Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 lutego 2024 r. nr SKO.OŚ/41.9/961/2023/22054/2024 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 19 lutego 2024 r. nr SKO.OŚ/41.9/961/2023/22054/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 26 września 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Prezydent, po rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w R. (dalej "Fundacja" lub "Skarżący") z 4 września 2023 r., odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu - w przedmiocie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla zakładu [...] M. G.w R. - jako uczestnika na prawach strony.

Podstawę prawną postanowienia Organu pierwszej instancji stanowiły w szczególności przepisy art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 185 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.; dalej "p.o.ś").

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że postępowanie administracyjne toczy się w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, nie dotyczy więc przypadków wymienionych w art. 185 ust. 2a p.o.ś.

Fundacja powołała się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706; dalej "Konwencja z Aarhus") i w związku z decyzją Rady z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 124, str. 1) oraz w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.; dalej "KPP"). Fundacja wskazała także na orzecznictwo dotyczące analogicznego do art. 185 ust. 2 p.o.ś., art. 402 ust. 1 Prawa wodnego, w którym wskazano na sprzeczność tego przepisu z postanowieniami Konwencji z Aarhus.

Zdaniem Prezydenta powołane przez Fundację orzecznictwo nie dotyczy przepisów p.o.ś. Na gruncie art. 185 p.o.ś. wskazać należy na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Warszawie z 10 lipca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 747/12, stosownie do którego Konwencja z Aarhus nie nakłada na państwa sygnatariuszy obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w procesach wydania wszelkich pozwoleń na korzystanie ze środowiska. Z ww. Konwencji nie wynikają zatem w tym zakresie żadne konkretne zobowiązania dla państw sygnatariuszy.

Zażaleniem z 6 października 2023 r. Fundacja zaskarżyła postanowienie Prezydenta w całości i wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta uznając, że zażalenie Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania i przytoczyło treść przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie. Podkreślono, że postępowanie toczy się w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, a więc nie dotyczy przypadków określonych w art. 185 ust. 2a p.o.ś. Literalna wykładnia art. 185 ust. 2 p.o.ś nie budzi wątpliwości i brak jest podstaw do odstąpienia od jej zastosowania. We wniesionym zażaleniu Fundacja nie podniosła jakichkolwiek nowych zarzutów bądź argumentów mających przemawiać za uwzględnieniem wniesionego zażalenia.

Pismem z 25 marca 2024 r. Skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego postanowienie Kolegium w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 185 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 KPP i art. 9 oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP") poprzez zastosowanie sprzecznego z prawem międzynarodowym przepisu prawa polskiego i odmowę dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska;

2) art. 7, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, wydanie postanowienia sprzecznego z zasadą budowania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz pominięcia istotnych dla sprawy okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi Fundacja przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Ponadto wskazała, że jeżeli Sąd poddaje w wątpliwość zasadność bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, wnosi o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie przewidzianym w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Wyjaśnić również należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że jest ono zgodne z prawem.

Skarżąca Fundacja pismem z 4 września 2023 r. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Jako podstawę żądania wskazała art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus oraz art. 47 KPP argumentując, że art. 185 ust. 2 p.o.ś. pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami prawa międzynarodowego.

Orzekające w sprawie organy odmówiły Fundacji jako organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu wskazując, że regulacje zawarte w Konwencji z Aarhus nie mają bezpośredniego zastosowania.

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Skarżący wskazując na możliwość bezpośredniego zastosowania art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 185 ust. 1 p.o.ś. stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 185 ust. 1a p.o.ś). Natomiast w myśl art. 185 ust. 2 p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 185 ust. 2 p.o.ś.). W związku z tym dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego może nastąpić w przypadku, o którym stanowi art. 185 ust. 2a P.o.ś.

W sprawie jest natomiast bezsporne, że prowadzone przez Prezydenta postępowanie nie jest żadnym z postępowań wskazanych w art. 185 ust. 2a p.o.ś.

Odnosząc się do zarzucanej przez Skarżącego sprzeczności art. 185 ust. 2 p.o.ś. z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus i art. 47 KPP należy wyjaśnić, że poszczególne przepisy Konwencji z Aarhus zostały wdrożone do polskiego porządku prawnego mocą różnych aktów prawnych. W szczególności w drodze przyjęcia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112), ustalającej m.in. zasady udziału społeczeństwa w procesach inwestycyjnych i dostępu do wymiaru sprawiedliwości organizacji ekologicznych. Ponadto Konwencja z Aarhus jako umowa międzynarodowa, została ratyfikowana przez Prezydenta RP 31 grudnia 2001 r. na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970). Konwencja z Aarhus weszła w życie w stosunku do Polski 16 maja 2002 r. (oświadczenie rządowe z dnia 30 marca 2002 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 707).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana – chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy – przy czym umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Wobec tego Konwencja z Aarhus, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, podlega regule bezpośredniego stosowania z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednakże normy Konwencji z Aarhus są sformułowane bardzo ogólnie i zasadniczo wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały, co pozbawia przepisy Konwencji bezpośredniej skuteczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że Konwencja z Aarhus nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Już z treści przepisów ww. Konwencji wprost wynika, że jej stosowanie uzależnione zostało od wprowadzenia określonych rozwiązań prawnych do porządku krajowego stron tejże Konwencji (wynika to z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. b i lit. c, art. 6 ust. 6 i ust. 11 oraz art. 9 Konwencji). Przepisy Konwencji nie mogą być zatem stosowane bezpośrednio, gdyż są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą je realizowały (por. wyroki WSA w Warszawie z: 8 października 2010 r., IV SA/Wa 72/10; 10 kwietnia 2006 r., VII SA/Wa 16/06; 7 grudnia 2016 r., IV SA/Wa 910/16; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z: 24 czerwca 2015 r., II OSK 2808/13; 18 października 2022 r., III OSK 5054/21; 27 czerwca 2023 r., III OSK 2434/21; 6 czerwca 2024 r., III OSK 4009/21 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Stosownie do art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Przy tym przez "społeczeństwo" należy rozumieć "jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub ich praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy" (art. 2 ust. 4 Konwencji z Aarhus).

Art. 9 ust. 3 tej Konwencji z Aarhus reguluje dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Wynikające z art. 9 ust. 3 ww. Konwencji gwarancje dotyczące potrzeby zapewnienia drogi administracyjnej i sądowej dla tzw. członków społeczności zainteresowanej, pozostawiają jednak kwestie zakresu uprawnień w tym względzie do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego (por. art. 7 Konwencji). Zatem Konwencja z Aarhus nie wyklucza skargi w innych sprawach niż rozstrzygane na podstawie art. 6, ale uzależnia to od przepisów prawa krajowego (por. J. Jendrośka, W. Radecki, Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999, s. 99; postanowienie NSA z 21 lipca 2022 r., III OSK 1513/22, opubl. w CBOSA).

Jak wskazuje się w piśmiennictwie przepis art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus nie przewiduje wyraźnie legitymacji procesowej de lege lata dla organizacji pozarządowych zajmujących się środowiskiem. Przepis ten nie nakłada na państwa członkowskie zobowiązania do przyznania w prawie krajowym legitymacji każdemu członkowi społeczeństwa (actio popularis) ani każdej organizacji pozarządowej. Przepis ten - wobec jego brzmienia - pozostawia państwom (stronom konwencji) pewien stopień elastyczności przy ustalaniu kryteriów bądź przesłanek legitymacji procesowej (M. Baran, Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w obszarze ochrony środowiska w państwach członkowskich, EPS 2020, nr 11, s. 15-33).

Ponadto także z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (dalej "TS") wynika, że przepis art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus nie może być stosowany bezpośrednio (por. wyrok 8 marca 2011 r. w sprawie C-240/09 LESOOCHRANÁRSKE ZOSKUPENIE VLK v. MINISTERSTVO ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA SLOVENSKEJ REPUBLIKY, ZOTSiS 2011, nr 3A, poz. I-1255, LEX 736427).

Zarazem podkreśla się, że na organach krajowych (sądach i organach administracji) spoczywa obowiązek dokonania – w zakresie, w jakim jest to tylko możliwe – wykładni krajowych przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek wymaganych dla wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowego zgodnie zarówno z celami art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus , jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii (art. 47 KPP), tak aby umożliwić organizacji ochrony środowiska kontrolę sądową decyzji, która może naruszać unijne regulacje z zakresu ochrony środowiska (por. wyrok TS z 8 marca 2011 r. w sprawie C-240/09). Należy jednak zauważyć, że powyższe wskazanie jest w istocie konkretyzacją nakazu tzw. prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego. Wynikający z zasady efektywności prawa wspólnotowego obowiązek prowspólnotowej wykładni prawa krajowego zobowiązuje bowiem do interpretacji prawa krajowego, która zapewni maksymalną skuteczność i ochronę uprawnieniom wynikającym z prawa wspólnotowego.

Granicę prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego wyznacza zakaz ich interpretacji contra legem lub, gdy zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do powstania odpowiedzialności karnej. Przyznanie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o art. 185 ust. 1 p.o.ś. legitymacji procesowej Skarżącemu jako organizacji ekologicznej z powołaniem się na art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w związku z art. 47 KPP byłoby więc sprzeczne z tym przepisem.

Jeśli chodzi o orzecznictwo dotyczące art. 402 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, który wyłączał możliwość uczestnictwa organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia wodnoprawnego to WSA w Warszawie ocenił ten przepis jako sprzeczny z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, w związku z art. 47 KPP oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE95 (por. wyrok z 20 marca 2020 r., IV SA/Wa 1248/19, opubl. w CBOSA). Jednakże jak to podkreślił NSA rozpatrujący skargę kasacyjną od tego wyroku "podstawą wydania zaskarżonego wyroku nie była ocena zgodności ustawy, w tym przypadku ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 188 pkt 2 Konstytucji RP), lecz ocena zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 3140/21, opubl. w CBOSA).

Natomiast w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazał, aby legitymacja procesowa organizacji ochrony środowiska do udziału w postępowaniu w przedmiocie określonym art. 185 ust. 1 p.o.ś. wynikała z unijnego prawa pochodnego.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 185 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w związku z art. 47 KPP i art. 9 oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji RP. Nie zostały także naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik.

Z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym wyroku TS z 8 marca 2011 r. w sprawie C-240/09 w ocenie Sądu nie zachodzi również przesłanka do zwrócenia się do TS z pytaniem prejudycjalnym, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do stosowania i wykładni prawa Unii Europejskiej.

Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.