Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku E. Sp. z o.o. w L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 59/24 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 59/24 oddalił skargę w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżąca pismem z dnia 16 września 2025 r. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniosła w nim okoliczności związane z zaskarżona decyzją oraz na konieczność zawieszenia postępowania sądowoadminsitracyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenia sądów administracyjnych którymi zawieszono postępowanie oraz tytuł wykonawczy z dnia 30 stycznia 2025 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, instytucja ta znajduje również zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym.

Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie (np. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1427/11, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FZ 90/20).

Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Strona skarżąca zgłaszająca zatem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, powinna wykazać istnienie prawdopodobieństwa ziszczenia się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19, tamże). Strona skarżąca powinna przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca spółka nie uprawdopodobniła okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.

Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1096/16).

Ponadto podkreślić należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2001/11).

Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, Sąd powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Mimo że Sąd może skorzystać przy rozpoznawaniu sprawy nie tylko z materiałów przedłożonych przez stronę we wniosku, ale też zgromadzonych w całych aktach sprawy, to wykazanie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa jednak na stronie skarżącej (por. np. post. NSA: z 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 975/09; z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11; z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; z 31 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1651/13). Strona musi więc wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia konkretnych okoliczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie spółka nie uczyniła zadość temu obowiązkowi. W istocie treść wniosku skarżącej, a nawet okoliczności sprawy wskazane w skardze, nie stanowią dostatecznej podstawy do uznania, że zwrot nienależnie pobranych płatności spowoduje znaczną szkodę w aktualnej sytuacji przedsiębiorstwa skarżącej, czy może doprowadzić do powstania w jej sytuacji trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku dostatecznego przedstawienia stanu finansowego przedsiębiorstwa, w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie przez sąd możliwości zaistnienia nieodwracalnych skutków w związku z wykonaniem kary przed terminem kontroli decyzji administracyjnej. W aktach sądowych znajduje się sprawozdanie finansowe skarżącej za rok 2022, natomiast do samego wniosku załączono tytuł wykonawczy z dnia 30 stycznia 2025 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dane te nie są dla Sądu wystarczające do oceny wpływu nałożonej kary pieniężnej na sytuację przedsiębiorstwa. Ocena istnienia grożącej szkody wymagałaby przede wszystkim przedstawienia aktualnych bieżących danych obejmujących: wykazu posiadanego majątku, stanu środków finansowych na rachunkach bankowych i w gotówce, źródeł dochodów, istniejących zobowiązaniach (wraz z ich podstawami). Do oceny realnej możliwości utraty płynności przez przedsiębiorstwo konieczna jest bowiem weryfikacja pełnego stanu aktywów i pasywów przedsiębiorstwa. Skarżąca w żadnym piśmie nie wskazuje również, jakie środki znajdują się na rachunkach bankowych przedsiębiorstwa. Sąd nie ma zatem możliwości ani ocenić realnej dolegliwości prowadzonej egzekucji, ani potencjalnych jej skutków oraz możliwości ich odwrócenia w przyszłości. Ponownie należy podkreślić, że okoliczności te w celu wstrzymania wykonywania decyzji winny być dostatecznie udowodnione przez skarżącą, a braki wniosku nie podlegają usunięciu w trybie wezwania sądu (tak m.in. postanowienie NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt III OZ 332/25). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie.

Skarżąca nie wykazała prawdopodobieństwa ziszczenia się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie wobec niej ochrony tymczasowej. Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej spółki, jednakże bez dokładnego wykazania, jaka jest jej rzeczywista aktualna sytuacja finansowa, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty dotyczące zasadności wydania zaskarżonej decyzji, czy też uzasadnienie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego nie mogą zostać uwzględnione na etapie badania przez sąd, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie jej wykonania określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. W toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje się kontroli legalności tej decyzji. Wobec tego bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i bez znaczenia dla kwestii zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są okoliczności podniesione we wniosku o zawieszenie postepowania i subiektywne przekonanie skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji