VII SA/Wa 900/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-13	
Data wpływu	2018-04-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Monika Kramek	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332;  art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257- dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołani M. F. K. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. [...] nakazującą rozbiórkę chodnika dla pieszych na skarpie odpowietrznej zapory bocznej zbiornika wodnego Z. w L. na działce działki nr ew. [...] naprzeciw działki nr ew. [...].

Organ wskazał, że M. F. K. zwrócił się "o legalizację kładki i chodnika oraz odstąpienia od zamiaru ich likwidacji" i oświadczył, że jest inwestorem. [...] WINB poinformował o legalizacji ww. chodnika i kładki w odrębnych postępowaniach.

Dalej GINB wskazał, że kontrola potwierdziła wybudowanie m.in. chodnika. Gmina [...], a także dzierżawca zbiornika [...] i [...] ,, [...]" w L. Sp. z o.o. oświadczyli, że nie występowali o wydanie pozwolenia lub ze zgłoszeniem, nie dokonali uzgodnień na udostępnienie działki nr [...], na cele budowy. Jednocześnie, dzierżawca oświadczył, że ww. budowle wybudowano w 2016 r.

W piśmie z 31 lipca 2017 r. inwestor poinformował, że inwestycja miała na celu umożliwienie niepełnosprawnej M. B. korzystanie ze ścieżki spacerowej na koronie zapory bocznej zbiornika Z., a utwardzenie należy zakwalifikować "jako pochylnię z utwardzoną powierzchnią gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego".

Organ ustalił, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie zgłaszał jego wykonania, a powyższy pogląd, nie znajduje uzasadnienia, gdyż inwestycja nie jest związana z budynkiem mieszkalnym M. B., lecz ze skarpą zbiornika wodnego.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] WINB wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia do 25 października 2017 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor obowiązku tego nie wykonał.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1, który przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację wg. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadą jest bowiem legalizacja obiektu lub jego części. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.

Niemniej M. F. K., pomimo umożliwienia legalizacji chodnika nie przedłożył w terminie wymaganej dokumentacji.

Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2154/15, wskazał, że o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać nie tylko technologia wykonania (utwardzenie gruntu), ale także jego funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni (np. zjazd z drogi, miejsca postojowe, droga) ".

W ocenie GINB powstał samodzielny obiekt budowlany, a zatem nie jest to utwardzenie terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. Prawa budowlanego.

Opowiadając na kolejny zarzut organ wyjaśnił, że skarżący na każdym etapie postępowania był informowany o poczynionych ustaleniach Tym samym postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonym w art. 7 oraz art. 77 § 1 art. 80 Kpa.

GINB w podsumowaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty nie podważają trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. F. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 29 ust. 1 pkt. 18 Prawo budowlane, względnie art. 29 ust. 2 pkt. 5 tej ustawy polegające na przyjęciu, że budowa chodnika dla pieszych dla osoby niepełnosprawnej wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy może być zakwalifikowana jako utwardzenie gruntu co nie wymaga pozwolenia na budowę;

2) art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, iż prawidłowym było zakreślenie bardzo krótkiego terminu do wykonania zobowiązania tj. niespełna dwóch miesięcy, uniemożliwiając tym samym zorganizowanie dokumentów niezbędnych do legalizacji.

oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym:

3) art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez opieszałe prowadzenie postępowania oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a także brak wszechstronnego rozważenia przepisów prawa budowlanego.

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji prowadzące do naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] listopada 2017 r., podczas gdy uchybienia organu I instancji zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania uzasadniały jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ad. 1. Naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 18 ustawy Prawo budowlane, względnie art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wskazał, że wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy). Budowa chodnika dla pieszych o długości 13,10 m i szerokości 0,95 m na opisanej skarpie nie wymagała zatem pozwolenia na budowę. Chodnik można bowiem zakwalifikować jako utwardzenie gruntu. Błędne jest zatem wywodzenie, że inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę.

Skarżący zaznaczył, że przeznaczeniem konstrukcji utwardzonej - wbrew stanowisku organu - nie było powstanie samodzielnego obiektu budowlanego lecz utwardzenie gruntu umożliwiające swobodne poruszanie się w obszarze rekreacyjnym miasta L. Prace mają charakter wyłącznie prospołeczny, a rola inwestora jest wyraźnie pozytywna, skoro zmierza do umożliwienia mieszkańcom korzystania z miejsca odpoczynku w L.

Dalej skarżący podkreślił, że w okolicach Zalewu [...] budowano już podobne obiekty, nie w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Niezrozumiałe zatem jest obciążanie Skarżącego takim obowiązkiem, tym bardziej, że przyczyną inwestycji jest pomoc osobie niepełnosprawnej, która szczególnie potrzebuje tego rodzaju wsparcia organizacyjnego.

Ad. 2. Naruszenie art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący przytoczył przepisy art. 48 Prawo budowlane i zauważył, że postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Organ wezwał inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji w terminie 2 miesięcy, a to krótki czas zważywszy na skomplikowany charakter dokumentacji oraz okres wakacyjny.

Powyższe czyniło zatem niemożliwym spełnienie obowiązku. Tym samym wywodzenie podstaw wynikających z art. 48 ust. 4 u.p.b. do nakazania rozbiórki z uwagi na niewłaściwe postępowanie powoduje brak zasadności decyzji

Ad 3 i 4. Naruszenie art. 7 i 77, 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organ II instancji powinien wyjaśnić dlaczego przyjął, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w konsekwencji dlaczego ustalił, że należy uzyskać pozwolenie na de facto utwardzenie terenu, a nie budowę obiektu budowlanego. Organ prowadził postępowanie bardzo długo opieszale, w sposób niezwykle pobieżny bez odniesienia się do istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia kwestii.

Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest należytego ustosunkowania do konkretnych faktów i okoliczności, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Skarżący powołał się obszernie na orzecznictwo oraz doktrynę, podnosząc że organ poprzestał na przytoczeniu przepisów prawa, stosując przy tym fragmentaryczną i błędną ich wykładnię. Zastosował wykładnię systemową, błędnie interpretując jednak samą treść przepisów, przyjmując, iż mają one zastosowanie do tego stanu faktycznego.

W decyzji GINB występują braki formalne w uzasadnieniu faktycznym i prawnym polegające m.in. na braku odniesienia się w sposób obszerny do regulacji ustawowych dotyczących budowy chodnika dla pieszych odpowiednich rozwiązań ułatwiających jej poruszanie się w obrębie Zalewu [...], a także treścią planów zagospodarowania przestrzennego. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe niedokładnie, nie biorąc pod uwagę wykorzystania obszaru na rekreację. Ustalenia zawierają błędy logiczne, ale przede wszystkim nie wyjaśniają najistotniejszych okoliczności sprawy. Organ nie zważył w ogóle w jaki sposób ukształtował się zwyczaj budowania chodników dla pieszych w pobliżu Zalewu bez jakichkolwiek pozwoleń na budowę. Dlaczego w ich przypadku organ nie nakazał rozbiórki

Organ, w zasadzie w jednym akapicie wskazuje dlaczego uznał, że roboty budowlane zmierzają do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, co za tym idzie nie są one utwardzeniem terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 u.p.b. Zabrakło dokładnego odniesienia się na jakiej podstawie organ przyjął, że sposób wykorzystania konstrukcji, którą wykonał inwestor przesądza, iż zrealizował obiekt budowlany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302 – dalej p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w tej sprawie podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. nakazującą rozbiórkę opisanego chodnika dla pieszych na skarpie ww. zapory bocznej zbiornika wodnego [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Przypomnieć zatem trzeba, że stosownie do ust. 1 ww. regulacji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1).

Zgodnie z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego określa zatem poszczególne etapy procedury legalizacyjnej, dając inwestorowi prawną możliwość uniknięcia najsurowszej w skutkach sankcji, jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej.

Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się bezwzględnie ust. 1, jak stanowi art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Z powołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że nakaz rozbiórki może być wydany tylko w stosunku do obiektu zrealizowanego samowolnie, tylko w przypadku, gdy nie jest możliwa jego legalizacja poprzez doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem oraz w przypadku nie przedstawienia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu.

Z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że na działce nr ew. [...], skarżący zrealizował w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany w postaci chodnika dla pieszych na skarpie zapory bocznej zbiornika wodnego [...] w L., której właścicielem jest Gmina L., która dzierżawi go [...] i [...] "[...]" w L. Sp. z o.o. Nie było również sporne, że opisany obiekt powstał w 2016 r.

Organ wykonując ww. obowiązki ustawowe przystąpił do legalizacji obiektu i nałożył postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, m.in. przedstawienie dokumentacji będącej warunkiem legalizacji obiektu zakreślając termin dwóch miesięcy

Nie było kwestionowane w tej sprawie, że obowiązków powyższych skarżący nie wykonał, polemizując w odwołaniu z przyjętą przez organy kwalifikacją wykonanych robót budowlanych, jak i zbyt krótkim terminem zakreślonym na złożenie wymaganej dokumentacji.

Natomiast treść powołanego wyżej art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Powtórzyć jeszcze raz należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w zakresie nakazu rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny wszczynający procedurę legalizacyjną, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem.

Z podanych przyczyn organy nadzoru budowlanego nie mogły odstąpić w niniejszej sprawie od wydania nakazu rozbiórki spornej kładki, skoro skarżący powyższych wymogów nie spełnił.

Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący zwracał się do organu o przedłużenie dwumiesięcznego terminu zakreślonego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje bowiem, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom konkretnej sprawy. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Tylko w tym zakresie organ dysponuje zatem tzw. luzem decyzyjnym. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora.

Dodać w tym miejscu trzeba, że termin zakreślony ww. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. rozpoczynał swój bieg w dacie skutecznego jego doręczenia, bez istotnego znaczenia pozostawała zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność odebrania korespondencji dopiero po kilku dniach.

Nie ma również racji skarżący twierdząc, że przedmiotowy chodnik winien być zakwalifikowany jako utwardzenie terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Nie budzi wątpliwości Sądu, że opisany chodnik dla pieszych nie stanowi utwardzenia terenu, o którym mowa w wymienionych w powołanych przez skarżącego przepisach. Sam cel realizacji kładki nie może zmieniać jej rzeczywistego charakteru, jako obiektu budowlanego będącego budowlą, o czym świadczy miejsce posadowienia, jak i konstrukcja. W orzecznictwie wskazuje się, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest zatem jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej. (zob. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 12 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1898/16, LEX nr 2350995). Z okoliczności faktycznych nie wynika, aby opisany wyżej przypadek miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Inwestycja nie jest związana z budynkiem mieszkalnym M. B. na działce nr ew. [...], ale ze skarpą zbiornika wodnego, na działce nr ew. [...].

W świetle przedstawionych uwarunkowań prawnych i faktycznych bez wpływu na wynik sprawy pozostawała także kwestia dobrych intencji inwestora, to jest umożliwienia korzystania ze ścieżki rekreacyjnej osobie niepełnosprawnej, czy mieszkańcom L., jak i kwalifikacji innych obiektów wzniesionych w okolicy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd skargę oddalił