Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010r. sprawy ze skargi A. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), odmówił A i J. M. przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem pawilonu handlowo-usługowego oraz parkingiem, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki ewidencyjne: [...], położone w obrębie [...] miasta [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Koszalinie prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się treść art.1 ust.1 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności."

Organ ustalił, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] teren działek nr [...], położonych w obrębie [...] miasta [...] oznaczony jest jako [...] - przeznaczenie terenu-zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Starosta [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zawsze była i obecnie jest zabudowana budynkiem pawilonu handlowo-usługowego, nigdy nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Zdaniem Starosty, przekształceniu mogą podlegać nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, które nie są dotychczas zabudowane na inny cel, niż mieszkaniowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji A i J. M., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie o istocie sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo

własności nieruchomości przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie;

- błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że w przypadku nieruchomości, których dotyczy wniosek niemożliwe jest ich zabudowanie budynkami mieszkalnymi lub garażami w stosunku do obecnego stanu rzeczy, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien prowadzić do odmiennych wniosków.

Odwołujący się podnieśli, że z miejscowego planu zagospodarowania terenu miasta [...] wynika, że działki gruntu numer [...] położone przy ulicy [...], przeznaczone są pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Działka numer [...] jest częściowo zabudowana budynkiem z przeznaczeniem usługowym. Biorąc pod uwagę jej usytuowanie i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ich zdaniem, nic nie stoi na przeszkodzie, aby na niewykorzystanej dotychczas części gruntu pobudować budynek o przeznaczeniu usługowo -mieszkalnym.

A i J. M. podkreślili, że nie kwestionują, iż część przedmiotowej nieruchomości zabudowana jest budynkiem usługowo-handlowym, przy czym dotyczy to tylko części jednej z działek, a na pozostałych są obecnie parkingi.

W opinii odwołujących nie takie jest jednak docelowe przeznaczenie nieruchomości wykorzystywanych obecnie w charakterze parkingów. Wbrew założeniom przyjętym przez Starostę [...]ego fakt posadowienia na części nieruchomości, której postępowanie dotyczy, pawilonu usługowo-handlowego nie stoi jeszcze na przeszkodzie przekształceniu użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności. Istotne jest również przeznaczenie pozostałej niezabudowanej części działek gruntu nr [...], położonych w obrębie [...], miasta [...].

Ponadto wskazali, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż wystarczy, że jednym z przeznaczeń działek gruntu jest budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust.1a ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, po rozpatrzeniu odwołania A i J M - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał, że po analizie przesłanego materiału dowodowego pismem z dnia [...] zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, wskazujących na sposób użytkowania istniejącej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...], tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Organ odwoławczy przytoczył dalej brzmienie art. 1 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, a następnie stwierdził, że punktem wyjścia w sprawie było ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należy do jednego z rodzajów opisanych w wyżej przytoczonym przepisie, czy też nie. Mianowicie, czy w chwili wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była:

- zabudowaną na cele mieszkaniowe,

- zabudowaną garażem,

- przeznaczoną pod zabudowę na cele mieszkaniowe, przeznaczoną pod zabudowę garażem,

- nieruchomością rolną.

Wojewoda podkreślił, że przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy dotychczas nie były zabudowane (na inny cel niż mieszkaniowy). Tym samym nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na cel inny, niż mieszkaniowy nie będzie podlegała przekształceniu, nawet jeżeli obecnie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 929/08.

Podniósł dalej, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] w dniu [...], (jak wynika z oświadczenia A i J M z dnia [...] i oświadczenia Starosty [...] z dnia [...]), zabudowana była pawilonem usługowo-handlowym i w taki sposób użytkowana jest do dnia dzisiejszego. Natomiast działki [...] w dniu [...] były niezabudowane. Obecnie są zabudowane parkingiem. Działki nr [...] przylegają do siebie i w dniu [...] stanowiły jedną nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...] od dnia [...] prowadzi jedną księgę wieczystą.

