OPK 3/98 - Uchwała Składu Pięciu Sędziów

Data orzeczenia	1998-05-11	
Sąd	NSA w Warszawie (przed reformą)	
Sędziowie	Hauser Roman /przewodniczący współsprawozdawca/
Frączkiewicz Franciszek
Rajewska Jolanta /sprawozdawca/
Ryms Włodzimierz
Wróblewski Andrzej	
Symbol z opisem	604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych	
Hasła tematyczne	Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny	
Powołane przepisy	Dz.U. 1982 nr 35 poz. 230; art. 18 ust. 7; Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26; art. 124, art. 106; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.	
Publikacja w u.z.o.	ONSA 1998 4 poz. 114	
Info. o glosach	Borkowski Janusz OSP 1998 z. 12 poz. 211 str. 604	
Tezy
1. Do wydania opinii, o której mowa w art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, stosuje się przepis art. 106 Kpa.

2. Postanowienie właściwej komisji rady gminy w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinno być, zgodnie z art. 124 Kpa, podpisane przez wszystkich członków komisji biorących udział w wydaniu tego postanowienia.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z odwołania Agnieszki Ś. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 28 października 1997 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 1998 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

1. Czy do wydania przez właściwą komisję rady gminy opinii, o jakiej mowa w art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, stosuje się przepisy art. 106 Kpa?

2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie - czy postanowienie właściwej komisji rady gminy powinni podpisać wszyscy członkowie takiej komisji biorący udział w posiedzeniu, na którym zostało wydane określone postanowienie?

podjął następującą uchwałę:	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpatrując odwołanie Agnieszki Ś. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 28 października 1997 r. nr REG.6425-4/3/97 w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości 4,5 proc. alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - w Barze Bistro w P., podjęło uchwałę z dnia 19 grudnia 1997 r. o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi na wstępie.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wymaga zasięgnięcia opinii właściwej komisji rady gminy. Tryb wydania /forma/ takiej opinii jednak budzi wątpliwości.

W myśl art. 106 par. 1 Kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tymczasem komisje rady gminy nie są organami samorządu terytorialnego /organami gminy/ w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa. Komisje nie są w ogóle organami o samoistnych kompetencjach. Podlegają radzie i działają w jej imieniu /art. 21 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Słuszny zatem wydaje się pogląd, że komisje rady gminy nie mają uprawnień do wydawania we własnym imieniu aktów administracyjnych w formie postanowień. Można jednak zająć także przeciwne stanowisko, wywodząc, że komisje rady gminy są organami gminy, a więc mieszczą się w zakresie pojęcia "inny organ", o jakim mowa w art. 106 par. 1 Kpa.

W razie przyjęcia poglądu, że do wydania omawianych opinii stosuje się art. 106 Kpa, wątpliwości budzi ponadto kwestia, czy postanowienie powinno wskazywać imiennie członków komisji biorących udział w jego wydaniu, a ponadto czy postanowienie powinno być podpisane tylko przez przewodniczącego komisji, czy też przez wszystkich członków komisji biorących udział w posiedzeniu, na którym postanowienie zostało wydane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne, należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, zwanej dalej ustawą, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/. Zezwolenie to może być cofnięte m.in. w razie: 1/ nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym, 2/ powtarzającego się, w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę /art. 18 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy/. W myśl art. 18 ust. 7 ustawy cofnięcie zezwolenia w takich wypadkach wymaga zasięgnięcia opinii właściwej komisji rady gminy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych /podobnie jak samo zezwolenie/ należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Stanowi ponadto jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie. Jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa. Nie ulega również wątpliwości, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera odrębnych unormowań regulujących tryb postępowania w przewidzianych w niej sprawach. Zgodnie więc z powołanym art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa także w sprawach określonych w art. 18 ust. 6 i 7 ustawy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy w związku z ust. 1 tego artykułu sprawy dotyczące cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych należą do kompetencji właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/. Cofnięcie zezwolenia, w myśl art. 18 ust. 7 ustawy, zawsze wymaga zasięgnięcia opinii właściwej komisji rady gminy. Wydanie więc w tym zakresie decyzji jest uzależnione od wyrażenia opinii przez inny podmiot niż rozstrzygający sprawę. Załatwianie omawianych spraw zatem jest objęte współdziałaniem dwóch różnych podmiotów. Jeden z nich jest przy tym organem rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną, a drugi podmiotem współdziałającym w załatwianiu tej sprawy przez wydanie opinii stanowiącej niezbędny element powyższego procesu decyzyjnego.

Przepis art. 18 ust. 7 ustawy nie precyzuje, w jakiej formie opinia powinna być wydana. Uzasadnione zatem są wątpliwości co do charakteru tej opinii oraz trybu jej wydania. W związku z tym należy zauważyć, że obowiązek i zakres współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej określa ją przepisy prawa materialnego. Natomiast kodeks postępowania administracyjnego w art. 106 normuje wyłącznie kwestie proceduralne tego współdziałania. W tej kwestii wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 18 września 1995 r. VI SA 10/95 /ONSA 1995 Nr 4 poz. 152/.

Zgodnie z art. 106 par. 1 w związku z par. 5 Kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po wyrażeniu przez ten organ stanowiska w drodze postanowienia. Współdziałanie różnych organów przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej polega na tym, że jeden organ rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej, natomiast inny organ /inne organy/ jest uprawniony do zajęcia w tej sprawie stanowiska w formie określonej przez przepisy prawa materialnego. Decyzja ta może być przy tym wydana dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ współdziałający. W konsekwencji należy przyjąć, że obowiązek współdziałania musi być zrealizowany w trakcie postępowania zawisłego przed organem rozstrzygającym sprawę. Organ ten dopiero po wszczęciu własnego postępowania zwraca się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Inicjuje w ten sposób wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed innym organem, nie mającego samodzielnego bytu prawnego, które także prowadzone jest w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i które przed rozstrzygnięciem sprawy głównej musi być zakończone odrębnym aktem administracyjnym.

Taką formę współdziałania niewątpliwie przewiduje art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten wprost uzależnia możliwość merytorycznego załatwienia sprawy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od uprzedniego uzyskania w tej kwestii opinii właściwej komisji rady gminy. Czynności zmierzające do wykonania obowiązku współdziałania - tak jak tego wymaga art. 106 Kpa - wójt /burmistrz, prezydent miasta/ musi przy tym podjąć z urzędu, a wydanie przez niego decyzji bez uzyskania wymaganego stanowiska innego organu jest niedopuszczalne.

Powyższe stwierdzenia nie przesądzają jeszcze o tym, że do omawianej opinii stosuje się art. 106 Kpa. Unormowanie to odnosi się do organów, które - przynajmniej w danej sprawie - są w stosunku do siebie równorzędnymi partnerami. Współdziałanie w omawianym znaczeniu jest możliwe między podmiotami nie pozostającymi w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. W przeciwnym razie instytucja współdziałania przekształciłaby się w nadzór lub inne formy nadrzędności. Artykuł 106 Kpa ma ponadto zastosowanie do organów, które z mocy przepisów prawa materialnego zostały powołane do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu przy tym o szeroko rozumiane organy administracji publicznej, o jakich mowa w art. 5 par. 2 pkt 3, 5 i 6 Kpa. Do nich zalicza się przede wszystkim organy administracji państwowej, w tym organy samorządu terytorialnego /art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa/. Do tych ostatnich zaś należą, zgodnie z art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa, organy gminy.

