Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2114/20 w sprawie ze skargi S.S. i B.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. nr DLI.IV.7615.189.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę w całości, 3. zasądza od B.S. i S.S. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 4 948,00 zł (cztery tysiące dziewięćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z 5 maja 2021 r. I SA/Wa 2114/20 (dalej wyrok I SA/Wa 2114/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z 2 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.115.2019.MG/MJ; w punkcie 2 zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz S.S. i B.S. solidarnie 7196 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Lubelski decyzją z 24 maja 2019 r. nr 7/19, opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S19 Lublin-Rzeszów, odc. koniec obwodnicy Kraśnika - węzeł "Sokołów Młp. Północ"; część nr 1: odc. realizacyjny Kraśnik (węzeł "Słodków" obecnie "Kraśnik Południe" - bez węzła - Janów Lubelski (węzeł "Kopce" obecnie "Janów Lub. Północ" - bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 18 km. Objęta nią została, m.in., będąca własnością S.S. i B.S. niezabudowana nieruchomość położona we wsi P., gminie S., stanowiąca działki: nr [...] o pow. 5600 m2 i nr [...] o pow. 2900 m2, która z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") miała przejść na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna. To zaś powodowało konieczność ustalenia za nią odszkodowania.

Nieruchomość położona we wsi P. - działki nr: [...] i [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeznaczone zostały - wedle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. nr LIV/286/2002 z dnia 27 maja 2002 r. - na cele rolne.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r. [nr GN-II.7570.10.115.2019.MG/MJ (dalej decyzja z 2 kwietnia 2020 r.)] orzekł o ustaleniu na rzecz S.S. i B.S. odszkodowania w łącznej wysokości 89.790,75 zł za odjęte prawo własności ww. nieruchomości, uwzględniając przy jego wymiarze, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, powiększenie kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na jej niezwłoczne wydanie inwestorowi.

Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 28 lipca 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę G.K. W operacie tym ustalił on wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości. Wartość rynkową gruntu określił w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, a wartość znajdujących się na nim upraw, stosownie do art. 135 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 [ze zm.], dalej ugn), według wartości przewidywanych plonów. Wyceniając grunt, rzeczoznawca, odwołując się do ustanowionej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), uczynił to w oparciu o wyodrębnione na rynku regionalnym 4 transakcje nieruchomościami drogowymi zrealizowanymi w latach 2017-2018, spośród których najniższa uzyskana cena m2 gruntu wyniosła 9,08 zł, a najwyższa 11,88 zł. Przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod drogi, biegły wskazywał, że uzyskują one ceny wyższe niż grunty rolne (a więc o analogicznym jak przejęta nieruchomość sposobie użytkowania), na dowód czego przedstawiał analizę rynku tego rodzaju nieruchomości. Ze względu na zasadę korzyści dokonał wyceny gruntu w oparciu o alternatywy sposób jego użytkowania, wynikający z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Za czynniki cenotwórcze w przypadku gruntów drogowych uznawał ich lokalizację ogólną oraz położenie szczegółowe i otoczenie. Dla każdej z tych cech określił procentowo ich wagę i przypisał im odpowiednie współczynniki korygujące, obliczając przy ich wykorzystaniu finalnie wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 9,85 zł. W rezultacie, wartość gruntu działek nr: [...] i [...] o łącznej pow. 8500 m2 wycenił na 83.725,00 zł. Wartość zasianej uprawy jęczmienia określił na 1790,00 zł.

Wojewoda Lubelski pozytywnie ocenił wartość dowodową tego operatu szacunkowego, uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Następnie, odniósł się do złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego [z 2 stycznia 2020 r.] sporządzonego na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., w którym wartość odtworzeniową nieruchomości ustalił on na poziomie 228.253,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: S.S. i B.S., zarzucając, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju decyzją Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. nr DLI-IV.7615.189.2020.MP (dalej decyzja z 28 lipca 2020 r. lub zaskarżona decyzja) [utrzymał w mocy decyzję z 2 kwietnia 2020 r.] orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

Organy obu instancji uznały sporządzony w sprawie operat za wiarygodny i spełniający wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 2004 r., a także oceniły, że nie zawiera on wad prowadzących do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mógł on zatem, w ich ocenie, stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Za niewiarygodną uznały wycenę nieruchomości ujętą w przedstawionym przez strony w toku postępowania operacie szacunkowym z 2 stycznia 2020 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., w którym wartość odtworzeniową nieruchomości ustalił on na poziomie 228.253,00 zł. Wywodziły mianowicie, że jakkolwiek rzeczoznawca ten, mając na uwadze, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dokonany przez niego dobór nieruchomości porównawczych. W tym aspekcie organy wskazywały na wątpliwości co do otoczenia tych nieruchomości. Większość z nich położona była bowiem na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości ok. 15 km będącego siedzibą powiatu Kraśnika. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane oraz bez prawa do zabudowy. Rzeczoznawca majątkowy P.D. wyraźnie wskazywał, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Kwestionowały także przyjętą przez rzeczoznawcę zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi, podnosząc, że już z prostego zestawienia transakcji nr: 13 i 14 ujętej w jego operacie wynika, że ta cecha nie ma decydującego znaczenia. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej, natomiast transakcja nr 14 (którą obaj rzeczoznawcy uznali za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań) osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Biegły analizą rynku objął nieruchomości drogowe w okresie 3 lat wstecz od dnia wyceny, nie przedstawiając w tym względzie stosownych wyjaśnień. Forma tego operatu także budziła zastrzeżenie Ministra. Zwrócił on uwagę, że lokalizacja oraz otoczenie przedmiotowej nieruchomości zostały wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego na str. 5-6 operatu szacunkowego, zaś opis nieruchomości przyjętych do porównania zawarty jest w załączniku nr 2 do ww. operatu szacunkowego.

Minister nie podzielił zarzutów stron, jakoby przyjęte w operacie autorstwa rzeczoznawcy majątkowego G.K. do porównania nieruchomości nie spełniały wymogu podobieństwa. Odwołując się do definicji nieruchomości podobnej ujętej w art. 4 pkt 16 ugn, wywodził, że przedstawiona przez biegłego charakterystyka przyjętych do porównania nieruchomości (str. 16 operatu) wskazuje, że są one podobne do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji - są oddalone od miasta powiatowego, a także ich otoczenia - położone są w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak działki nr: [...] i [...]. Wytypowane one zostały zgodnie z przedstawioną przez rzeczoznawcę analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły wskazał również, że otoczenie nieruchomości drogowych ma duży wpływ na uzyskiwane przez nie ceny oraz rozgraniczył nieruchomości drogowe w otoczeniu rolnym, których ceny były znacząco niższe, od nieruchomości drogowych w otoczeniu zabudowy.

Za niezasadny Minister uznał zarzut przyjęcia do porównania przez ww. rzeczoznawcę transakcji nieprzeznaczonych pod drogi. Wyjaśniał przy tym, że realizacja zasad ustalania odszkodowań zawartych w ugn jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "nieruchomości drogowych" i nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych pod drogi w dokumentach planistycznych. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, zauważył, że obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują jej obligatoryjnego przeprowadzenia w postępowaniu odszkodowawczym. Nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 7, art. 8, art. 75, art. 80, art. 89 § 2 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z 28 lipca 2020 r. wnieśli: S.S. i B.S., zarzucając Ministrowi Rozwoju: naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 w zw. z art. 80 kpa polegające na: (-) wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania; (-) uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy dwie z trzech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny - nie były użytkowane jako droga publiczna; (-) uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego; art. 6 w zw. z art. 77 § 1 kpa z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: (-) niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców; (-) niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu, mimo że z opisu i dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie; (-) powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu; (-) pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D., co doprowadziło do przyjęcia: że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich; wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora; wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii; art. 8 kpa z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: (-) stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność; (-) powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, że bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego; (-) bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (niemniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D.; (-) odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości; art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P.D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia; naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 154 ust. 1, 2 i 3 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania; art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej, przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

W oparciu o art. 106 § 3 ppsa, skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: zaświadczeń Starosty Tomaszowskiego z: 10 i 14 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej oraz sposobu użytkowania nieruchomości porównawczej ([...], obr. [...]); zaświadczenia Wójta Gminy B. z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej ([...], obr. [...]) oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta U. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej ([...], [...], obr. W.).

Skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zasądzenie od organu na ich rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 34 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem z 5 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o przeprowadzenie dowod[ów] z dokumentów załączonych do skargi (k. 71 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, wskazał, że skarga jest zasadna, ale z zupełnie innych względów niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 ugn - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym - przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organów orzekających było, przede wszystkim, skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże wyprowadzone przez nie konkluzje co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne.

