Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2201/14 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od Z. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2201/14, w pkt I. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], oraz decyzję Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Raszyn decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpoznaniu wniosku z 1 lipca 2013 r. odmówił ustalenia Z. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na siostrą wskazując, że jego małżonka ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z tym, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej "u.ś.r.") świadczenie nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. D. zarzucając, że małżonka uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wnukiem, którego jest prawnym opiekunem. Skarżący ubiega się natomiast o świadczenie w związku z opieką nad siostrą, której jest prawnym opiekunem, a która jest osobą obcą dla jego małżonki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. nie przewiduje wyjątku od zasady, iż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego przez członka rodziny pozbawia prawa do świadczenia. Ustawodawca nie zastrzegł, że chodzi tu o pobieranie świadczenia na różne osoby wymagające opieki. Fakt, że skarżący sprawuje opiekę nad siostrą, zaś jego małżonka pobiera świadczenie z tytułu opieki nad inną osobą, nie uzasadnia przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy – zdaniem organu – nie ma również znaczenia, że siostra skarżącego nie jest członkiem rodziny jego małżonki, ponieważ wskazany przepis odnosi się do relacji między osobą sprawującą opiekę oraz członkiem jego rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że w jego ocenie z art. 17 ust. 5 pkt 4 wynika, iż w jednej rodzinie może być pobierane tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne także wówczas, gdy członkowie rodziny sprawują opiekę nad różnymi osobami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. D. podnosząc, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a interpretacja przepisu dokonana przez organy narusza prawo. Skarżący podkreślił, że spełnia warunki określone art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., jego siostra jest osobą obcą dla jego żony, a do końca czerwca 2013 r. pobierał stosowne świadczenie pielęgnacyjne na siostrę. Pozbawienie go tego prawa nastąpiło na skutek wejścia w życie nowych przepisów o świadczeniach rodzinnych i obecnie pozostaje bez środków do życia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] stycznia 2014 r. uznając, że dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. jest wadliwa. Sąd nie podzielił poglądu, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad siostrą. Istotnie żona Z. D. ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad wnukiem A. D., a założeniem ustawodawcy było wprowadzenie zasady, że w rodzinie może być pobierane tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jednakże – w ocenie Sądu – powołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że gdy dana osoba w rodzinie ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na określoną osobą wymagającą opieki, to inny członek rodziny nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą samą osobą. Skoro żona skarżącego pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad wnukiem, a Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną, dorosłą siostrą, to w rozpoznawanej sprawie przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. nie została spełniona. W ocenie Sądu okoliczność, że małżonka skarżącego jako pierwsza otrzymała świadczenie pielęgnacyjne na innego krewnego nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia dla skarżącego.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie wyłącza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy, którego członek rodziny ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę, niż wskazana przez wnioskodawcę, podczas gdy powołany przepis wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w każdym przypadku, gdy członek rodziny ubiegającego się o świadczenie ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd odstąpił od jasnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. wprowadzając zastrzeżenie, którego nie wyraził ustawodawca oraz dokonał przy tym takiej wykładni tego przepisu, która powoduje niemożność jego zastosowania. Wskazano, że opisane przez Sąd I instancji sytuacje zostały uregulowane w innych jednostkach redakcyjnych art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem Kolegium przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. jest jednoznaczny, a Sąd I instancji nie wykazał zasadności odstąpienia od literalnego brzmienia tego przepisu i pominął przy tym pozostałą treść art. 17 ust. 5 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazał, że pozostałe jednostki redakcyjne art. 17 ust. 5 u.ś.r. regulują odrębne przypadki, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podniósł ponadto, że powołany przepis powinien być interpretowany w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ograniczały się one do naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. Dokonana w tych granicach kontrola potwierdziła zasadność zgłoszonego zarzutu.

Sąd I instancji przyjął, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. przeprowadzona przez organy administracji jest wadliwa i jej nie podziela, nie wyjaśnił jednak, jakie dyrektywy interpretacyjne prowadzą do odmiennych wniosków, w szczególności jakie argumenty natury prawnej przemawiają za prawidłowością stanowiska, że analizowany przepis dotyczy sytuacji, gdy osoba wnioskuje o przyznanie świadczenia na osobę wymagającą opieki, na którą ustalone już zostało prawo do świadczenia na rzecz innej osoby, ewentualnie gdy wnioskodawca sam ma już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inna osobę. Być może takie rozwiązanie byłoby społecznie bardziej satysfakcjonujące, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podano jednak, jakie rozumowanie uzasadnia przyjęte wnioski w istniejącym stanie prawnym.

Brak przedstawienia w uzasadnieniu argumentów przemawiających za rozumieniem art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. przyjętym przez Sąd I instancji nie byłby wystarczającym powodem do uwzględnienia skargi, gdyby mimo wadliwości uzasadnienia wyrok odpowiadał prawu (art. 184 p.p.s.a.). Sytuacja taka jednak w sprawie nie zachodzi. Również interpretacja uwzględniająca argumenty systemowe, nie prowadzi do takiego rozumienia analizowanego przepisu, jakie nadał mu Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni przy tym podziela twierdzenia, że wykładnia prawa nie może sprowadzać się jedynie do uwzględniania brzmienia pojedynczego przepisu, z pominięciem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego. Na względy te wskazywał w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. D. Nawet jednak uwzględnienie stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 7/11 z 18 listopada 2014 r. nie pozwala na akceptację dla wykładni przyjętej przez Sąd I instancji i jej nie uzasadnia. W wyroku tym Trybunał stwierdził niezgodność z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie. Przepis art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Oceniając zgodność regulacji ustawowej ze standardami konstytucyjnymi Trybunał zwrócił uwagę na obowiązek Państwa względem rodzin w trudnej sytuacji społecznej, w szczególności z powodu niepełnosprawności więcej niż jednego dziecka. Naruszenie zasady konstytucyjnej Trybunał dostrzegł zatem w regulacji ograniczającej pomoc państwa rodzinom w sytuacji trudnej ze względu na obecną w niej niepełnosprawność dotykającą większą ilość osób wymagających opieki. Wskazany wzorzec konstytucyjny bez wątpienia wskazuje na obowiązki Państwa względem rodziny. W konsekwencji nie można przyjąć, że utrata mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś. r. nastąpiła poza zakresem określonym w wyroku Trybunału, to jest odnoszącym się do rodziny i mającego w jej ramach zbiegu przypadków niepełnosprawności. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny dopuszczalności zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 4 w rozpatrywanej sprawie. Nie ma w nim bowiem miejsca zbieg przypadków niepełnosprawności, dwie osoby wymagające opieki wspólnie z osobami ją sprawującymi nie tworzą jednej rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 u. ś. r. Z tego powodu wyrok TK sygn. SK 7/11 nie może w sprawie znaleźć zastosowania i skutkować pominięciem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 jako sprzecznego z Konstytucją. Skoro małżonek sprawującego opiekę, jako członek jego rodziny, ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to spełniona jest przesłanka negatywna przyznania takiego świadczenia innemu członkowi rodziny. Opieka nie jest bowiem sprawowana nad dwiema niepełnosprawnymi osobami wchodzącymi w skład jednej rodziny.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 206 p.p.s.a., ze względu na przedmiot sprawy i sytuację materialną strony zobowiązanej do poniesienia tych kosztów.