W związku z tym należy podkreślić, że pojęcie "organ gminy" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego nie zawsze jest tożsame z tym samym określeniem wprowadzonym przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Ta ostatnia ustawa do organów gminy zalicza wprost tylko radę gminy jako jej organ stanowiący i kontrolny /art. 15 ust. 1/ oraz zarząd gminy jako organ wykonawczy /art. 26 ust. 1/. W świetle przepisów tej ustawy żaden z tych organów nie ma uprawnień do sprawowania orzecznictwa administracyjnego, albowiem artykuł 39 ust. 1 stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje tylko wójt lub burmistrz. Dlatego zarząd gminy jako organ gminy tylko wówczas jest organem administracji państwowej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 i 6 Kpa, gdy konkretny przepis szczególny w określonych rodzajach spraw przyznaje mu kompetencje do władczego załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei wójt /burmistrz, prezydent miasta/, choć w świetle przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym nie jest formalnie organem gminy, to jednak - ze względu na wspomniane kompetencje orzecznicze - co najmniej w sferze działalności samorządu terytorialnego obejmującej załatwianie indywidualnych spraw rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi - jest uznawany za organ, o jakim mowa w art. 1 par. 1 pkt 1, art. 5 par. 2 pkt 3 i 6 oraz art. 17 Kpa. Podobnie wygląda sytuacja, gdy chodzi na przykład o organy jednostek pomocniczych określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /art. 39/. Organy te, jeżeli zostaną upoważnione przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, będą stanowiły w tym zakresie organy administracji państwowej, chociaż w przepisach ustrojowych nie są uznawane za organy gminy.

Wynika z tego, że o tym, czy określony podmiot jest organem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, decyduje nie formalne uznanie go za taki organ w przepisach ustrojowych, ale fakt przyznania mu kompetencji do sprawowania w określonych sprawach orzecznictwa administracyjnego. W doktrynie bowiem przyjmuje się, że "niezbędną cechą organu administracyjnego jest, aby był on kompetentny do wydawania aktów prawnych, określających czyjeś prawa lub obowiązki. Innymi słowy, organ administracji musi być wyposażony przez prawo administracyjne w zdolność działania i zdolność do podejmowania działań prawnych w imieniu administracji państwowej" /J. Filipek: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cześć I, str. 201/. W orzecznictwie podkreśla się, że przez pojęcie organu /lub podmiotu/ administracyjnego należy rozumieć także te organy, które zostały wprawdzie powołane do pełnienia różnych funkcji, kwalifikowanych do różnych kategorii działalności publicznej, ale które mają również kompetencje w sferze realizacji funkcji administracyjnych i w tym zakresie działają na podstawie norm prawa administracyjnego /Uchwała SN z dnia 23 lipca 1992 r. III AZP 9/92 - OSNCP 1994 nr 7-8 poz. 147/.

Dlatego też należy przyjąć, że pojęcie organu w prawie procesowym jest szersze od pojęcia organu gminy w ustawie samorządowej /B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 24 czerwca 1994 r. SA/Ł 1417/94 - OSP 1996 nr 5 poz. 101/. Tym samym definicją organu samorządu terytorialnego, zawartą w art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa, obejmować trzeba różne jednostki i organy gminy, którym przepisy prawa przyznały określone kompetencje w zakresie realizacji prawa administracyjnego, w szczególności uprawnienia do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym komisje rady gminy bezspornie nie są organami gminy /art. 21/. Stanowią one pomocnicze organy powoływane przez radę gminy, która ustala też ich skład osobowy. Podlegają radzie gminy i nie mają samoistnych kompetencji. Realizują zadania wyznaczone im przez radę gminy, które w przypadku komisji stałych powinny być regulowane w statucie, a odnośnie do komisji doraźnych - odpowiednimi uchwałami rady gminy.

W sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pozycja powyższych komisji jest odmienna. W art. 18 ust. 7 ustawy określone uprawnienia zostały przyznane wprost właściwym komisjom rady gminy. W sprawach tych komisje realizują nie zadania wyznaczone im przez radę gminy, lecz samoistne odrębne kompetencje przyznane przez ustawodawcę. Przez uprawnienia opiniodawcze komisje uzyskały zdolność do władczego podejmowania we własnym imieniu działań wywołujących określone skutki prawne w konkretnych sprawach w stosunku do indywidualnie oznaczonych adresatów. Powierzono im więc sprawowanie w określonym zakresie orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych. Wprawdzie nie zostały powołane do rozstrzygania tych spraw w drodze decyzji administracyjnych, ale mogą w tych sprawach działać w sposób władczy, wydając inne zewnętrzne akty administracyjne. Realizując te funkcje, w omawianych sprawach właściwe komisje rady gminy są organami w rozumieniu art. 106 par. 1 Kpa, a tym samym także organami samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 i 6 Kpa.

Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym oraz kodeksu postępowania administracyjnego komisje rady gminy pod względem procesowym, jak również ustrojowo-organizacyjnym, są w stosunku do wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ równorzędnymi organami. Nie zachodzi między tymi organami żaden stosunek nadrzędności ani podległości. Uczestniczą one w załatwianiu jednej sprawy administracyjnej, ale każdy z tych organów realizuje odrębne, samodzielne kompetencje. Niezależnie od tego należy zauważyć, że rada gminy powołująca komisje także nie ma żadnych uprawnień nadzorczych w stosunku do organu załatwiającego indywidualną sprawę rozstrzyganą decyzją administracyjną.

W związku z powyższym, skoro wydanie opinii, o jakiej mowa w art. 18 ust. 7 ustawy, nie jest sprawą wewnątrzorganizacyjną organów gminy, ale następuje w ramach współdziałania dwóch różnych organów administracyjnych w toku rozstrzygania indywidualnej sprawy decyzją administracyjną oraz w postępowaniu prowadzonym według wszelkich reguł procedury administracyjnej, to należy uznać, że pod względem procesowym mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 106 Kpa. W konsekwencji trzeba także przyjąć, że jedynie właściwą formą wyrażenia takiej opinii jest postanowienie. Artykuł 106 par. 5 Kpa bowiem nie przewiduje w tym względzie żadnych wyjątków.

Postanowienie to jest postanowieniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 124 Kpa postanowienie administracyjne powinno zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Powyższe wymagania odnoszą się do postanowień wydawanych zarówno przez organy monokratyczne, jak i kolegialne. Postępowanie administracyjne bowiem toczy się przed organami kolegialnymi według tych samych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których przebiega postępowanie przed organami jednoosobowymi. W związku z tym, gdy postanowienie wydaje organ kolegialny, wówczas - jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - powinno być ono podpisane przez wszystkich członków organu biorących udział w wydaniu tego postanowienia.

Podobne stanowisko wyrażał wielokrotnie sąd administracyjny i Sąd Najwyższy w orzeczeniach dotyczących sposobu podpisywania decyzji organów kolegialnych /m.in. wyrok NSA z dnia: 24 stycznia 1991 r. SA/Gd 1152/90 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 34; 6 października 1993 r. I SA 1270/93 - OSP 1994 nr 7-8 poz. 131 oraz Uchwała SN z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92 - OSNCP 1993 nr 3 poz. 25/. Poglądy te mają pełne odniesienie do postanowień organów kolegialnych, gdyż zawarte w art. 124 oraz art. 107 par. 1 Kpa uregulowania dotyczące sposobu podpisywania wymienionych w tych przepisach orzeczeń są identyczne.

Ustawa, jak podniesiono wyżej, nie wyłączyła w jakimkolwiek zakresie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem również art. 124 tego kodeksu. Natomiast ustawa o samorządzie terytorialnym odmiennie reguluje jedynie kwestię podpisywania decyzji przez zarząd gminy. Przewidziana w art. 39 ust. 3 tej ustawy zasada, zgodnie z którą decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub burmistrz, ma zastosowanie także - ale i tylko - do postanowień wydawanych przez ten organ /Uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 30 września 1996 r. OPK 18/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 14/. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania tej wyjątkowej regulacji do innych kolegialnych organów samorządu terytorialnego. Dlatego też postanowienie komisji rady gminy, zawierające opinię, o której mowa w art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, musi być podpisane przez wszystkich członków tej komisji biorących udział w wydaniu postanowienia.

