Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 172/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 listopada 2019 r. nr 11/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wierszu szóstym od dołu w ten sposób, że w miejsce wyrazu "K." wpisuje wyraz "K1."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 172/20, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U.z 2024 r., poz. 935; dale zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi M.J. (dalej zwanej "skarżącą"), uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego "Prezesem ARiMR" lub "organem II instancji") z 26 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej zwanego "Dyrektorem MOR ARiMR" lub "organem I instancji") z 9 października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i 107 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w sprawie istnieją wątpliwości co do tego, jaka część wydatków podlegających refundacji została poniesiona przez stronę poza okresem referencyjnym, a w konsekwencji błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ na podstawie materiału dowodowego w sprawie prawidłowo ustalił, że strona otrzymała refundację wszystkich zgłoszonych kosztów, w tym poniesionych poza okresem referencyjnym;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 13e § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 z późn. zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem z 27 stycznia 2015 r.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyznanie refundacji do kosztów poniesionych przez stronę przed 15 lipca 2017 r., to jest przed okresem referencyjnym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący organ upatruje go w sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy wskazane w przywołanym przepisie, albowiem przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty i wskazano podstawę prawną uchylenia decyzji, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, przez co w pełni poddawało się ono kontroli instancyjnej.

Natomiast brak wskazań co do dalszego postępowania wynika z treści podjętego rozstrzygnięcia, uchylającego obie decyzje z uwagi na to, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Sformułowanie konkluzji wynikających z tego stanowiska należy do organów. Sąd administracyjny nie był zobowiązany do wskazywania sposobu rozstrzygnięcia sprawy, która jawi się jako rzecz oczywista, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Dalej, podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, skarżący kasacyjnie stawiając, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 13e § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. poprzez błędne zastosowanie, kwestionował rozstrzygnięcie polegające na przyjęciu, że przyznanie refundacji do kosztów poniesionych przez stronę przed 15 lipca 2017 r., to jest przed okresem referencyjnym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i 107 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego.

Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów, wskazać należy, że objęte kontrolą instancyjną decyzje wydane zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji z 15 grudnia 2017 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

To w ramach tego postępowania organ I instancji dokonywał ustaleń, w tym wymienił faktury załączone do wniosku stanowiące dowód poniesionych wydatków, będących podstawą refundacji w ramach programu bioasekuracji. W prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 grudnia 2017 r. wyjaśniono, że Kierownik Biura ARiMR rażąco naruszył § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. poprzez błędne zakwalifikowanie do refundacji wydatków na podstawie przedłożonych faktur na zakup środków, będących podstawą otrzymania pomocy, tj. sprzed 15 lipca 2017 r. wskutek błędnie ustalonej daty wprowadzenia programu bioasekuracji na analizowanym obszarze. Natomiast – co istotne w sprawie – decyzja z 15 grudnia 2017 r. przyznająca refundację do 50 % wydatków poniesionych w ramach programu bioasekuracji nie zawierała żadnego uzasadnienia w zakresie przyznania przedmiotowej pomocy, a przyznając ją niewątpliwie organ uznał, że wnioskodawca spełnił wymagane przepisami warunki.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, organ wskazał na rażące naruszenie przepisu § 13e ust 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r., zgodnie z którym Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który prowadzi gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia ((...)). Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana w formie refundacji wydatków dla producentów rolnych będących rolnikami ryczałtowymi w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług – według ceny brutto, a dla pozostałych producentów rolnych – według ceny netto, poniesionych w danym roku kalendarzowym, na:

1) zakup mat dezynfekcyjnych;

2) zakup sprzętu do wykonania zabiegów dezynfekcyjnych, dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych oraz produktów biobójczych, środków dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych;

3) zakup odzieży ochronnej i obuwia ochronnego;

4) zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych (§ 13e ust. 3 rozporządzenia).

Agencja udzielała pomocy stosownie do § 13e ust. 1ww. rozporządzenia tj. producentowi rolnemu, który w latach 2015-2018 prowadził, co najmniej przez rok, gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia (sus scrofa), położone na obszarze określonym w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 kwietnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganiu szerzenia się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 (Dz. U. z 2015 r., poz. 517). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia obszar obowiązywania "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 został jednoznacznie wskazany i obejmował obszary na terenie województwa podlaskiego, w powiatach wymienionych w punktach 1 – 5.

Zmiana rozporządzenia w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1378), rozszerzająca obszar obowiązywania programu na teren województwa mazowieckiego na powiat łosicki, weszła w życie 15 lipca 2017 r.

W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że błędnie zakwalifikowano do pomocy faktury sprzed 15 lipca 2017 r. W ocenie Sądu I instancji, dokonane przez organy ustalenia w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji winny być dokonane w toku postępowania zwykłego.

W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać trzeba, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej.

W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

W literaturze podnosi się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce między innymi wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z 15 grudnia 2017 r. nastąpiło z powodu jej sprzeczności z § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w błędnym zakwalifikowaniu do pomocy faktur sprzed 15 lipca 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność ta nie wynika z porównania treści rozstrzygnięcia z treścią § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r., a zatem nie jest ona oczywista. Z decyzji Kierownika Biura ARiMR z 15 grudnia 2017 r. nie wynika bowiem, by skarżąca przedstawiła do refundacji faktury pochodzące z okresu sprzed wprowadzenia na terenie powiatu łosickiego "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018, a tym samym nie spełniała warunku przyznania refundacji. Innymi słowy na podstawie decyzji nie sposób ustalić, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania pomocy mającej na celu zapobieganie szerzenia się afrykańskiego pomoru świń. O oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu można byłoby mówić, gdyby Kierownik Biura ARiMR ustalił, że skarżąca nie wypełniła dyspozycji § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, lecz mimo to wydał decyzję o przyznaniu pomocy. Tymczasem, jak już wspomniano, wszystkie ustalenia w zakresie kwalifikowalności wydatków zostały dokonane w postępowaniu nadzwyczajnym i znalazły wyraz w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu pomocy, nie zaś w decyzji z 15 grudnia 2017 r. W związku z tym stanowią one nowe ustalenia faktyczne. Niewątpliwie spełnienie warunku wymienionego w § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, ale również warunku, o którym mowa w § 1 rozporządzenia z 3 kwietnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganiu szerzenia się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że niewyjaśnienie okoliczności odnoszących się do spełnienia wymogu określonego w powołanych przepisach może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy dokonywały ustaleń co do kwalifikowalności wydatków. Decyzja z 15 grudnia 2017 r. przyznająca pomoc nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Należy jednak zauważyć, że Kierownik Biura ARiMR uwzględniając żądanie strony i przyznając pomoc niewątpliwie uznał, że wnioskodawczyni spełniła wymagane przepisami warunki. Dodać należy, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa tj. § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura ARiMR a powołanym ostatnio przepisem.

Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wierszu szóstym od dołu poprzez wykreślenie "K." i wpisanie "K1."; jako właściwego oznaczenia strony skarżącej.