II OSK 3029/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-05	
Data wpływu	2012-12-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janusz Furmanek
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 903/12	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art 35 ust 2 i art 36 ust 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art 3 par 1 i art 174 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 903/12 w sprawie ze skargi K. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Sochaczew z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyborów sołtysa i rady sołeckiej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2012 r. sygn. II SA/Wa 903/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Sochaczew z dnia 25 maja 2011 r. nr IX/31/2011 w przedmiocie wyborów sołtysa i rady sołeckiej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na podstawie zarządzenia Wójta Gminy Sochaczew z dnia [...] stycznia 2011 r. przeprowadzone zostały w dniu 8 lutego 2011 r. wybory sołtysa i Rady Sołeckiej sołectwa D., w wyniku których sołtysem wsi D. wybrany został Z. G.

Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. część mieszkańców sołectwa D. skierowała protest wyborczy do Rady Gminy Sochaczew przeciwko łamaniu prawa w wyborach sołtysa i Rady Sołeckiej, domagając się ich unieważnienia.

W piśmie tym zarzucono, że zebranie wiejskie w dniu 8 grudnia 2011 r. prowadził Wójt, przez co doszło do naruszenia § 17 pkt 2 Statutu Sołectwa dla sołectw Gminy Sochaczew, który mówi, że zebranie otwiera sołtys i przewodniczy jego obradom. Zaznaczono przy tym, że po śmierci poprzedniego sołtysa wsi D. Rada Sołecka ustanowiła, do czasu wyboru nowego sołtysa, zastępstwo w osobie członka Rady Sołeckiej K. Z. Zarzucono też, że Wójt uniemożliwił wpisanie do składu Komisji Skrutacyjnej zgłoszonej kandydatury H. Ł. przez co naruszony został § 22 pkt 1 Statutu Sołectwa. Ponadto zarzucono, że obecność na zebraniu wiejskim poświadczona była podpisem na obiegowej kartce papieru, a nie na liście osób uprawnionych do głosowania, przez co naruszony został § 21 pkt 3 Statutu Sołectwa. Zarzucono też, że procedura głosowania odbyła się niezgodnie z § 25 Statutu Sołectwa, gdyż nazwiska kandydatów wpisane zostały na kartach do głosowania przez członków Komisji Skrutacyjnej, a głosowanie polegało na pozostawieniu na kartce do głosowania jednego nieskreślonego nazwiska wybranego kandydata.

W odpowiedzi Rada Gminy Sochaczew, w piśmie z dnia 7 marca 2011 r., skierowanym do K. Z., poinformowała, że Statut Sołectwa D. nie przewiduje protestu wyborczego w związku z tym Rada Gminy nie ma kompetencji do jego rozpatrzenia.

Protest wyborczy mieszkańców sołectwa D. został podtrzymany w kolejnym piśmie z dnia 13 marca 2011 r. skierowanym do Rady Gminy Sochaczew, w którym domagali się jego rozpatrzenia.

Rada Gminy Sochaczew, opierając się na ustaleniach Komisji Rewizyjnej na sesji w dniu 25 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr IX/31/2011, w której uznała, złożoną skargę na działalność Wójta Gminy Sochaczew w przedmiocie łamania prawa w wyborach sołtysa i Rady Sołeckiej w sołectwie D., za bezzasadną.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że to nie Wójt Gminy, lecz K. Z. – jeden z autorów protestu – prowadził zebranie wyborcze. Potwierdza to protokół z wyborów sołtysa i Rady Sołeckiej wsi D., wyjaśnienia mieszkańców wsi D. złożone przed Komisją Rewizyjną w dniach 4 maja i 11 maja 2011 r., a ponadto okoliczność tę potwierdził także K. Z. na sesji Rady Gminy. Podkreślono przy tym, że K. Z. podpisał protokół z zebrania wiejskiego jako jego przewodniczący i nie złożył żadnych zastrzeżeń co do przebiegu wyborów. Ponadto, z wyjaśnień mieszkańców wynika, że K. Z. sam wybrał siebie na przewodniczącego zebrania wiejskiego i wobec braku sprzeciwu zebrania poprowadził wybory sołtysa i rady sołeckiej. Swoje prawa do prowadzenia zebrania wiejskiego K. Z. wywodził zaś z faktu, że Rada Sołecka wsi D. ustanowiła go zastępcą sołtysa po śmierci poprzedniego sołtysa R. Z.

Zgodnie z § 22 Statutu Sołectwa na zebraniu obecna była wymagana ilość uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Na ogólną liczbę uprawnionych wynoszącą 121 osób obecne były 62 osoby.

Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. pełnomocnik mieszkańców sołectwa D. oraz K. Z. i J. Z., działając w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy Sochaczew do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr IX/31/2011 z dnia 25 maja 2011 r., poprzez jej uchylenie oraz podjęcie nowej uchwały w przedmiocie unieważnienia wyborów sołtysa i Rady Sołeckiej wsi D.

Po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia naruszenia prawa K. Z. i J. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Sochaczew nr IX/31/2011 z dnia 25 maja 2011 r., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 2 i art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz postanowień Statutu sołectwa Gminy Sochaczew, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rada Gminy Sochaczew w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 października 2011 r., sygn. II SA/Wa 2027/11 odrzucił skargę K. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Sochaczew z dnia 25 maja 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Sochaczew nr IX/31/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w przedmiocie działalności Wójta Gminy Sochaczew w sprawie wyborów sołtysa i Rady Sołeckiej w sołectwie D. nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez K. Z. i J. Z. powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2673/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że Rada Gminy Sochaczew, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy prawidłowo wywiodła, że nie było podstaw do unieważnienia wyborów sołtysa i Rady Sołeckiej sołectwa D. przeprowadzonych w dniu 8 lutego 2011 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skład Komisji Skrutacyjnej był zgodny z § 23 Statutu Sołectwa. Z faktu natomiast, że zgłoszona kandydatka H. Ł. nie została wybrana do składu Komisji Skrutacyjnej nie można wywodzić, że doszło tym samym do naruszenia § 23 Statutu Sołectwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Rady Gminy, że zmiana przez zebranie wiejskie sposobu głosowania określonego w § 26 Statutu Sołectwa nie uzasadniała unieważnienia wyborów, gdyż nie wykazano aby mogła mieć jakikolwiek wpływ na wynik wyborów (wszyscy głosujący oddali ważne głosy). Nie spowodowała też naruszenia zasad głosowania określonych w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z samego zaś faktu, że karty do głosowania były zbierane do czapki, a nie do urny wyborczej nie można wywodzić, że doszło do naruszenia zasady tajności głosowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej nie wynika, aby w toku tego postępowania doszło do naruszenia zasad i trybu działania Komisji Rewizyjnej określonych w uchwale nr VII/29/2003 Rady Gminy Sochaczew z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Sochaczew.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika K. Z. i J. Z. zaskarżając w całości wyrok i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 35 ust. 2 i art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz postanowień § 25 Statutu sołectwa Gminy Sochaczew na skutek czego Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było podstaw do unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołeckiej sołectwa D.,

b. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez zachowanie w obrocie prawnym aktu (zaskarżonej uchwały) pomimo stwierdzenia, że w trakcie wyborów doszło do naruszenia § 26 statutu Sołectwa, czyli miało miejsce naruszenia prawa,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 147 § P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niedokonanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały lub uznania, że doszło o naruszenia prawa, tj. § 26 statutu Sołectwa, który został uchwalony przez Gminę Sochaczew na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentują, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez komisje rewizyjną. Sąd nie wyjaśnił jaki był tryb udziału radnych spoza komisji w posiedzeniach komisji rewizyjnej. Jak wynika z protokołów komisji radny Ć. (Przewodniczący Rady) i radny Krakowiak w czasie posiedzeń komisji rewizyjnej zadawali pytania mieszkańcom składającym wyjaśnienia tak jak członkowie komisji. Zdaniem skarżących mogli oni uczestniczyć w pracach komisji rewizyjnej jako zaproszeni radni, ale bez prawa do zadawania pytań.

Ponadto skarżący podnoszą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnosząc się do kwestii ważności głosów. W ocenie skarżących wszystkie głosy były nieważne, skoro doszło do zmiany sposobu głosowania określonego w Statucie Sołectwa.

Zdaniem skarżących w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji uznając, że "doszło do naruszenia w trakcie wyborów § 26 Statutu Sołectwa odnośnie określonego w nim sposobu głosowania" obowiązany był zastosować przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. i uwzględnić skargę na sprzeczną z prawem uchwałę Rady Gminy Sochaczew, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności lub stwierdzeniem, że została wydana z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżących - odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autorzy skargi kasacyjnej formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół błędnego zastosowania przepisów art. 35 ust. 2 i 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., które, zdaniem skarżących, doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny ustaleń faktycznych. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie składu orzekającego rozważenie zasadności naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie postanowień art. 35 ust. 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. zakładać powinno określony kontekst normatywny z nadrzędną rolą konstytucji w systemie źródeł prawa.