Z powyższych względów na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.	
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA A. Wróblewskiego do uchwały z dnia 11 maja 1998 r. OPK 3/98

Podstawową przesłankę dla podjęcia uchwały w niniejszej sprawie stanowiło założenie, że ponieważ w art. 106 par. 1 Kpa mówi się o uzależnieniu wydania decyzji m.in. od wyrażenia opinii przez inny organ, to w sytuacji gdy jakakolwiek ustawa prawa materialnego przewiduje obowiązek uzyskania opinii, podmiot mający ją wydać uzyskuje status organu administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami.

Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić. O tym, czy konkretny podmiot ma status organu administracji publicznej, nie może decydować przepis prawa procesowego, przy czym nie każda opinia wymieniona w przepisie prawa materialnego jest opinią w rozumieniu art. 106 Kpa.

Jest sprawą bezsporną, że z punktu widzenia usytuowania w systemie samorządu terytorialnego komisje rady gminy nie są ani organami gminy /jako wspólnoty terytorialnej/, ani organami samorządu terytorialnego /jako aparatu zarządzania wspólnotą terytorialną/. Jakkolwiek są przewidziane przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, ich byt i kompetencje zależą nie od ustawy, lecz wyłącznie od woli rady konkretnej gminy /art. 21 ust. 1: "rada gminy może powoływać (...), ustalając przedmiot działania (...)"/, której komisje w całości podlegają. Prawo powszechnie obowiązujące nie wyposaża ich w żadne uprawnienia własne i o charakterze władczym i nie przypisuje im jakichkolwiek zadań administracji publicznej. W konsekwencji tego komisje nie mogą podlegać zasadzie zawartej w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, ale także nie podlegają zasadzie wyrażonej w art. 1 par. 2 Kpa, to zaś oznacza, że nie stosuje się w postępowaniu przed nimi kodeksu postępowania administracyjnego. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa, gdyż - jak powiedziano - komisje rad gmin nie są organami gmin.

Artykułu 106 Kpa nie można oderwać od istoty organów administracji publicznej, choć w tekście jego par. 1 mówi się o zajęciu stanowiska "przez inny organ" bez określenia, że chodzi o organ administracji. Jeżeli jednak kodeks stosuje się tylko w zakresie przedmiotowym i podmiotowym określonym w art. 1, to organ współdziałający, o którym mowa w art. 106 par. 1 Kpa, musi być organem, o którym mowa w art. 1 kodeksu. Nie może więc dojąć do podstawienia pod pojęcie organu w art. 106 par. 1 Kpa jakiegokolwiek podmiotu, który ani ustrojowo, ani funkcjonalnie nie jest przez prawo traktowany jak organ administracji, chociaż podmiot ten ma się wypowiadać w formie opinii w sprawie administracyjnej rozstrzyganej przez właściwy organ.

