Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2016 r., skierowanym do Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii (dalej jako "Rektor [...]"), M. K. H.–K. wniosła "o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia 3 października 2013 r. w przedmiocie ukończenia przez nią studiów doktoranckich (świadectwa ukończenia studiów doktoranckich)".

W odpowiedzi Rektor [...] pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że wydanie świadectwa ukończenia studiów jest jedynie czynnością materialno-techniczną, albowiem status uczestnika studiów doktoranckich wygasa z mocy prawa z momentem ukończenia studiów.

Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. M. K. H.–K. wezwała Rektora [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji dotyczącej jej wniosku z 16 kwietnia 2016 r.

W odpowiedzi Rektor [...] pismem z dnia 29 lipca 2016 r., znak [...], podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że w żądanym zakresie udzielił już odpowiedzi pismem z 15 czerwca 2016 r. Tożsame w treści pismo Rektor wystosował do strony w dniu 10 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r., które do Kancelarii [...] wpłynęło w dniu 21 września 2016 r., M. K. H.–K. wniosła skargę na bezczynność Rektora [...] w sprawie dotyczącej jej wniosku z 16 kwietnia 2016 r. "o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora [...] z 3 października 2013 r. w przedmiocie ukończenia przez skarżącą studiów doktoranckich, stanowiącego świadectwo ukończenia studiów". Skarżąca wniosła o zobowiązanie Rektora [...] w P. do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 1 października 2009 r. rozpoczęła studia doktoranckie na Wydziale [...] (dalej W. ) na kierunku Z. . W dniu 7 stycznia 2013 r. złożyła do właściwego organu wniosek o przedłużenie odbywania studiów doktoranckich, który został rozpatrzony dopiero 15 lipca 2015 r. i to na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który zobowiązał właściwy organ administracyjny do wydania decyzji w tym przedmiocie. Kierownik Studiów Doktoranckich W. nie wyraził zgody na przedłużenie studiów, jednocześnie umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe, wskazując, iż studia doktoranckie zostały zakończone w dniu 3 października 2013 r. na skutek wydania decyzji w przedmiocie wydania dyplomu ukończenia studiów doktoranckich. W odpowiedzi pismem z 15 października 2013 r. skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem, bowiem faktycznie nie ukończyła studiów. Skarżąca wskazała, że pismo to stanowiło odwołanie, mimo że formalnie nie było tak zatytułowane. Rektor [...] nie rozpatrzył ww. pisma, nie ustosunkował się do niego. Wobec bezczynnej postawy organu wnioskiem z 16 kwietnia 2016 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Odpowiedzi na ten wniosek organ udzielił pismem z 15 czerwca 2016 r., które nie stanowiło decyzji.

Skarżąca podniosła, że we wniosku z 16 kwietnia 2016 r. zostało wykazane, że decyzja z dnia 3 października 2013 r. w przedmiocie wydania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. została wydana bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie w sprawie tego wniosku winno zapaść w formie decyzji administracyjnej. P. Rektora [...] z 15 czerwca 2016 r., 29 lipca 2016 r. i 10 sierpnia 2016 r. nie mogą zostać uznane za decyzjae a jedynie za pisma organu wystosowane do strony w toku postępowania.

Skarżąca podniosła, że świadectwo ukończenia studiów doktoranckich jest aktem administracyjnym, który reguluje prawa i obowiązki określonej jednostki. W tym zakresie odwołała się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2015 r. oraz z 6 sierpnia 2010 r. Podniosła, że wydanie świadectwa ukończenia studiów doktoranckich rażąco narusza prawo, bowiem P. P. nie zapewniła skarżącej warunków niezbędnych do zaliczenia programu IV roku studiów doktoranckich. Na IV roku studiów, w roku akademickim 2012/2013, uczelnia nie zapewniła odbywania przedmiotu "Seminarium doktoranckie". Nie zapewniono skarżącej należnej doktorantowi indywidualnej opieki naukowej oraz możliwości jakiejkolwiek realizacji programu badawczego. Skarżąca wymogi w zakresie zajęć promotorskich realizowała za wiedzą Dziekana W. we własnym zakresie pod tymczasową opieką prof. z Uniwersytetu [...] w P.. Takie postępowanie zostało jej jednak uniemożliwione przez [...]. Z tych względów skarżąca nie miała żadnej możliwości formalnego zaliczenia IV roku studiów doktoranckich, a tym samym ukończenia całych studiów. Tym samym świadectwo ukończenia studiów zostało wydane bezzasadnie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora [...] radca prawny J. N. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Rektora w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia prawa przez Organ. Jak wynika ze świadectwa ukończenia studiów doktoranckich wydanego w dniu 03 października 2013 r. przez Rektora [...], reprezentowanego przez upoważnionego Prorektora ds. edukacji ustawicznej prof. dr hab. inż. S. T. oraz Kierownika Studiów Doktoranckich prowadzonych na Wydziale [...] prof. dr hab. T. Ł., M. H. ukończyła w [...] studia doktoranckie prowadzone na [...] w zakresie Z. . Rektor [...] wielokrotnie udzielał w tej sprawie odpowiedzi Skarżącej kolejno pismami z dnia 15 czerwca 2016 r., 29 lipca 2016 r. i 10 sierpnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych lub czynności poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie.

Jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. W niniejszej sprawie warunek ten uznać należało za spełniony.

Skarga w sprawie niniejszej dotyczy bezczynności Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 16 kwietnia 2016 r. "o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia 3 października 2013 r. w przedmiocie ukończenia przez nią studiów doktoranckich (świadectwa ukończenia studiów doktoranckich). Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji co do zasady podlega rozpatrzeniu w trybie uregulowanym w k.p.a., a wydane po jego rozpoznaniu rozstrzygnięcia (decyzja lub postanowienie) są zaskarżalne. Wniosek uczestnika studiów doktoranckich na uczelni wyższej o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zakończenia studiów rozpoznawany jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, a zgodnie z art. 207 ust. 2 decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wymóg ten skarżąca spełniła, bowiem pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. wezwała Rektora PP do rozpatrzenia jej wniosku z 16 kwietnia 2016 r.

Zarówno w treści wniosku z 16 kwietnia 2016 r., kolejnych pismach skierowanych do Rektora [...], jak i w przedmiotowej skardze, skarżąca jednoznacznie definiuje przedmiot zaskarżenia jako bezczynność Rektora w przedmiocie rozpatrzenia tegoż wniosku. Zdaniem skarżącej organ powinien stwierdzić nieważność świadectwa ukończenia studiów doktoranckich, a wydanie tego świadectwa jest decyzją administracyjną.

Stanowiska tego nie sposób podzielić.

Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżenie bezczynności organu dopuszczalne jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ w ustalonym terminie albo mimo istnienia ustawowego obowiązku nie podjął określonych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził (opieszale) postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. O dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu można mówić bowiem wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ mimo ustawowego obowiązku nie podejmuje w terminie określonym Kodeksu postępowania administracyjnego (względnie w przepisach szczególnych) rozstrzygnięcia podlegającego sądowoadministracyjnej kontroli (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 517/10, dostępny jw.). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1583/12 (wyrok dostępny jw.) – uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym; jest to więc jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny), jako jedna z form decentralizacji, nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji, a organy szkół wyższych są uprawnione do podejmowania konkretnych decyzji na podstawie i w ramach ustaw. Specyfika uczelni wyższych ma doniosły wpływ na ocenę zaskarżalności do sądu administracyjnego aktów wydawanych przez organy uczelni, jak również bezczynności w przedmiocie podejmowania takich aktów lub innych czynności.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.) przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego stosuje się do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby organ administracji mógł załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej właśnie formie (tak np. NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 988/85, ONSA 1985/2/38 i postanowienia z dnia 18 marca 1996 r. sygn. SA/Ka 347/96). Zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, o ile taka forma załatwienia sprawy nie wynika z przepisu szczególnego, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na potrzebę takiego zagwarantowania danemu rozstrzygnięciu formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydanie świadectwa ukończenia studiów doktoranckich nie ma formy decyzji administracyjnej, co oznacza, że nie można żądać stwierdzenia nieważności świadectwa ukończenia studiów doktoranckich. To czynność materialno-techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która podlega kontroli sądów administracyjnych, lecz w innym trybie. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Z akt sprawy, jak również z uzasadnień wyroków, jakie w tut. Sądzie wydane zostały w sprawach ze skarg skarżącej na decyzje Rektora [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia studiów doktoranckich (II SA/Po 1054/15) oraz odmowy przyznania stypendium doktoranckiego (II SAB/Po 112/13 – wyroki dostępne na stronach internetowych NSA w: CBOSA) wynika, że skarżąca rozpoczęła na PP studia doktoranckie 1 października 2009 r. Zgodnie z programem studiów miały one trwać cztery lata, zatem ostatni rok studiów przypadał na rok akademicki 2012/2013. Sporne świadectwo ukończenia studiów zostało skarżącej wydane 3 października 2013 r.

Zgodnie z art. 201 ustawy o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia przez skarżącą studiów doktoranckich na [...]) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb organizowania studiów doktoranckich, ich prowadzenia i odbywania oraz tryb, warunki, wysokość i kryteria przyznawania stypendiów doktoranckich i świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów. W odniesieniu do osoby skarżącej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz.U. z 2007 r. nr 1 poz. 3). Zgodnie z § 7 tego aktu wykonawczego Kierownik studiów doktoranckich: (1) organizuje realizację programu studiów doktoranckich; (2) dokonuje oceny realizacji programu studiów doktoranckich oraz prowadzenia badań naukowych przez doktorantów; (3) podejmuje decyzje w sprawie zaliczenia kolejnych lat studiów doktoranckich.

Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 października 2011 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455 i Nr 112, poz. 654), lecz na mocy § 29 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. 2011 nr 225 poz. 1351), skoro skarżąca realizowała studia według programu studiów, to w jej przypadku zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 19 grudnia 2006 r. Ponieważ zgodnie z § 7 wyżej powołanego rozporządzenia z 19 grudnia 2006 r. Kierownik studiów doktoranckich podejmuje decyzje w sprawie zaliczenia kolejnych lat studiów, to wydanie świadectwa ukończenia studiów doktoranckich zostało poprzedzone zaliczeniem kolejnego - ostatniego roku tych studiów, co w świetle § 7 rozporządzenia z 19 grudnia 2006 r. miało formę decyzji administracyjnej. W konsekwencji, wydanie świadectwa ukończenia studiów doktoranckich miał charakter formalny, jako konsekwencja zaliczenia – decyzją kierownika studiów – kolejnego (ostatniego) roku tych studiów i było czynnością materialno-techniczną. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wydania świadectwa ukończenia studiów jest bezpodstawne i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie, mając na uwadze ograniczone w świetle art. 207 § 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stosowanie K.p.a., wniosek skarżącej z dnia 14 kwietnia 2016 r. nie mógł być rozpoznany w trybie art. 61 a K.p.a. Odpowiedzi na ten wniosek Rektor [...] udzielił pismem z dnia 16 czerwca oraz 29 lipca 2016 r., co uznać należy za działanie wystarczające i co nie pozwala podzielić stanowiska skarżącej, iż organ ten pozostaje w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.