Przede wszystkim należy podkreślić, że jednym z podstawowych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń, są statuty. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy.

Zgodnie z art. 5 u.s.g. utworzenie sołectwa należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która czyni to w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich i inicjatywy. Do rady należy także uprawnienie do określenia zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym także zasad i trybu wyboru organów tej jednostki a zatem i wyborów sołtysa, który jest takim organem z mocy art. 36 ust. 1 u.s.g. Rady ustanawiają też główne zasady prawa wyborczego, przewidując wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust.2 u.s.g.). Tak więc organizację i zakres działania sołectwa ustala właściwa rada gminy odrębnym statutem, czyni to jednak w sposób nie zmieniających reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy.

Na podstawie ustawowego upoważnienia, szczegółową procedurę wyborczą wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej sołectwa D. reguluje Statut Sołectwa, który przyjęty został uchwałą nr XIX/75/2004 Rady Gminy Sochaczew z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa dla sołectw gminy Sochaczew.

Skarżący podnoszą zarzut kasacyjny błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji braku podstaw do unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołectwa D.

Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji protestów wyborczych przy wyborach organów jednostek pomocniczych (sołtys, rada sołecka), brak też w niej wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów.

Rozważenia zatem wymaga, czy rada gminy może wypowiadać się w kwestii ważności wyborów sołtysa bowiem ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji protestu wyborczego przy wyborach organów jednostek pomocniczych gminy, brak też w niej wyraźnego – jednoznacznego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów, również w statucie Sołectwa D. nie wskazano zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przyjęcie jednak stanowiska, że rada pozbawiona byłaby możliwości unieważnienie wyborów sołtysa mogłoby doprowadzić do funkcjonowania organu jednostki pomocniczej wybranego niezgodnie z prawem np.: przy naruszeniu zasady tajności. Powyższa sytuacja byłaby nie do zaakceptowania tym bardziej, że zarówno powołanie jednostki pomocniczej gminy, jak i określenie zakresu jej działania należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która nadto sprawuje kontrolę działalności jednostek pomocniczych gminy.

Należy wyraźnie podkreślić, że możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 u.s.g., nie była dotychczas kwestionowana w orzecznictwie. Wskazać tu należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 231/99 (CBOSA), czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 8/08, (LEX nr 514980).

Przywołane orzecznictwo prowadzi do przekonania, że rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Jednak najdalej idący wynik kontroli, może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przeprowadzone bądź przedstawione przez protestujących dowody, wskażą niezbicie na fakt naruszenia przepisów ustaw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. III SA/Wr 393/08 (LEX nr 518520).

Rada nie może unieważnić wyborów bez dowiedzenia, że zostały złamane jasno wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz jej art. 7 ustanawiającego zasadę działania wszelkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także do naruszenia art. 35 ust. 2 u.s.g., w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza mieszkańcom gminy.

W świetle powyższych rozważań, analiza zaskarżonego wyroku pod kątem zarzutów skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organizacja i tryb wyborów sołtysa nie uchybiały normom i standardom prawnokonstytucyjnym dotyczącym zasad i trybu przeprowadzania wyborów organów w demokratycznym państwie prawa.

Nie można podzielić zarzutu skargi i przestawionej na jego poparcie argumentacji, że Sąd pierwszej instancji naruszył istotnie prawo materialne, gdyż nie wyjaśnił roli radnych, spoza komisji rewizyjnej, w procesie kontroli procedury wyboru sołtysa. Skarżący podnoszą, że w czasie posiedzeń komisji rewizyjnej pytania mieszkańcom, składającym wyjaśnienia, zadawali tak członkowie komisji, jak i radni spoza komisji. Zdaniem skarżących mogli oni uczestniczyć w pracach komisji rewizyjnej, jako zaproszeni radni, ale bez prawa do zadawania pytań.

