Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwałę Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 26 listopada 2025 r. nr XVI/100/2025 w sprawie "Rocznego Programu Współpracy Powiatu Szamotulskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2026 rok" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 10 ust. 13 załącznika do uchwały.

Prokurator Rejonowy w Szamotułach (dalej również: skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 14 kwietnia 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XVI/100/2025 Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 26 listopada 2025 r. w sprawie przyjęcia "Rocznego Programu Współpracy Powiatu Szamotulskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2026 rok".

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2025 r., poz. 1338 z późn. zm., dalej: ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione określenie zasad wynagradzania członków komisji konkursowej, formułując zasadę o treści: "Za uczestnictwo w pracach Komisji jej członkowie nie otrzymują wynagrodzenia".

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 10 ust. 13 załącznika do uchwały, w którym zapisano, że "Za uczestnictwo w pracach Komisji jej członkowie nie otrzymują wynagrodzenia".

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że na najbliższej sesji w maju 2026 r. Rada Powiatu Szamotulskiego będzie głosowała nad zmianą zaskarżonej uchwały i wykreśleniem w załączniku § 10 ust. 13. Zmianie ulegnie zatem uchwała i uwzględnione zostaną uwagi Prokuratora.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, Prokurator w piśmie z dnia 12 maja 2026 r. wskazał, że ewentualna zmiana zaskarżonego zapisu w drodzy uchwały rady powiatu spowoduje uchylenie przedmiotowego zapisu ze skutkiem ex nunc, a więc dopiero od chwili zmiany zaskarżonej uchwały. Jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części doprowadziłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanego zapisu ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili wejścia przedmiotowej regulacji (zaskarżonej uchwały) w życie.

Następnie pismem z dnia 3 czerwca 2026 r. przesłanym do tutejszego Sądu, organ powiadomił, że podjęto uchwałę nr XXII/129/2026 z dnia 27 maja 2026 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę. W wyniku zmiany uchylono zaskarżony przez Prokuratora zapis § 10 ust. 13 załącznika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r., poz. 662 z późn. zm., dalej: u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ponieważ stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku "nieistotnego naruszenia prawa" organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (zob. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3294/18, z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1663/16, z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2154/13, z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12 - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147.).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne.

Co istotne, wynagrodzenie takich pracowników (członków komisji) podlega stosownemu reżimowi prawnemu – w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1135), wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24).

Przenosząc powyższe poglądy wyrażone w orzecznictwie na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że Prokurator słusznie wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 10 ust. 13 załącznika do uchwały. W myśl tego zapisu bowiem organ ustalił zasady uczestnictwa członków komisji konkursowej w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne. To z kolei – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny – stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Jednocześnie wskazać należy, że trafnie podnosił Prokurator w piśmie z dnia 12 maja 2026 r., że sąd administracyjny ma kompetencję do stwierdzenia nieważności aktu, czyli do orzeczenia o jego wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc). Dlatego też nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (tak jak domagał się tego organ) w związku z utratą mocy obwiązującej części zaskarżonej uchwały (zapisu § 10 ust. 13 Załącznika), na skutek podjęcia przez Radę Powiatu Szamotulskiego uchwały nr XXII/129/2026 z dnia 27 maja 2026 r. Uchylenie (utrata mocy obwiązującej) uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11).

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.