Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 380/22 w sprawie ze skargi B.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r., nr SKO 4316/53/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 września 2022r. sygn. akt IV SA/Wr 380/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 17 lutego 2022 r. nr SKO 4316/53/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, skarżąc wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie - odpowiednio:

I. prawa materialnego:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.; dalej "ustawa" lub "u.ś.r."), poprzez błędną jego wykładnię - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B.Z., choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

b) przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu - także - dyrektyw wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury;

c) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego; nota bene - powyższy wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:

a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, prowadząc do uznania, że przepis ten nie pozbawia Strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie pielęgnacyjnego;

b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, świadczenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez B.Z. decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym prawnego umocowanie zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organ te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania B.Z. informacji, że jedyną przeszkodą wykluczającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia opiekuńczego jest brak zawieszenia "pobierania" emerytury, nie ma wpływu na wynik sprawy przyznania B.Z. świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy oraz art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż skarga B.Z. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię. Zauważyć trzeba na wstępie, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone. Zawiłość problematyki prawnej, dotyczącej tej grupy wnioskodawców ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443).

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 22 września 2022 r. I OSK 2187/21 w sprawie wywołanej również skargą kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i z uwagi na tożsamość problematyki uznaje, że rozważania zawarte w powyższym wyroku znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.

Jak wyjaśniono w wyroku z 22 września 2022 r. w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków.

Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej, bowiem sytuacji wyklucza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiuje się osoby, które niezależnie od przyczyn, oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób mających prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba jednak kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13).

Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W rozpoznawanej sprawie związku tego nie badano. W toku postępowania administracyjnego przyjęto, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedyną dostrzeżoną przeszkodą dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez nią emerytury. Jakkolwiek, stanowisko to jest wadliwe, to pouczenie Skarżącej o prawie wyboru świadczenia, jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wszystkie inne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Tymczasem, w badanej sprawie nie zostały one nawet zbadane. Dlatego też, niesłusznie Sądowi I instancji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 9 i art. 77 § 1 k.p.a. i błędne ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.