II SAB/Kr 81/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-11	
Data wpływu	2025-04-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 321/26	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 149 par 1 a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 29 stycznia 2025 r. w zakresie jego punktów 3 i 4, terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III w pozostałym zakresie skargę oddala	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 marca 2025 r. N. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazała, że w dniu 29 stycznia 2025 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej budowy nawrotki, która miała być wykonana przez inwestora E. w 2017 r., formułując następujące pytania:

1/ W związku z tym, iż poprzedni inwestor a to [...] przy ul. O. j nie wywiązał się z umowy wykonania zwrotki, moje pytanie brzmi z jakiego powodu Zarząd Dróg Miasta K. zrezygnował z możliwości wyegzekwowania budowy pasów do zawracania w ciągu ul. L. i O. lub zapłaty kary umownej w wysokości 500 tys. złotych.

2/ Z jakiego powodu Zarząd Dróg Miasta K. anulował notę księgową na kwotę 500 tys. złotych która była karą umowną i nie wniósł pozwu sądowego za niewykonanie przez w/w inwestora nawrotki.

3/ Jeśli istnieje opinia prawna, na podstawie której podjęto decyzję o anulowaniu noty księgowej nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. na kwotę 500 tys. złotych za niewykonanie zobowiązania, to wnoszę o jej udostępnienie.

4/ Wnoszę również o udostępnienie pierwotnej pierwszej opinii prawnej w której stwierdzono możliwość naliczenia kary umownej a później się z niej wycofano.

5/ Kto personalnie wyraził zgodę na niewnoszenie pozwu sądowego w przedmiotowej sprawie i tym samym anulował notę księgową o nr [...]

6/ Kto będzie ponosił koszty finansowania zawartej nowej umowy z innym nowym inwestorem dotyczącej inwestycji drogowej tj. wykonania elementów zawracania w kierunku wschodnim z ul. L. . Miasto K. inny organ lub podmiot jaki. Czy w związku z tym pierwotny inwestor który nie wykonał zgodnie z umową zwrotek będzie obciążony kosztami inwestycji.

W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 10 lutego 2025 r. poinformował, że z uwagi na wielowątkowość odpowiedź zostanie udzielona do dnia 28 lutego 2025 roku. W dniu 25 lutego 2025 roku Dyrektor Zarząd Dróg Miasta K. w nawiązaniu do korespondencji z dnia 10 lutego 2025 r. odniósł się w części do wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej udzielając odpowiedzi jedynie na pkt. 1 i 6 wniosku. Na punkt 2 wniosku Dyrektor ZDMK odpowiedział tylko częściowo. Jeśli zaś chodzi o punkt 3 i 4 wniosku organ stwierdził, że odpowiedź zawarta jest w dokumentach wewnętrznych i uchylił się od ich udostepnienia.

Skarżąca podniosła, że Dyrektor ZDMK mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu oraz nie wydał decyzji odmownej w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do czego był zobowiązany zgodnie z art. 16 pkt. 1 u.d.i.p.

W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu 29 stycznia 2025 roku wpłynął do organu wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczący nawrotek w ciągu ul. L. i O. w K.. Pismem z dnia 10 lutego 2025 roku Zarząd Dróg Miasta K. poinformował skarżącą, iż z uwagi na wielowątkowość wniosku o dostęp publicznej, udostępnienie żądanych informacji publicznych nie będzie możliwe w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Nowy termin udostępnienia informacji publicznej wyznaczono do dnia 28 lutego 2025 roku. Następnie pismem z dnia 24 lutego 2025 roku organ udzielił informacji publicznej w zakresie każdego z punktów. Skarżąca zarzuciła ZDMK, że nie udzielił odpowiedzi w zakresie pytania: "z jakiego powodu Zarząd Dróg Miasta K. nie wniósł pozwu sądowego za niewykonanie przez w/w inwestora nawrotki". Wbrew powyższemu twierdzeniu wyjaśniono, iż w dniu 13 września 2022 r. została wydana opinia prawna o braku podstaw do naliczenia kary umownej na podstawie § 10 ust. 1 lit. e umowy Dodać należy, że organ wyjaśnił przyczyny odmowy udostępnienia treści opinii prawnych, wskazując przede wszystkim, iż są one dokumentami wewnętrznymi i nie są nośnikami informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentuje go także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ( wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21).

Dostęp do informacji publicznej stanowi konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) zagwarantowane prawo obywatela. Definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3)dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Zgodnie z art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie jednak z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej albo do wydania decyzji w przypadkach prawem przewidzianych, takiej czynności nie podejmuje albo nie wydaje decyzji. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. (wyrok WSA w Olsztynie z 17.04.2008 r. II SAB/Ol 10/08 LEX nr 506435, wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2004 r., II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast – jak stanowi ust. 2 art. 13 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak podkreśla NSA niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2021 r. III SAB/Gl 116/21).

W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku z dnia 29 stycznia 2025 r. zwróciła się o udostępnienie jej informacji publicznych ujętych w 6 punktach i brzmiących w ten sposób:

1/ W związku z tym, iż poprzedni inwestor a to [...] przy ul. O. nie wywiązał się z umowy wykonania zwrotki, moje pytanie brzmi z jakiego powodu Zarząd Dróg Miasta K. zrezygnował z możliwości wyegzekwowania budowy pasów do zawracania w ciągu ul. L. i O. lub zapłaty kary umownej w wysokości 500 tys. złotych.

2/ Z jakiego powodu Zarząd Dróg Miasta K. anulował notę księgową na kwotę 500 tys. złotych która była karą umowną i nie wniósł pozwu sądowego za niewykonanie przez w/w inwestora nawrotki.