Rada gminy sprawuje kontrolę jednostek pomocniczych gminy. Wskazać tu należy na szczególną pozycję komisji rewizyjnej. Utworzenie tej komisji przez radę gminy jest, w przeciwieństwie do utworzenia innych komisji, obowiązkowe. Zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. komisja rewizyjna kontroluje działalność wójta gminy i podległych mu jednostek organizacyjnych oraz organów jednostek pomocniczych w zakresie legalności. Zasadnie zatem Rada zleciła komisji rewizyjnej podjęcie czynności wyjaśniających związanych z oceną legalności przebiegu wyborów sołtysa w sołectwie D.

Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.s.g. radni niebędący członkami mogą aktywnie uczestniczyć w posiedzeniu komisji na zasadach określonych w statucie lub regulaminie obrad komisji, jednak bez prawa udziału w głosowaniu. Prawo uczestniczenia w posiedzeniach każdej komisji rady gminy oznacza, że ustawodawca nie ograniczył praw tych radnych wyłącznie do zabierania głosu w dyskusji i składania wniosków. Należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 11b ust. 2 u.s.g. obrady komisji (w tym także komisji rewizyjnej) są jawne, zatem w obradach tych mogą uczestniczyć inne osoby, nawet niebędący mieszkańcami gminy, oczywiście bez prawa głosowania. Szczegółowe zasady uczestniczenia w obradach komisji może regulować statut lub regulamin obrad komisji.

Sąd pierwszej instancji, weryfikując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, zasadnie ocenił, że zgromadzony materiał aktowy, zawierający także protokoły z posiedzenia komisji rewizyjnej, wskazuje, że Rada Gminy Sochaczew wnikliwie i rzetelnie zbadała legalność procedury wyboru sołtysa w sołectwie D. i prawidłowo stwierdziła, że nie doszło do istotnych uchybień skutkujących sankcją nieważności.

Trzeba zwrócić uwagę, że w ramach przeprowadzonego postępowania kontrolnego Komisja Rewizyjna wysłuchała 11 mieszkańców sołectwa D., którzy uczestniczyli w zebraniu wyborczym. Sąd uznał, że z ich wyjaśnień jednoznacznie wynika, że zebranie wiejskie w dniu 8 lutego 2011 r. prowadził skarżący K. Z. Skarżący podpisał też protokół z zebrania wiejskiego w dniu 8 lutego 2011 r., jako jego przewodniczący. Sąd prawidłowo wywnioskował, że skoro nie udało się ustalić kto i w jakich okolicznościach naniósł poprawkę do protokołu w zdaniu: "Zebranie otworzył Pan Wójt M. O." w ten sposób, że wyraz "otworzył" został przekreślony, a poniżej dopisano wyraz "prowadził", to są podstawy, aby stwierdzić, że zebranie wiejskie faktycznie prowadził K. Z.

Nie można zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że skoro Sąd nie ustalił osoby będącej autorem poprawki do protokołu z zebrania wiejskiego, to nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały tj. orzekł merytorycznie, przez co naruszył art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane wyjaśnić skarżącym, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie ocenione jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Natomiast odrębną kwestią pozostaje czy wnioskowany w rozpoznawanej sprawie wniosek dowodowy był dowodem z dokumentu, czy zachodziły istotne wątpliwości w sprawie i byłby on niezbędny do ich wyjaśnienia. Pozostaje to jednak poza oceną Sądu kasacyjnego bowiem zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie został postawiony.

Należy także zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w trakcie wyborów, doszło do naruszenia § 26 Statutu Sołectwa odnośnie określonego w nim sposób głosowania, gdyż zamiast wpisywania na karcie do głosowania przez głosującego imienia i nazwiska wybranego kandydata, to członkowie Komisji Skrutacyjnej wpisali zgłoszonych kandydatów na karty do głosowania, według kolejności zgłoszeń, a głosujący pozostawiali na karcie do głosowania nazwisko wybranego kandydata, skreślając jednocześnie pozostałe nazwiska. Niemniej jednak naruszenie to pozostaje, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, bez wpływu na wynik wyborów. Z ustaleń poczynionych przez Komisję Rewizyjną wynika bowiem, że taki sposób głosowania został ustalony przez zebranie wiejskie i nikt z uprawnionych do głosowania nie zgłaszał co do tego zastrzeżeń. Nie można zatem z tej przyczyny unieważnić wyborów, gdyż nie spowodowało to naruszenia, kluczowej z punktu widzenia, określonej w art. 36 ust. 2 u.s.g., zasady tajności głosowania.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.