Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/13 w sprawie ze skargi T. C. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Rada Miasta Jastrzębie Zdrój podjęła uchwałę dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

T. C. po wezwaniu Rady Miasta Jastrzębie Zdrój do usunięcia naruszenia oprawa zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucił uchwale z [...] marca 2012 r., że wydana została z naruszeniem prawa, a w szczególności § 3 ust. 2 i ust. 3 pkt a/ i b/, § 3 ust. 1 jak również § 4 ust. 1 do 5 w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o której mowa w art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi. W uchwale tej § 2 pozostaje w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały, nadto zdaniem skarżącego § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały jest niezgodny z art. 194 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Dodatkowo podkreślono, że § 2 ust. 2 i 3 kwestionowanej uchwały wydany został z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 powoływanej ustawy. Według skarżącego § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały narusza zasadę sformułowaną w art. 365 ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała podjęta została bez prawem przewidzianych konsultacji. Podniesiono, że sama zmiana uchwały nie powoduje usunięcia skutków naruszenia prawa. Uchwała w pierwotnym brzmieniu stanowiła podstawę prawną dla podejmowania szeregu decyzji administracyjnych. Skutki prawne uchwały nie są możliwe do wyeliminowania w inny sposób jak przez stwierdzenie ich nieważności. Odwołał się do poglądu wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój wniósł o oddalenie skargi. W motywach zajętego stanowiska uznano, że wniesiona skarga jest bezzasadna i jako taka winna zostać oddalona. W pierwszej kolejności podniesiono, że skarżący nie dostrzegł, iż Rada Miasta Jastrzębie Zdrój uchwałą z dnia [...] października 2012 r. w całości uwzględniła zarzuty opisane w pkt od 1 do 4 skargi. Nadto zaakcentowano, że kwestionowane postanowienia uchwały nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącego w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych z wykorzystaniem unormowań spornej uchwały. Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia przepisami uchwały postanowień art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż wadliwie odczytano instytucję zobowiązania alimentacyjnego i zobowiązania względem gminy realizującej zadania w zakresie pieczy zastępczej. W końcowej części odpowiedzi odnosząc się do zarzutu naruszenia unormowań dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji. Podkreślono, że w mieście Jastrzębie Zdrój nie utworzono rady pożytku publicznego, nadto na terenie miasta brak jest organizacji pozarządowych z omawianego zakresu, a tym samym wystarczającym sposobem przeprowadzenia konsultacji społecznych jest opublikowanie projektu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznano, że procedura przeprowadzenia konsultacji przeprowadzona została w sposób prawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/GL 1/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. C. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej – określenia szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniającej ją uchwały nr [...] Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga wniesiona została w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o postanowienia powyższego przepisu istnieje po spełnieniu kilku warunków. W pierwszej kolejności skarżący musi legitymować się interesem prawnym jak również zobowiązany jest wezwać organ jednostki samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa i dopiero po bezskutecznym wezwaniu przysługuje mu możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zasady wnoszenia tej skargi wynikają z unormowań zamieszczonych w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W świetle przywołanych unormowań Sąd rozważył, czy skarżący spełnia wymogi formalne do skutecznego wniesienia skargi. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego oświadczył, że interes skarżącego wynika z tego, że jest stroną niezakończonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest problematyka objęta zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu tak wyznaczany interes prawny wyczerpuje treść normy prawnej zamieszczonej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym ten wymóg skutecznego wniesienia skargi został dopełniony. Kolejną kwestią wyjaśnioną przez Sąd była terminowość wniesionej skargi. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione pismem z dnia 2 października 2012 r., następstwem tego wezwania stało się podjęcie przez Radę Miasta Jastrzębie Zdrój uchwały z dnia [...] października 2012 r., w której uwzględniono zgłoszone zastrzeżenia do uchwały z dnia [...] marca 2012 r. Informacja o przyjęciu powyższej uchwały wpłynęła do pełnomocnika skarżącego w dniu 5 listopada 2012 r. Natomiast skarga sporządzona została w dniu 3 grudnia 2012 r., a do organu administracji wpłynęła w dniu 4 grudnia 2012 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego przedłożył tytuł nadania skargi w urzędzie pocztowym w dniu 3 grudnia 2012 r. W następstwie przeprowadzonej analizy powyższych informacji Sąd stwierdził, że skarżący wniósł skargę w terminie przewidzianym art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ 2 grudnia 2012 r., a zatem, 60 dzień po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa był dniem wolnym od pracy, była to niedziela. W tej sytuacji zastosowanie posiada art. 83 § 2 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że także i ten wymóg formalny wniesienia skargi został przez skarżącego dopełniony. W tym stanie faktycznym Sąd rozpoznał sprawę.

Zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżącego Sąd podzielił na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią zarzuty o charakterze merytorycznym, kierowane pod adresem poszczególnych przepisów uchwały z [...] marca 2012 r., a obok tego typu zarzutów wyodrębnić można zarzuty o charakterze formalnym związane z nieprzeprowadzeniem konsultacji przy podejmowaniu spornej uchwały, jak również uchwały ją zmieniającej.

W przypadku pierwszej grupy zarzutów formułowanych pod adresem uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, Sąd stwierdził, że miasto uwzględniło je wszystkie, czemu dało wyraz przyjmując uchwałę z dnia [...] października 2012 r. Okoliczność ta zwalnia z obowiązku poszerzonej analizy tych zarzutów, skoro zostały one podzielone przez miasto, a następnie skorygowane zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Jedynie na marginesie przyjdzie podkreślić, że zarzuty te były zasadne a organ jednostki samorządu terytorialnego postąpił prawidłowo uwzględniając zgłoszone zarzuty.

Odmiennie należy podejść do zagadnienia związanego z zarzutami sformułowanymi przez pełnomocnika skarżącego, a odnoszącymi się do trybu przyjęcia spornej uchwały, jak również uchwały ją zmieniającej. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika skarżącego, że organ administracji publicznej przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego obowiązany jest do przestrzegania nie tylko przepisów prawa materialnego, ale również zobowiązany jest do respektowania unormowań o charakterze formalnym.

Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego oraz wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 tej ustawy we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu współpraca ta polega w szczególności na konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji oraz konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego unormowania wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego zamierzający przyjąć akt prawa miejscowego z zakresu objętego działalnością organizacji pożytku publicznego obowiązany jest przeprowadzić stosowną konsultację społeczną. Konsultacja taka winna być przeprowadzona bądź ze specjalnie utworzoną w danej jednostce samorządu terytorialnego radą działalności pożytku publicznego, bądź też w innych prawem przewidzianych formach, w przypadku gdy taka rada nie zostanie w takiej jednostce utworzona. W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzec można stanowisko, w którym akcentuje się, że przyjęcie aktu prawa miejscowego z zakresu objętego działalnością pożytku publicznego jest uchybieniem prawa, jednakże nie jest ono tego typu, aby stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 155/11 niepublikowany). Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego dominuje odmienne stanowisko wypracowane na gruncie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym podjęcie aktu prawa miejscowego bez zasięgnięcia stanowiska zawiązku zawodowego stanowi istotne naruszenia prawa uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 17 czerwca 1993 r. sygn. akt I PZP 2/93 OSNC z 1994 r. nr 1, poz. 1, czy uchwała NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 ONSA/WSA z 2011 r. nr 1, poz. 2). W świetle powyższego Sąd uznał, że przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji oznacza dopuszczenie się naruszenia prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważył, że skarżący w skardze podniósł zarzut przyjęcia uchwały z dnia [...] marca 2012 r. jak również uchwały z dnia [...] października 2012 r. przez Radę Miasta Jastrzębie Zdrój z naruszeniem przywołanego powyżej przepisu, to jest bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji. W trakcie rozprawy pełnomocnik Miasta złożył oświadczenie do protokołu, że przedmiotowe uchwały przyjęte zostały bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji. Oświadczenie takie zwalnia Sąd z obowiązku przeprowadzania analizy stanu faktycznego w odniesieniu do unormowań zamieszczonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie, ponieważ z treści tego oświadczenia wynika, że Miasto takich konsultacji nie przeprowadzało. Tym samym stanowisko prezentowane przez Miasto w odpowiedzi na skargę, w której to uznawano, że prawem wymagana konsultacja była przeprowadzona, uległo zmianie i na tym etapie postępowania nie jest już wiążące.

W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi, a tym samym stosownie do postanowień art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, jak również uchwały z dnia 29 października 2012 r., ponieważ mocą tej uchwały dokonano zmian uchwały pierwotnej.

Z tych względów na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwał.

Rada Miasta Jastrzębie Zdrój wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), polegające na niewłaściwym uznaniu, iż ustalony stan faktyczny, tj. sytuacja, w której interes prawny skarżącego sprowadza się do tego, iż skarżący jest stroną niezakończonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest problematyka objęta zaskarżoną uchwałą, odpowiada hipotezie tego przepisu, podczas gdy z treści wyżej przywołanego przepisu wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi jest wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym polegające na niewłaściwym uznaniu, iż ustalony stan faktyczny, tj. sytuacja w której organ administracji uwzględnił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zarzutów merytorycznych oraz nie uwzględnił wezwania w zakresie zarzutów o charakterze formalnym odpowiada hipotezie tego przepisu, w zakresie uznania, że wezwanie było bezskuteczne,

3) błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie (teks jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) polegającą na błędnym uznaniu, iż brak konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 i 4 wyżej przywołanej ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że uchybienie polegające na braku konsultacji jest nieistotnym naruszeniem prawa, które nie jest dotknięte sankcją nieważności.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.

T. C. w piśmie procesowym z 27 marca 2014 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd zarówno co do rozpoznania legitymacji do złożenia skargi, jak i co do zgodności zaskarżonych uchwał z przepisami prawa uchylił się, przyjmując, że jeżeli pozostaje skarżący w sytuacji strony postępowania administracyjnego, które są w przedmiotowym związku z zaskarżoną uchwałą ma on interes prawny. Według art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zastosowanie rygorystycznej sankcji nieważności wobec uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz wobec uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój nr [...] z [...] października 2012 r. bez rozpoznania naruszenia interesu prawnego skarżącego przesądza o naruszeniu przez Sąd art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja do zaskarżenia uchwały nie została oparta na abstrakcyjnie określonym interesie, a naruszeniu interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego, to naruszenie aktualnego, konkretnego interesu prawnego wyprowadzonego z normy materialnego prawa administracyjnego. Brak ustaleń Sądu, przez uchylenie się od rozpoznania przy argumentacji, że uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zwalnia od tego rozpoznania stanowi, naruszenie prawa, godząc w kontrordynaryjność postępowania sądowoadministracyjnego.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Sąd uchylił się od oceny zgodności z prawem zaskarżonych uchwał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego dotyczących zasięgnięcia stanowiska związków zawodowych. Powołanie się na informację pełnomocnika organu o nieprowadzeniu konsultacji nie dawało podstawy do zwolnienia Sądu od obowiązku przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w odniesieniu do unormowań zamieszczonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.