiej są one aktualnie możliwe do wygenerowania. W piśmie tym wskazała (błędnie) że żądana informacja jest informacją prostą, a nie przetworzoną.

Odnosząc się następnie do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, organ wskazał, że w przedmiotowym staniem faktycznym nie dysponował informacją publiczną w takim kształcie (w formie tabelarycznej, z uwzględnieniem bardzo szczegółowych informacji o składnikach wynagrodzenia nauczycieli akademickich) w jakiej oczekiwała skarżąca. Posiadane przez organ systemy informatyczne kadrowo płacowe zawierają oczywiście zdecydowaną część danych o które wnosiła skarżąca, ale nie wszystkie. Dostępne w grudniu 2023 r. systemy nie potrafią wygenerować dane o które wnioskowała skarżąca z datą wsteczną na dzień 1 grudnia 2023 r. Informacje o źródłach finansowania wynagrodzeń, uprawnieniach emerytalnych oraz dane historyczne muszą być ręcznie zestawione z zapisami rachunkowymi w jednostkach organizacyjnych kwestury oraz ręcznie zweryfikowane w aktach osobowych każdego z nauczycieli akademickich. Na dodatek informacje o które wnioskowała skarżąca musieli przygotować pracownicy działu kadr i wynagrodzeń, którzy pod koniec roku obciążeni byli wieloma zadaniami związanymi z naliczeniem wynagrodzeń, zmianą wynagrodzeń pracowników wynikających z podniesienia od 1 stycznia 2024 r. minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wdrożeniem nowego modułu płacowo-kadrowego w systemie informatycznym SIMPLE.ERP. Do tego dochodziła konieczność bieżącego naliczenia wynagrodzeń dla pracowników administracji i obsługi, zrealizowanie wszystkich wydatków w projektach, które kończyły się w grudniu 2023 r. oraz naliczeniem dla nauczycieli akademickich średnich urlopowych z godzin ponadwymiarowych. Z tych też względów organ poinformował skarżącą, że udzieli wnioskowanej informacji do [...] lutego 2024 r.

Organ wskazał, że ma oczywiście świadomość, ze zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną i tego nie kwestionuje. Jak wskazał, nie oznacza to jeszcze automatycznie, że informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu, pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych nauczycielom akademickim z podaniem imion i nazwisk, stopnia naukowego i komórki organizacyjnej, w której są zatrudnieni, itd., jest w istocie pytaniem ad personam. Informacja o wypłaceniu konkretnym osobom takich świadczeń jak wynagrodzenie zasadnicze, rodzaje i wysokość dodatków, innych składników wynagrodzeń, źródła finansowania, posiadany status emeryta, etc. nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych przez ten organ. Wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy o gospodarowaniu mieniem publicznym, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń oraz ich składników, wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o ciężarach publicznych w postaci wysokości i sposobie wydatkowania środków publicznych na szeroko pojęte wynagrodzenia nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r. I OSK 2623/19 oraz w wyrokach NSA w Warszawie z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19, z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 i z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17.

W ocenie organu, z punktu widzenia ustawowego celu ustawy o dostępie do informacji publicznej czyli jawności sfery publicznej, wystarczające jest udzielenie informacji publicznej o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, o którą wnioskował podmiot pytający.

Z tych też względów organ udostępnił żądaną informację o wynagrodzenia za pracę i ich składnikach dla nauczycieli akademickich, z podziałem na komórki organizacyjne, bez konkretyzacji imion i nazwisk osób, których dane dotyczą.

Natomiast, odnosząc się do braku udostępnienia skarżącej informacji wymienionych we wniosku z [...] grudnia 2023 r. dotyczących kolumn: "14 - Inne (wartość)", "15 - Opis (dot. kol. 14) ‘ oraz "17 - źródło finansowania (do kol. 14)", organ nie udostępnił tych danych gdyż nadal zakres danych o które wnosi skarżąca jest dla organu niejasny i nie pozwala na obiektywne ustalenie, jakich danych żąda skarżąca. Obowiązujący regulamin wynagradzania pracowników Z. U. T. w S. określa łącznie min. dwadzieścia składników wynagradzania przysługujących nauczycielom akademickim, w tym np.: dodatkowe wynagrodzenie (w tym za: sprawowanie funkcji promotora w postępowaniu o nadanie stopnia doktora, kierowanie studenckimi praktykami zawodowymi, członkostwo w komisji habilitacyjnej, za udział w pracach komisji rekrutacyjnej kandydatów na studia (osobno w rekrutacji na semestr zimowy i na semestr letni), za udział w pracach komisji egzaminacyjnej kandydatów na studia, za przygotowanie testów kwalifikacyjnych lub zadań egzaminacyjnych dla kandydatów na studia (itd.)

Zdaniem organu, wnioskodawca powinien był precyzyjnie określić przedmiot żądanej informacji. Rolą organu - dysponenta informacji publicznej- nie jest domyślanie się intencji wnoszącego o dostęp do informacji publicznej. To wnioskodawca inicjuje postępowanie o udzielenie informacji i jest jego gospodarzem. W sytuacji gdy skarżąca, mimo poprzedzającej korespondencji ze strony organu, tj. pisma z dnia [...] grudnia 2023 r. nie sprecyzowała o jaką informację wnosi, organ nie był w stanie skonkretyzować i skompletować informacji. Tym bardziej, że nie jest to informacja prosta lecz przetworzona.

Organ dodał, że nie można tracić z pola widzenia, że organy administracji publicznej są w pierwszej kolejności obowiązane do realizacji zadań publicznych dla których zostały utworzone. Nie powinny być narażana na konieczność angażowania się w czasochłonne procesy wyszukiwania i przetwarzania niezamówionej informacji publicznej, która jest zbędna dla skarżącej. Stąd też konieczne jest doprecyzowanie przez wnioskodawcę zakresu żądanej informacji określonej w załączniku do pisma z 11 grudnia 2023 r. dla kolumn: "14 - Inne (wartość)", "15 - Opis (dot/kol. 14)" oraz "17 - źródło finansowania (do kol. 14)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona.

Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udostępnia tej informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Niewątpliwie, organ zobowiązany do ww. regulacji nie zastosował się.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy spersonalizowane informacje dotyczące wynagrodzenia miesięcznego nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek Z. U. T. w S., stanowią informacje publiczną, a w konsekwencji czy organowi można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tych informacji.

Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem, prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330).

Organ stoi na stanowisku, że nie jest możliwe udzielenie żądanej przez wnioskodawczynię informacji z uwagi na fakt, że informacje te dotyczą wysokości wynagrodzeń pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska, co nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stanowisko organu ocenić należy, jako błędne.

W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl).

Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14).

To, czy dany dokument lub informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, czy też nie, nie zależy od woli organu i przyjętego przez organ celu sporządzenia danej informacji, lecz od jej merytorycznego charakteru. O udostępnieniu danej informacji decydują bowiem obiektywne i normatywne kryteria, tj. czy dana informacja jest informacją publiczną czy też nie.

Z treści art. 16 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w posiadaniu organu, następuje w drodze decyzji. W przypadku zaś gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub dostęp do tej informacji dobywa się na odrębnych zasadach, albo też dane objęte wnioskiem nie stanowią takiej informacji, organ udziela wnioskodawcy odpowiedzi w formie pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 i z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB/289/02 [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2007, str. 123-124).

Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W świetle treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi bowiem wątpliwości, że Rektor Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Ocena ta jest generalną konsekwencją tego, że wynagrodzenie pracownika uczelni publicznej wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Stąd też informacja o wysokości wynagrodzeń, ale także nagród i dodatków przyznawanych i wypłaconych pracownikowi uczelni publicznej, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania uczelni publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych w związku z jej funkcjonowaniem (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Jednakże przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze ust. 2). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie ust. 2).

W realiach rozpatrywanej sprawy Rektor, udzielając wnioskodawczyni zanonimizowanej informacji, a także w odpowiedzi na skargę, powołał się na ochronę prywatności nauczycieli akademickich.

W ocenie Sądu, stanowisko Rektora jest nieprawidłowe, choć organ nie kwestionuje, że nauczyciele akademiccy pełnią funkcję publiczną.

Orzecznictwo sądów administracyjnych również skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 1526/16).

Jak w pełni zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 207/19) zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika wprost, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, w tym nauczycieli akademickich. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 kwietnia 2011 r.; sygn. I OSK 125/11, z 10 kwietnia 2015 r.; sygn. I OSK 1108/14 oraz z 12 października 2017 r.; sygn. I OSK 537/17).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela poglądy zaprezentowane w powyższych orzeczeniach i uznaje, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia (poza składnikami wynagrodzenia wynikającymi wyłącznie ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika) z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją.

Skoro zatem informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli akademickich w uczelniach publicznych. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń.

Ponadto, należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 574) nie wyłącza prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji o wynagrodzeniu nauczycieli akademickich, względnie poszczególnych składnikach tego wynagrodzenia. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów uczelni są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych. Przywołana regulacja znajduje zastosowanie tylko w zakresie ściśle w niej wskazanym. Jednak, w ocenie Sądu nie można uznać, że regulacja ta wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedynie wynagrodzenia jakich podmiotów nie podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie danych osobowych. Podkreślenia wymaga, że właśnie ten przepis uwypukla, na gruncie przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadę, zgodnie z którą ograniczenie prawa do informacji publicznej osoby publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć przede wszystkim z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z taką informacją zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej lub innego podmiotu zobligowanego ustawowo do jej udostępnienia. Przedmiotowe zapatrywanie odnieść należy do całego żądania wnioskodawczyni o udostępnienie informacji dotyczącej świadczeń wypłacanych nauczycielom akademickim z podaniem imion i nazwisk, stopnia naukowego, komórki organizacyjnej, w której są zatrudnieni, itd.

Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności organu w udostępnieniu ww. informacji publicznej. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale też udzielaniu odpowiedzi w sposób niepełny, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd stwierdził więc, że organ w chwili wniesienia skargi i nadal pozostaje w bezczynności (pkt I sentencji wyroku), a zatem zobowiązał organ, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie zastosowania się do przepisów u.d.i.p., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (w pkt III sentencji wyroku).

Stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16).

W rozstrzyganej sprawie Sąd uwzględnił, że organ zareagował na żądanie skarżącej, chociaż uczynił to w sposób niewłaściwy i niepełny. Uwzględniono także szeroki zakres informacji, o które zwróciła się strona, a także konieczność wyjaśnienia niejasności zawartych we wniosku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu i wiążą Rektora Z. zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

Nadto, Sąd zasądził od organu na strony rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).