3/ Jeśli istnieje opinia prawna, na podstawie której podjęto decyzję o anulowaniu noty księgowej nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. na kwotę 500 tys. złotych za niewykonanie zobowiązania, to wnoszę o jej udostępnienie.

4/ Wnoszę również o udostępnienie pierwotnej pierwszej opinii prawnej w której stwierdzono możliwość naliczenia kary umownej a później się z niej wycofano.

5/ Kto personalnie wyraził zgodę na niewnoszenie pozwu sądowego w przedmiotowej sprawie i tym samym anulował notę księgową o nr [...]

6/ Kto będzie ponosił koszty finansowania zawartej nowej umowy z innym nowym inwestorem dotyczącej inwestycji drogowej tj. wykonania elementów zawracania w kierunku wschodnim z ul. L. Miasto K. inny organ lub podmiot jaki. Czy w związku z tym pierwotny inwestor który nie wykonał zgodnie z umową zwrotek będzie obciążony kosztami inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Do rozstrzygnięcia pozostaje druga kwestia, a mianowicie, czy dane, o które zwracała się skarżąca stanowią informację publiczną. Odpowiedź na tak postawione pytanie ma znaczenie dla ustalenia formy, w jakiej organ był zobowiązany udzielić odpowiedzi, a w konsekwencji dla oceny, czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Bezczynność bowiem zachodzi również wtedy, gdy organ podjął działania w wyniku złożonego wniosku, jednakże działania te nie przybrały formy wynikającej z ustawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie, gdy spełniony zostanie jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Nie budzi wątpliwości, że podstawowym źródłem i nośnikiem informacji publicznej są dokumenty dotyczące działalności podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy. Przy czym charakter regulacji zamieszczonej w treści art. 61 Konstytucji zdaje się przemawiać za szerokim rozumieniem pojęcia "dostępu do dokumentów". Przyjąć więc można, że regulacja konstytucyjna ma charakter otwarty i obejmuje swym zakresem każdy dokument, który odnosi się do działalności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. W takim ujęciu dokumenty, niezależnie od ich charakteru (sposobu utrwalenia), muszą zostać objęte roszczeniem o udostępnienie. Wystarczającą przesłanką jest ich związek z działalnością zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wydaje się to uzasadnione ze względu na sprecyzowanie w art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczeń dostępu, których ziszczenie się w określonych sytuacjach powinno powodować skutek nieudostępnienia informacji o

działalności organów i funkcjonariuszy publicznych (zob. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, Wrocław 2013, s. 41).

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Art. 6 u.d.i.p. określa przedmiot informacji publicznej, który ma charakter otwarty. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".

Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ w piśmie z dnia 24 lutego 2025 r. odpowiedział na pytania skarżącej znajdujące się w punkcie od 1 do 2 a następnie od 5 do 6. W tym zakresie organ podał skarżącej wnioskowane informacje i choć skarżąca uważa, że ich zakres nie jest wystarczający to jednak na tym etapie nie ma podstaw do ich kwestionowania. W tym miejscu należy odnieść się do punktu 3 i 4 wniosku skarżącej dotyczących opinii prawnej na podstawie której podjęto decyzję o anulowaniu noty księgowej nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. Organ stwierdził, że są to dokumenty o charakterze wewnętrznym i nie podlegają udostępnieniu. Z takim twierdzeniem nie można jednak się zgodzić. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3001/23). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Sąd podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., III OSK 892/23, "że koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego. Wspomniany brak odwołania do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11). Kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów. Mając na uwadze wyżej przedstawioną krytykę doktrynalną pojęcia "dokumentu wewnętrznego" należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że każdorazowe powołanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji. Nie wystarcza samo odwołanie się do tego pojęcia i wyjaśnienia stronie, że żądany dokument ma cechy dokumentu wewnętrznego. Innymi słowy, to nie podmiot domagający się dostępu do określonego dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu ma wykazać cechy żądanej informacji jako informacji publicznej, lecz organ, który uznaje, że posiadany i wytworzony przez niego dokument takiej cechy nie spełnia."

W wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Trybunał zauważył przy tym, że część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska, które stanowią jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.

Sąd podziela pogląd, że dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

W ocenie Sądu Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. nie wykazał, że wnioskowana przez skarżącą opinia prawa stanowi dokument wewnętrzny, pozostający poza pojęciem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek. Wobec tego, wyjątku nie można wykładać rozszerzająco, szczególnie biorąc pod ocenę prawną Sądu odnoszącą do tzw. dokumentu wewnętrznego. W piśmie będącym odpowiedzą na wniosek skarżącej organ lakonicznie odniósł się do żądania skarżącej, w szczególności nie opisał opinii prawnej z punktu widzenia wskazanych kryteriów dokumentu wewnętrznego, tj. wewnętrznego, roboczego lub techniczno-organizacyjnego charakteru informacji. Nie można również nie dostrzec, że opinia prawna została sfinansowana ze środków publicznych. Mając powyższe na względzie, organ winien ocenić możliwość udostępnienia wnioskowanej opinii skarżącej, biorąc pod uwagę, czy w tej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie określonym w art. 5 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 29 stycznia 2025 r. w zakresie jego punktów 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyrkou wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18). Organ zareagował na wniosek skarżącej, zatem postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Sąd rozważył zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny lub przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania tego rodzaju środków prawnych. Środki prawne z art. 149 § 2 P.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącej w trybie u.d.i.p. Pamiętać należy przy tym, że wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (v. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332).

W takim stanie faktycznym Sąd ocenił, iż organ dopuścił się bezczynności jednakże bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w punkcie 1 wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej.