I OSK 6/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-22	
Data wpływu	2016-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Sikorska
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej	
Hasła tematyczne	Straż pożarna	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 514/15	
Skarżony organ	Komendant Państwowej Straży Pożarnej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 10, art. 110; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1340; art. 109 ust. 1; Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 514/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia i potrącenia uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 514/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. (zwanego dalej "skarżącym"), uchylił decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia i potrącenia uposażenia.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy PSP w W. przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe (tj. stanowisko dowódcy zastępu). Organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP, na mocy którego strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej.

W konsekwencji wydanej [...] r. decyzji skarżącemu określono nowy zakres obowiązków na stanowisku dowódcy zastępu. Skarżący został zapoznany z nowym zakresem czynności [...] r., przyjął je do stosowania, zaś [...] r. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji przenoszącej go na niższe stanowisko służbowe.

Decyzją z [...] r. nr [...] Pomorski Wojewódzki Komendant PSP w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe oraz uchylił ją w zakresie daty przeniesienia, określając nową datę na [...] r. Odrębnym pismem skarżący został poinformowany o obowiązywaniu od [...] r. nowego zakresu czynności, z którym zapoznany został [...] r.

Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy PSP w W., na podstawie art. 109 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, orzekł o:

1. zawieszeniu skarżącemu uposażenia od [...] r. do odwołania,

2. potrąceniu należnego wynagrodzenia za 29 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych w kwocie 4012,15 zł.

W rozstrzygnięciu zawarto dodatkowo pkt 3 stanowiący, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za miesiąc maj 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, że nie przyjmuje do stosowania nowego zakresu czynności. W marcu 2015 r. skarżący stawiał się co prawda do służby w jednostce ratowniczo-gaśniczej nr 2 w R. zgodnie z ustalonym na ten miesiąc harmonogramem. Za każdym razem konsekwentnie oświadczał jednak, że nie przyjmuje do stosowania nowego zakresu czynności na zajmowanym stanowisku. Nie pełnił tym samym obowiązków służbowych, które każdorazowo musiały być przekazywane innemu funkcjonariuszowi.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że niemożność pełnienia przez funkcjonariusza obowiązków służbowych miała i ma charakter zawiniony, wobec czego orzekł o potrąceniu wynagrodzenia za marzec jako już wypłaconego oraz o zawieszeniu uposażenia od 3 marca 2015 r. do odwołania.

Skarżący zakwestionował ww. decyzję i stanął na stanowisku, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające organowi na zastosowanie art. 109 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ niemożność pełnienia obowiązków nie była zawiniona przez niego, ale przez Komendanta Powiatowego PSP w W. Zdaniem skarżącego przełożony ustalił mu wadliwy zakres czynności. Na stanowisku dowódcy zastępu funkcjonariusz miałby bowiem wykonywać te same obowiązki, co na zajmowanym wcześniej wyższym i lepiej płatnym stanowisku zastępcy dowódcy zmiany.

Decyzją z [...] r. nr [...] Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku uchylił pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia terminu zawieszenia uposażenia i ustalił nowy termin zawieszenia uposażenia od [...] r. do [...] r. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.

Organ zaznaczył, że decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko stała się ostateczna, co oznacza, że skarżący zobowiązany był do przyjęcia i stosowania zakresu czynności przypisanego do stanowiska dowódcy zastępu przynajmniej do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny o legalności decyzji z [...] r. dotyczącej przeniesienia na niższe stanowisko. Odmowa stosowania zakresu czynności przez skarżącego była tym samym nieuzasadniona. Wbrew twierdzeniom skarżącego jego nowy zakres czynności nie jest wadliwy, nie narusza przepisów prawa i jest zgody z § 3 Regulaminu służby i pracy KP PSP w W., wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w W. z [...] r. Strażak, w ramach ciążącego na nim obowiązku dbałości o dobro jednostki PSP, powinien podjąć wszelkie możliwe starania prowadzące do zapoznania się z wykonaniem polecenia, w przeciwnym razie ponosi on skutki wadliwego jego wykonania.

Organ wskazał, że w związku z tym, że pismem z [...] r. skarżący poinformował o przyjęciu obowiązków na stanowisku dowódca zastępu, uznał za uzasadnione zawieszenie uposażenia funkcjonariusza jedynie za okres od [...] r. do [... r. Organ podał także, że uposażenie miesięczne jakie otrzymał skarżący w marcu to 4150,40 zł, czyli 1/30 uposażenia to 138,35 zł. Tym samym kwota potrącenia za 29 dni brutto wyniosła 4012,15 zł, które to potrącenie nastąpi w najbliższym terminie płatności uposażenia.

A. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w pierwszej kolejności podnosząc zarzut, że decyzja została wykonana ([...]), zanim jeszcze została doręczona w trybie art. 44 § 4 K.p.a. ([...]). W ocenie skarżącego organ działał w pośpiechu, bo znał termin rozprawy, której niekorzystny przebieg uniemożliwiłby mu wykonanie decyzji o zawieszeniu i potrąceniu uposażenia. Zdaniem skarżącego obawy organu były uzasadnione, ponieważ ostatecznie wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 145/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję z [...] r. nr [...] Pomorskiego Wojewódzkiego Komendanta PSP w Gdańsku i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

Skarżący zaznaczył, że organ wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję pozbawił go prawie 100% uposażenia i tym samym pozbawił go środków do życia jako jedynego żywiciela rodziny.

W uzupełnieniu skargi z 24 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o:

1. zobowiązanie organu do przedstawienia dokumentów potwierdzających, że nie wykonywał on obowiązków służbowych, odmawiał ich wykonania, nie stawiał się do służby lub samowolnie się ze służby oddalił,

2. zobowiązanie organu do przedłożenia starego i nowego zakresu obowiązków,

3. przeprowadzenie dowodu z akt postępowania o sygn. akt III SA/Gd 145/15 oraz III SA/Gd 254/15,

4. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego na wadliwość zaskarżonej decyzji, bezpośrednio wskazują błędy zawarte zarówno w decyzjach dotyczących przeniesienia na niższe stanowisko służbowe (decyzje uchylone przez sąd wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 145/15), jak i w decyzjach określających składniki wynagrodzenia skarżącego (postępowanie zawieszone przez sąd postanowieniem z 6 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 254/15 z uwagi na wydanie wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 145/15).

Skarżący wskazał, że zdaniem organów odmowa przyjęcia zakresu czynności jest tożsama z niemożliwością wykonywania obowiązków służbowych. Natomiast skarżący po odmowie przyjęcia nowego zakresu czynności otrzymywał w tym czasie i wykonywał polecania służbowe, a odsunięcie od realizacji zadań służbowych było decyzją przełożonego służbowego, a nie strażaka. Zatem to właśnie polecenie służbowe, a nie działania skarżącego spowodowały, że skarżący nie brał udziału w działaniach ratowniczych.

Ponadto skarżący podniósł, że poza naruszeniem art. 109 ustawy o PSP, organ naruszył także art. 110 i art. 111 cyt. ustawy, a także prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, ograniczając je do doręczenia i to z opóźnieniem wydawanych decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

WSA w Gdańsku podniósł, że przedstawione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są w istocie na tyle poważne, że w przypadku potwierdzenia się ich prawdziwości stanowiłyby one wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji. Sąd wskazał, że w zarzutach podniesiono, iż skarżący nie mógł zapoznać się z aktami sprawy, bowiem – mimo prawnego obowiązku – odmówiono mu realizacji tego prawa, a decyzję organu II instancji (wydaną [...] r.) wykonano de facto przed jej ustatecznieniem się, bowiem potrącenia z uposażenia należnego w [...] r. dokonano już z początkiem tego miesiąca ([...] b.r.), podczas gdy decyzja została doręczona skarżącemu [...] r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedstawionych aktach sprawy brak dowodu doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego, a wzmianka zawarta w odpowiedzi na skargę, że decyzję doręczono skarżącemu w trybie art. 44 § 5 K.p.a., a przesyłka została zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie [...] r., uprawdopodabnia zarzut skarżącego, że [...] r. wykonano nieostateczną decyzję. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, jednak decyzja wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej prawidłowego doręczenia.

WSA w Gdańsku podniósł, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji, jest ich wadliwość polegająca na naruszeniu – w obu instancjach – art. 109 i 110 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Sąd przytoczył treść art. 109 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy, w tym – z uzasadnień do decyzji organów obu instancji wynika, że skarżącemu zarzucono, we wskazanym w decyzjach okresie, "zawinioną niemożność pełnienia obowiązków służbowych", przy czym organy obu instancji przyznają, że skarżący stawiał się i pozostawał w miejscu pełnienia służby, jednak "nie przyjął do stosowania zakresu czynności". Skarżący z kolei podnosi (i przedstawia na tę okoliczność dokumenty), że każdorazowo stawiał się do służby i wykonywał czynności służbowe, jednak nie godził się z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, z pozostawieniem takiego samego (poszerzonego) zakresu obowiązków, lecz z niższym uposażeniem. Akta sprawy wskazują na istniejący konflikt na tym tle, a wykonanie decyzji o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe najpierw zawieszono, następnie zmieniono datę jej wykonania, w końcu zaś – o czym wiadome jest sądowi z urzędu – została ona uchylona wyrokiem tutejszego sądu z 3 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 145/15.

Dokonując analizy przepisów art. 109 ust. 1 ustawy o PSP Sąd I instancji stwierdził, że zawiniona niemożność pełnienia obowiązków służbowych, to sytuacja, gdy funkcjonariusz będący na służbie wprowadzi się w stan uniemożliwiający mu pełnienie obowiązków służbowych. Zatem w okolicznościach sprawy zachowanie skarżącego nie nosiło znamion "zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych". Zdaniem Sądu I instancji mogło to być analizowane pod kątem stosowania innych przepisów ustawy o PSP. Stosowanie – jedynie odpowiednio – wyżej cytowanych przepisów do przypadków zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych nie może odnosić się do sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie także i z tej przyczyny, że o nieprzydzielaniu zadań skarżącemu zadecydował [...] r., Komendant Powiatowy PSP w W. (dowód: zapisek urzędowy k-19 akt administracyjnych).

Za uzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd przytoczył treść art. 110 ust. 1 oraz 2 ustawy i podał, że wprawdzie przepis ten dotyczy dalszych czynności – związanych już z wykonywaniem zaskarżonych decyzji, to postanowienie o potrąceniu z należnego uposażenia kwoty 4012,15 zł "w najbliższym terminie płatności uposażenia", a tym samym postanowienie o pozbawieniu skarżącego większej części przysługującego uposażenia, nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i rażąco narusza przepisy art. 110 tej ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie prawa materialnego w postaci art. 109 ust. 1, 2 i 3 i art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do obwiązujących norm prawnych, uznając, że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w sprawie, a decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wbrew przepisom prawa wykonane przed doręczeniem rozstrzygnięcia stronie, podczas gdy treść ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] r. (nr [...]) wiązała w swojej treści organ administracji publicznej I instancji, a nie rodziła obowiązek działania po stronie adresata tej decyzji, czyniąc bezzasadnymi twierdzenia Sądu, który wydał orzeczenie o uchyleniu ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z [...] r. (nr [...]), czym w konsekwencji naruszono przepisy postępowania w postaci art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a.;

naruszenie prawa materialnego w postaci art. 109 ust. 1, 2 i 3 i art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia skarżącemu uposażenia oraz potrącenia go w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2. zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że skarżącemu zapewniono wszelki możliwy udział w postępowaniach dotyczących jego osoby, a decyzja została wykonana w sposób prawidłowy. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż skarżący był każdorazowo informowany o przedsiębranych wobec jego osoby czynnościach służbowych, co miało wyraz chociażby w zapoznaniu go z nowym zakresem czynności 25 sierpnia 2014 r. Zwrócił również uwagę, że wpływ na kształt postępowań administracyjnych dotyczących funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej ma charakter służby w tej jednostce, tj. hierarchiczność i podporządkowanie przełożonym. Z uwagi na taki stan rzeczy, ewentualne zastrzeżenia, wnioski i stanowiska co do przebiegu postępowania strona zgłasza w raportach i notatkach służbowych. Skarżący miał nieskrępowaną możliwość ustnego i pisemnego wskazywania swojego stanowiska w sprawie, co uczynił w licznych pismach i notatkach kierowanych do swoich przełożonych, a także organów wyższego rzędu (Komendanta Wojewódzkiego i Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej) z wnioskami (a wręcz żądaniami) udzielenia mu stosownych informacji lub wyjaśnień. Każdorazowo pisma takie spotykały się z odpowiedzią lub komentarzem ww. organów.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że nie jest prawdą, jakoby skarżącemu uporczywie utrudniano dostęp do akt postępowania w jego sprawach. Z notatki służbowej z [...] r. wynika, iż skarżący wraz ze swoim pełnomocnikiem, bez przygotowania, zażądali udostępnienia im akt sprawy. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że powszechną praktyką jest, iż udostępnianie tego typu dokumentacji – nawet stronie – następuje po złożeniu stosownego wniosku i uprzednim powiadomieniu organu chęci przejrzenia akt. Zgodnie z § 5 pkt 8 Regulaminu Organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku (załącznik do decyzji nr [...] Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r.), na udostępnienie akt sprawy wymagana jest zgoda Komendanta Wojewódzkiego. Zgodnie z treścią art. 63 K.p.a. strażak winien złożyć uprzedni, pisemny wniosek o udostępnienie mu akt sprawy. W ww. dniu sytuacja taka była niemożliwa, ponieważ żadna z osób upoważnionych do wydania zgody na udostępnienie akt z przyczyn obiektywnych nie mogła tego uczynić (Komendant Wojewódzki był nieobecny, natomiast st. bryg. W. M. podejmował w tamtym momencie interesantów). Ostatecznie, pełnomocnik strażaka zapoznał się z aktami sprawy w innym terminie.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że decyzja organu II instancji została skarżącemu doręczona w sposób prawidłowy, w trybie art. 32 K.p.a., albowiem działał on przez pełnomocnika i to właśnie pełnomocnikowi skutecznie doręczono decyzję. Skarżącemu decyzja została zaś doręczona w trybie art. 44 K.p.a. – po dwukrotnym awizowaniu. Decyzja została więc doręczona przed jej wykonaniem w sposób prawidłowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ww. okoliczności, nawet w przypadku uznania doręczenia decyzji za nieprawidłowe, nie miały wpływu na tok postępowania, a co za tym idzie, na wynik sprawy.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że na gruncie prawa administracyjnego można wyróżnić dwa rodzaje decyzji: nakładające obowiązki lub uprawnienia na stronę (adresata) decyzji, łączące się z obowiązkiem określonego działania przez nią, albo decyzje nakładające obowiązek określonego działania tylko na organ administracji. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego nr [...] z [...] r. była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 K.p.a. i nie przysługiwał od niej "zwyczajny" środek odwoławczy. Decyzja taka nie podlegała także wykonaniu w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). Specyfika rozważanego stanu faktycznego polega na tym, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego (i rozstrzygnięcie ją poprzedzające) faktycznie kształtowała sferę prawną skarżącego, jednakże nie nakładała na niego obowiązku określonego działania. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nakładało zaś obowiązek wykonania decyzji (zawieszenia i potrącenia uposażenia) tylko i wyłącznie na Komendanta Powiatowego PSP w W. Komendant Wojewódzki był związany ww. decyzją od momentu jej wydania, zaś Komendant Powiatowy PSP w W od momentu doręczenia mu tej decyzji.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa materialnego w postaci art. 109 ust. 1, 2 i 3 i art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wskazał, że służba w Państwowej Straży Pożarnej nakłada na funkcjonariusza wzmożone obowiązki i konieczność zdyscyplinowania w hierarchicznej strukturze służby (w tym przede wszystkim wykonywania rozkazów – jednostronnych aktów władczych). Także treść ślubowania zawarta w art. 30 ustawy, obliguje strażaka do bezwzględnego prezentowania postawy, w której przedkłada on dobro i interes służby, a także bezpieczeństwo obywateli ponad swój partykularny interes. Postawa prezentowana przez skarżącego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowi zaprzeczenie ww. pryncypiów, którymi kierować powinien się każdy strażak. Skarżący pokazuje bowiem, iż przedkłada własne interesy i korzyści ponad dobro służby, jednocześnie obciążając swoich kolegów. Służba strażaków w komendach powiatowych, w tym skarżącego, polega głównie na terenowych działaniach ratowniczych. W świetle powyższego, fakt przebywania ww. strażaka w jednostce (i to nawet zgodnie z harmonogramem służby) i podejmowanie przez niego jakichś czynności – niepozostających w ww. zakresie, nie może być utożsamiany z wykonywaniem służby.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podał, że analiza orzecznictwa dotyczącego członków służb mundurowych jednoznacznie wskazuje, iż zaistnienie "stanu umożliwiającego pełnienie obowiązków służbowych" jest wynikiem świadomych działań funkcjonariusza. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji bezpodstawnie zawęża zakres "zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych" jedynie do "wprawienia się przez funkcjonariusza w stan uniemożliwiający mu pełnienie obowiązków służbowych". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sformułowanie takie należy interpretować nie tylko przez pryzmat niezdolności do pełnienia służby wywołanej spożyciem wyrobów alkoholowych lub środków odurzających, ale także innych zdarzeń uniemożliwiających służbę, np. braku aktualnych badań lekarskich, brak zaliczenia testów sprawności fizycznej poprzez nieusprawiedliwiony brak stawiennictwa na tychże, czy nawet skrajnych przykładów jak samookaleczenie, itp. Zawiniona niemożność pełnienia służby jest zatem pojęciem szerszym. Należy więc kategorycznie stwierdzić, że obejmuje ona również świadomą odmowę przyjęcia przez strażaka zakresu czynności na nowym stanowisku służbowym. Decyzja Komendanta Powiatowego PSP w W. o nieprzydzielaniu zadań skarżącemu była więc tylko konsekwencją jego zawinionego zachowania. Jeśli bowiem strażak permanentnie odmawia wykonywania ustalonego zgodnie z ustawą o Państwowej Straży Pożarnej i aktami wykonawczymi zakresu czynności (dostosowanego do jego stanowiska i kwalifikacji), to nie było podstaw do uznania, iż będzie on wykonywał inne powierzone mu zadania. Co więcej, to organ I instancji ponosiłby negatywne konsekwencje dopuszczenia skarżącego do służby w istniejącym stanie rzeczy, np. w przypadku gdyby uległ on wypadkowi wykonując czynności inne niż określone w jego zakresie czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 109 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ww. ustawy strażakowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli strażak pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się strażakowi zawieszone uposażenie, a w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej strażak traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych (ust. 3).

Dokonując wykładni powyższych przepisów na uwadze mieć należy szczególny status i zadania Państwowej Straży Pożarnej, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Przy wykonywaniu zadań funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej obowiązuje nie tylko dyscyplina służbowa, ale i przestrzeganie zasad etyki zawodowej, do których należy zaliczyć szczególną staranność w wykonywaniu obowiązków, a także poczucie odpowiedzialności każdego funkcjonariusza za nienaganne wykonanie obowiązków służbowych i wizerunek społeczny Państwowej Straży Pożarnej. Uzyskanie statusu strażaka, w wyniku mianowania do służby w Państwowej Straży Pożarnej powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, strażak musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem.

Podstawowe zadania Państwowej Straży Pożarnej określone zostały w art. 1 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Należą do nich m.in.:

1) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń;

2) organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń;

3) wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze.

Funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej, co do zasady, pełni służbę na podstawie mianowania. Mianowanie w służbach zmilitaryzowanych i mundurowych jest indywidualnym aktem administracyjnym, stanowiącym podstawę do nawiązania ze strażakiem stosunku służbowego. Pełnienie służby przez strażaka PSP jest odnoszone przede wszystkim do kategorii zatrudniającej go jednostki organizacyjnej PSP. Z mianowaniem na określone stanowisko związane jest powierzenie pełnienia określonych obowiązków służbowych. Rzetelne i sprawne wykonywanie przez strażaków obowiązków i zadań wymienionych w powierzonym zakresie obowiązków służbowych na danym stanowisku oceniane jest w ramach sporządzanej okresowo opinii służbowej.

W orzecznictwie do sytuacji zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych zalicza się m.in. nieprzedłożenie przez funkcjonariusza aktualnego orzeczenia lekarskiego z badań profilaktycznych, czy też nieusprawiedliwiony brak stawiennictwa na testach sprawnościowych i zaliczenia tych testów, co w konsekwencji prowadzi do niemożności pełnienia obowiązków służbowych. Jest to zawsze wynik świadomych działań funkcjonariusza. Do takich sytuacji można również zaliczyć, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, sytuację odmowy przyjęcia przez strażaka do stosowania przedstawionego mu, w związku ze zmianą stanowiska służbowego, nowego zakresu czynności. Niemożność pełnienia w takim przypadku obowiązków służbowych przez strażaka jest wynikiem jego świadomych działań. Przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują możliwości kontestowania przez funkcjonariusza zakresu czynności przewidzianego dla stanowiska służbowego, na które został mianowany. Z istoty służby w Państwowej Straży Pożarnej i związanego z nią hierarchicznego podporządkowania funkcjonariuszy, wynika obowiązek przyjęcia przez strażaka przedstawionego mu zakresu czynności do wykonania. Jest to związane m.in. z potrzebą zachowania gotowości operacyjnej danej jednostki operacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Nieuprawnione było zatem odwoływanie się przez Sąd I instancji do konfliktu istniejącego pomiędzy skarżącym a jego przełożonymi na tle zakresu obowiązków przydzielonych skarżącemu. Skarżący był obowiązany wykonywać obowiązki przewidziane zakresem czynności, z którym zapoznał się 25 sierpnia 2014 r. do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przeniesieniu skarżącego na stanowisko dowódcy zastępu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przeniesiony został na niższe stanowisko służbowe. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie została wydana [...] r. i jako datę przeniesienia określono w niej [...] r. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Od [...] r. skarżący był więc obowiązany do wypełniania obowiązków i czynności określonych w przedłożonym mu [...] r. przez przełożonego – Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. zakresie czynności. Z zakresu czynności wynika, że skarżący był odpowiedzialny m.in. za prawidłowe i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pozostawanie w dyspozycji oraz zapewnienie pełnej dyspozycji i odpowiedniego stopnia wyszkolenia podległych służbowo strażaków, kierowanie podległym zastępem. W zakresie czynności ujęto m.in. zastępowanie dowódcy zmiany, pozostawanie w czasie służby w stałej gotowości do udziału w działaniach ratowniczych, właściwe przygotowanie podległego zastępu do działań ratowniczo-gaśniczych, kierowanie działaniami ratowniczo-gaśniczymi. Skarżący początkowo przyjął przedstawiony mu zakres czynności do wiadomości i wykonania, a następnie w piśmie kierowanym do Komendanta Powiatowego PSP z [...] r. nie przyjął do stosowania tego zakresu czynności. Konsekwencją postawy skarżącego była decyzja Komendanta Powiatowego PSP o nieprzydzielaniu skarżącemu zadań służbowych oraz zapewnieniu w służbie dodatkowego funkcjonariusza, który miał przejąć obowiązki skarżącego. Takie działanie przełożonego skarżącego było działaniem racjonalnym, usprawiedliwionym, mającym na celu zachowanie pełnej gotowości operacyjnej jednostki PSP, w której służył skarżący. Służba strażaków w komendach powiatowych koncentruje się głównie na terenowych działaniach ratowniczych. Zakres czynności skarżącego, związany z powierzonym mu stanowiskiem dowódcy zastępu w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej Nr 2 w R., wskazuje, że do podstawowych obowiązków skarżącego należało pozostawanie w gotowości do udziału w działaniach ratowniczych, kierowanie nimi i przygotowywanie podległego zastępu do tych działań. Planowe nieprzekazanie tych zadań innemu funkcjonariuszowi wiązałoby się z niemożnością wykonywania zadań przez podległy skarżącemu zastęp, a tym samym zmniejszałoby zdolność działania (gotowość bojową) tej jednostki PSP, co w konsekwencji mogłoby się przełożyć na zakres udzielanej przez tę jednostkę pomocy, do niesienia której została powołana. Tym wszystkim następstwom musiał przeciwdziałać Komendant Powiatowy PSP. Oznacza to, że jego decyzja o nieprzydzielaniu skarżącemu zadań służbowych i przekazaniu ich innemu funkcjonariuszowi była konsekwencją zawinionej postawy skarżącego. Podkreślenia przy tym wymaga, że takie działania przełożonego skarżącego nie mogły być podejmowane każdego dnia, kiedy skarżący stawiał się w macierzystej jednostce i odmawiał wykonywania przydzielonego mu zakresu czynności. Musiały być to działania zaplanowane, określające dla dodatkowego funkcjonariusza grafik służby. Podejmowanie zaś przez skarżącego czynności i działań niepozostających w związku z istotą jego służby, nie może być utożsamiane z wykonywaniem służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne sprawy wskazują, iż niemożność pełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych była wynikiem jego zawinionego działania. Fakt odmowy stosowania obowiązującego skarżącego zakresu czynności wiązał się de facto z pozostawaniem skarżącego bez przydziału zadań służbowych i w efekcie skutkował zawinioną niemożnością pełnienia służby. Organ był zatem uprawniony do wdrożenia procedury przewidzianej przepisem art. 109 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W związku z tym, iż niemożność pełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych istniała od [...] r., organ z tą datą zawiesił skarżącemu uposażenie. Z uwagi na pobranie przez skarżącego uposażenia za marzec [...] r., organ postanowił o potrąceniu wypłaconego uposażenia, określając datę tego potrącenia na maj [...] r. Nastąpiło to w zgodzie z regulacją art. 109 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, która stanowi, iż potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Termin najbliższej wypłaty w stosunku do decyzji z [...] r. przypadał na maj [...]r. i tak też został on określony w decyzji. Decyzja utrzymująca decyzję organu I instancji w tym zakresie została wydana przez Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] r. Była to decyzja ostateczna, od której w normalnym trybie nie przysługiwały środki zaskarżenia. Datę ostateczności decyzji organu odwoławczego wyznacza dzień wydania decyzji, pod warunkiem, że decyzja ta została doręczona stronie (por. uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 18).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 5, poz. 132).

W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną. Jest to istotne także z punktu widzenia ustalenia poprawności podstawy prawnej. Data wydania decyzji jest bowiem miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i stosowalność przepisów prawnych, stanowiących podstawę decyzji, a przyjęcie daty doręczenia decyzji jako podstawy tego określenia mogłoby prowadzić do osłabienia wartości pewności stosowania prawa z punktu widzenia jednolitości ustaleń dotyczących wyboru przepisu obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji wydanej oraz decyzji doręczonej (w terminie późniejszym w stosunku do daty jej wydania). Ponadto uzależniałoby skutki "materialnoprawne" wydanej decyzji w dużej mierze od sprawnego działania podmiotu doręczającego decyzję. Doręczenie decyzji, powodując jej wejście do obrotu prawnego, a więc wywołując "skutki proceduralne", wpływa natomiast na bieg terminów związanych z jej zaskarżaniem w różnych formach czy też na inne konsekwencje (np. wykonawcze). Jeżeli rozpoczęcie wywoływania skutków prawnych decyzji wiązałoby się z datą jej doręczenia, a doręczenie miałoby miejsce w różnych datach w stosunku do różnych stron, to oznaczałoby to, niezależnie od możliwego braku jednolitości w podstawach prawnych wydanej decyzji, przyjęcie, w zależności od momentu doręczenia, różnych sytuacji prawnych lub różnych skutków prawnych w stosunku do poszczególnych podmiotów w tych samych datach, mimo jednakowej treści samej decyzji (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 81/09).

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy przyjąć należy, wbrew przeciwnemu stanowisku Sądu I instancji, że organ potrącając skarżącemu wynagrodzenie w maju [...] r., wykonywał decyzję ostateczną z [...] r. W aktach sprawy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, znajduje się dowód doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego (k-17). Z przesyłki tej wynika, że została ona doręczona w sposób prawidłowy w trybie doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 K.p.a.

Zauważyć nadto należy, że Sąd I instancji uwzględniając zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy miały te uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006 r., nr 6, poz. 157, wyjaśnił, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powyższego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 10 i art. 110 K.p.a., nie podał jakich konkretnie czynności procesowych skarżący nie mógł dokonać. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. uznać należy za zasadny.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisu art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd I instancji zauważył wprawdzie, że przepis dotyczy dalszych czynności związanych z wykonaniem decyzji, jednakże odniósł go do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucając rażące naruszenie tego przepisu Sąd nie wyjaśnił jaki był wpływ stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Powyższy przepis reguluje problematykę potrąceń dokonywanych na podstawie sądowych i administracyjnych tytułów wykonawczych oraz na podstawie przepisów szczególnych – na zasadach określonych w przepisach o egzekucji sądowej lub postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w innych przepisach szczególnych. Nie miał on zatem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestia potrącenia skarżącemu odpowiedniej części uposażenia w okolicznościach jakie zaistniały w przedmiotowej sprawie, została uregulowana w przepisie art. 109 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W przepisie tym zostało jednoznacznie określone, że potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Termin "odpowiednia część uposażenia" został doprecyzowany w ust. 2 art. 109 ww. ustawy. Za każdy dzień nieobecności (odpowiednio zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych) jest to 1/30 części uposażenia miesięcznego. Powyższe zasady znalazły zastosowanie w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. i uwzględniało charakter rozpoznawanej sprawy.