W związku z tym, iż art. 1 ust. 1 ustawy stanowi o nieruchomościach, a nie o działkach gruntu, zdaniem Wojewody [...], należy uznać, iż przedmiotowa nieruchomość składająca się działek gruntu: [...] w dniu [...] zabudowana była na cele handlowo-usługowe.

W związku z powyższym, w opinii organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy, stanowiących podstawę do wydania przez Starostę [...] decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym A i J M.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji, zwrócił uwagę Staroście [...], że każde postępowanie winno obejmować: fazę wszczęcia postępowania, w której organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), fazę postępowania wyjaśniającego, w której organ zbiera dowody i materiały niezbędne do wydania decyzji, fazę miedzy zakończeniem postępowania a wydaniem decyzji, w której organ stwarza stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa), fazę wydania decyzji. Organ I instancji nie powinien więc ograniczać postępowania jedynie do fazy wydania decyzji, gdyż w ten sposób uchybia przepisom Kpa. Pomimo jednak, że Starosta uchybił przepisom Kpa, to w ocenie Wojewody [...] nie doszło do naruszenia prawa formalnego, dającego podstawę do uchylenia decyzji, bowiem uchybienie to nie uniemożliwiło stronom podjęcia konkretnych czynności procesowych, a także nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A i J M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący podtrzymali swoje stanowisko zaprezentowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Dodatkowo wskazali, że nie kwestionują, iż część przedmiotowej nieruchomości zabudowana jest budynkiem usługowo-handlowym, przy czym dotyczy to tylko części jednej z działek, a na pozostałych są obecnie parkingi. Nie takie jest jednak docelowe przeznaczenie nieruchomości wykorzystywanych obecnie w charakterze parkingów.

W ich opinii, wbrew założeniom przyjętym przez Wojewodę [...] , fakt posadowienia na części nieruchomości, której postępowanie dotyczy, pawilonu usługowo-handlowego nie stoi jeszcze na przeszkodzie przekształceniu użytkowania wieczystego tejże nieruchomości w prawo własności. Tym samym nietrafne jest powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., I OSK 929/08.

Zdaniem A i J M orzeczenie to odnosiło się do zupełnie innego stanu faktycznego, aniżeli występujący w przedmiotowej sprawie. W sprawie I OSK 929/08 nieruchomość podlegająca przekształceniu w całości zabudowana była budynkiem o innym przeznaczeniu, niż cele mieszkaniowe. Tymczasem działka gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha częściowo jest zabudowana pawilonem usługowo-handlowym, przy czym wjazd na tą działkę nie jest zabudowany i zgodnie z planem miejscowego zagospodarowania terenu w tym zakresie nieruchomość ta może być w przyszłości wykorzystana na budownictwo mieszkaniowe i garaże. Działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha są zabudowane parkingiem, który jest obiektem o charakterze tymczasowym. Jednakże działki te także są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe.

Jednocześnie skarżący podnieśli, że z chwilą przekształcenia użytkowania wieczystego działek gruntu [...] w prawo własności, zamierzają postawić na tych nieruchomościach budynek z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Obowiązujące przepisy prawa oraz ustalony stan faktyczny umożliwiają zatem przychylne rozpoznanie przedmiotowego wniosku. Potwierdzają, ich zdaniem, to także rozstrzygnięcia sądów administracyjnych.

A i J M powołali się między innymi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21.01.2009 r., sygn. akt II SA/Sz 932/08, w którym Sąd wskazał, że skoro ustawodawca stanowi o celu mieszkaniowym w art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a jednocześnie nie wprowadza żadnego kryterium dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej w przypadku, gdy np. część działki lub budynku pełni funkcje usługowe, to tym bardziej organy administracyjne nie są władne, aby wprowadzać takie kryteria.

Ponadto, w ich opinii, gdyby nawet fakt częściowego zabudowania działki gruntu nr [...] pawilonem usługowo-handlowym miał wyłączać przekształcenie prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości w prawo własności w trybie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to już z całą pewnością dopuszczalne jest przekształcenie działek [...]. Nieruchomości te w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. nie były w żaden sposób zabudowane, a jednocześnie stosownie do miejscowego planu zagospodarowania terenu były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Obecnie wprawdzie wykorzystywane są jako parking, ale wyłącznie w charakterze obiektu tymczasowego i okoliczność ta w żadnej mierze nie uniemożliwia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, która weszła w życie 13 października 2005 r., osoby fizyczne będące w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Z treści tego przepisu wynika zatem, że przekształceniu podlega tylko prawo użytkowania wieczystego ustanowione na pewnych kategoriach nieruchomości, w tym na nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, przy czym dla przyjęcia, czy nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, decydujący jest stan z chwili wejścia ustawy w życie, czyli stan z dnia 13 października 2005 r. Wskazać przy tym należy na wyraźne podkreślenie w przepisie charakteru mieszkaniowego nieruchomości.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej odmówiły skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem pawilonu handlowo-usługowego oraz parkingiem, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki ewidencyjne: [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], uznając, że wyżej wymieniona nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie stanowisko organów jest prawidłowe.

Jednocześnie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 929/08, w którym Sąd ten wskazał, że przekształceniu podlegają też nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane (na inny cel niż mieszkaniowy). Nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na cel inny, niż mieszkaniowy nie będzie podlegała przekształceniu, nawet, jeżeli jest obecnie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] działka ewidencyjna nr [...] zabudowana była (i nadal jest) pawilonem handlowo – usługowym, a w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku użytkowana była na cele produkcyjne. Aktem notarialnym nr [...] skarżący nabyli od "D" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] nieruchomość ta użytkowana była na cele związane z handlem i usługami i w taki sposób użytkowana jest do dnia dzisiejszego. Natomiast działki ewidencyjne nr [...] w dniu [...] były niezabudowane, a na przełomie [...] wybudowany został na nich parking.

Powyższych ustaleń nie kwestionują sami skarżący (potwierdza to treść skargi skierowanej do Sądu oraz treść oświadczenia z dnia [...]), jednakże błędnie uznają, że stan każdej z działek powinien być rozpatrywany oddzielnie, a tym samym przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności powinno nastąpić z całą pewnością w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...].

Wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości posługuje się pojęciem nieruchomości.

Odwołać się również należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), tj. art. 4, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o:

- nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności;

- działce gruntu - należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Zatem w skład nieruchomości gruntowej może wchodzić więcej niż jedna działka. Ponadto art. 46 § 1 Kc stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepis ten odnosi się zarówno do nieruchomości, dla których prowadzone są księgi wieczyste, jak i do nieruchomości, dla których nie urządzono ksiąg wieczystych. W przypadku nieruchomości wieczystoksięgowych o istnieniu, liczbie nieruchomości oraz ich zakresie przedmiotowym decyduje treść księgi wieczystej.

Jednocześnie przepis art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) stanowi, że dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Ponadto pojęcie działki ewidencyjnej, występujące w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) służy wymogom ewidencji i klasyfikacji gruntów i nie jest tożsame z pojęciem nieruchomości, o jakim mowa w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...).

W rozpatrywanej sprawie działki ewidencyjne nr [...] przylegają do siebie i w dniu 13 października 2005 r. stanowiły (i nadal stanowią) jedną nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...] od dnia [...] prowadzi jedną księgę wieczystą nr [...].

Reasumując, Sąd podzielił argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji i uznał, że przedmiotowa nieruchomość, składająca się z działek gruntu nr [...] w dniu [...] zabudowana była na cele handlowo – usługowe.

Podkreślić dodatkowo trzeba, że podnoszona przez skarżących okoliczność związana z przeznaczeniem ww. nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego tym samym nie stanowi przesłanki uzasadniającej uwzględnienie ich wniosku.

Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie wskazały, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżących nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.