Nie ulega wątpliwości, że przepis prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ nałożył na organy orzekające o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek "zasięgnięcia opinii właściwej komisji rady gminy". Jest jednak znamienne, że przepis ten wymienia komisję rady gminy, a nie gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych, którą obligatoryjnie powołują rady gmin na podstawie art. 4 ust. 3 tej ustawy i do której nie stosuje się art. 21 ustawy samorządowej. O ile tym obligatoryjnie powołanym komisjom można by przypisać atrybuty administracji publicznej /wyodrębnienie organizacyjne, ustawowo określone kompetencje, skład osobowy zawodowy lub quasi-zawodowy, realizacja zadań własnych gminy/, o tyle "właściwa komisja rady gminy" jest tylko podmiotem społecznym, pomocniczym dla rady gminy i - jak już powiedziano - nie mającym żadnych atrybutów administracji publicznej. Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się na formułę, wedle której należy uzyskać opinię właśnie tego ciała społecznego, to nie chodziło mu o sformalizowaną opinię wydawaną w wyniku współdziałania organów w rozumieniu art. 106 Kpa, lecz o opinię podmiotu społecznego, wydawaną w trybie pozaprocesowym, niejako do protokołu. Wydając opinię, komisja rady gminy nie działa w imieniu państwa jako organ administracji, lecz w imieniu społeczności lokalnej. Komisji rady gminy nie można w takim wypadku przypisać działania nawet w imieniu rady gminy, ponieważ w jej skład mogą wchodzić także osoby nie będące radnymi, co akcentuje społeczny charakter komisji.

Za potraktowaniem komisji rady gminy jako organu administracji działającego w trybie art. 106 Kpa muszą pójść dalsze konsekwencje. Przede wszystkim od postanowienia komisji musi przysługiwać zażalenie, ponieważ jednak samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia /"w rozumieniu kodeksu"/ tylko w stosunku do organów gmin, nie wiadomo, na jakiej zasadzie miałyby stać się także organami wyższego stopnia w stosunku do komisji rady gminy nie będącej takim organem. Ponieważ na postanowienie, na które przysługuje zażalenie, przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, opinia komisji rady gminy musiałaby podlegać zaskarżeniu do NSA, mimo że trudno traktować komisję nawet w omawianym tu zakresie jako "inny organ" powołany z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 tej ustawy.

Z kolei śladem prawa skargi na taką opinię idzie prawo skargi na bezczynność komisji rady gminy w wydaniu opinii /art. 17 i art. 20 ust. 1 cytowanej tu ustawy/, a więc obowiązek sądu zobowiązania podmiotu nie będącego organem administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego, a jeśli ten podmiot będzie się uchylał od wykonania orzeczenia sądu, możliwe będzie wymierzenie komisji rady gminy grzywny na zasadzie art. 31 ust. 1 tej ustawy. Wszystkie te środki procesowe będą dotyczyły podmiotu, który - co trzeba ponownie podkreślić - ani organizacyjnie, ani funkcjonalnie nie jest nie tylko organem administracji publicznej, ale w ogóle jakimkolwiek organem; jest tylko ciałem pomocniczym w działalności rady gminy bez prawa działania w jej imieniu.

Takiej interpretacji prawa nie można uznać za prawidłową, przy czym nie znajduję dla niej uzasadnienia także w sferze celowościowej. Mianowicie organ właściwy do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma obowiązek powołać się w decyzji na opinię komisji rady gminy, nawet jeśli nie będzie miała formy postanowienia. Wynika to z samego faktu, że cofnięcie zezwolenia "wymaga" zasięgnięcia opinii, a więc właściwego postępowania dowodowego. Wobec tego skarżąc decyzję administracyjną można podważać treść opinii jako dowodu. Jeśli komisja rady gminy uchyla się od wydania opinii, organ orzekający albo będzie w zwłoce i wówczas możliwa będzie skarga na bezczynność tego organu, albo wyda decyzję z zaznaczeniem niemożliwości uzyskania opinii komisji i do organu odwoławczego lub sądu będzie należała ocena tego faktu. Trzeba jednak przypomnieć, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest - ze swej istoty - prowadzone z urzędu, a więc mało prawdopodobna jest skarga strony na bezczynność komisji w wydaniu opinii. Nie można także pominąć faktu, że organ wydający decyzję może wystąpić do przewodniczącego rady gminy z żądaniem zdyscyplinowania komisji; nie mógłby natomiast wystąpić ze skargą do sądu na bezczynność komisji, a więc przydatność tego środka procesowego byłaby zerowa.

Na podstawie przedstawionych wywodów uważam, że na pytanie 1 odpowiedź powinna być negatywna.