Sąd I instancji wskazał, że uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki, w części odnoszącej się do jej gruntu, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje wprost w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 9.2.2017 r. I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W sprawie poza sporem było, że przejęte - położone we wsi P. - działki nr: [...] i [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczone zostały - wedle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. nr LIV/286/2002 z 27 maja 2002 r. - na cele rolne. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia z 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości - zgodnie z art. 154 ugn - bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, rzeczoznawca, a w ślad za nim organy, odwoływały się do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Sąd I instancji wskazał, że oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu z 2004 r. nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle planu na cele rolne), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ugn. W takim przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50% - na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (wyrok NSA z 10.7.2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335, a także wyrok NSA z 2.10.2019 r. I OSK 5/18, Lex nr 2769121). Nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie, jak i w zaskarżonej decyzji, § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest warunkiem koniecznym do jego zastosowania (wyroki NSA z: 21.2.2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352; 9.2.2017 r. I OSK 823/15, Lex nr 2299212). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej, przewidzianej w art. 134 ust. 4 ugn, zasadzie korzyści, wycenę ww. działek jako miarodajny dowód w sprawie. Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania nie było dopuszczalne, a to powoduje, że podjęta w tej materii zaskarżona decyzja oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzi do jej uchylenia, jak też uchylenia opartej na tożsamym dowodzie decyzji z 2 kwietnia 2020 r. Naruszenie tych przepisów było wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia art. 80 kpa.

Złożony w toku postepowania administracyjnego przez strony operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D. opiera się na tożsamo jak w operacie z 28 lipca 2019 r. nieuprawnionym zastosowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. w związku z art. 134 ust. 4 ugn, wobec czego także ten dowód nie mógł być miarodajny przy ustalaniu odszkodowania za odjętą skarżącym własność. Zasadnie zatem organy go zdyskwalifikowały, choć przyczyna jego wadliwości jest inna niż przez nie wskazywana.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wobec podważenia samej przyjętej przez rzeczoznawcę i organy metodologii wyceny nieruchomości rolnej wedle transakcji nieruchomościami drogowymi (na zasadach określonych w 36 ust. 4 ww. rozporządzenia) kwestia spełnienia przez nieruchomości porównywane kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a przez to potrzeba weryfikacji pod tym kątem poprawności operatu szacunkowego - czego oczekiwali skarżący - straciła na znaczeniu. Dlatego zbędne było przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność podważenia "drogowego" charakteru transakcji ujętych w tym operacie. Jego przeprowadzenie w tych uwarunkowaniach nie służyłoby bowiem realizacji założonego w art. 106 § 3 ppsa celu, tj. wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Z tych przyczyn wniosek dowodowy został oddalony.

Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z 2 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.115.2019.MG/MJ. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

W ramach wytycznych Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ zleci wycenę przejętych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu, umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie (k. 72, 83-87 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2114/20 wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr. M.Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłow[o] zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 105-108 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.S. i B.S., reprezentowani przez r.pr. M.K., wnieśli o uwzględnienie skargi; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (k. 126-134 akt sądowych).

Postanowieniem z 4 kwietnia 2025 r. I OSK 652/22 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na przedstawiony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek z 23 października 2024 r. nr BO.511.19.2024 o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy ustalenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową[,] powinno nastąpić na zasadach określonych w § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) - przed zmianą stanu prawnego: w § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.) - czy też uwzględniać zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145)?", uznając to pytanie prawne za mające charakter prejudycjalny w stosunku do sprawy sądowoadministracyjnej I OSK 652/22 (k. 194, 196-197 akt sądowych).

W dniu 27 maja 2025 r. Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął następującą uchwałę (I OPS 1/24): "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145).".

Postanowieniem z 6 czerwca 2025 r. I OSK 652/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na podjęcie w dniu 27 maja 2025 r. przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w sprawie I OPS 1/24 (k. 208-209 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa).

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest więc granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i to, że skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy znajdujące się w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół kwestii zasadności przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej obszar rolniczy, powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie ten przepis. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowo - w decyzjach organów - oparto się na treści operatu szacunkowego sporządzonego z uwzględnieniem art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że specyfika ustawy z 2003 r. polega na tym, że nie reguluje ona kompleksowo i zarazem wyczerpująco problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość. Dlatego konieczne było zawarcie przez ustawodawcę odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zostało ono unormowane w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i ma dwie istotne cechy: po pierwsze, jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost; po drugie, jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to zarówno odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i właściwych podustawowych aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985; z 2019 r. poz. 2250, dalej rozporządzenie z 2004 r. - tempus regit actum). Wyjaśnienie to jest istotne, gdyż także art. 12 ust. 5 specustawy drogowej znalazł się wśród materialnoprawnych podstaw decyzji organów administracyjnych w niniejszej sprawie.

Rekonstruując podstawy normatywne orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy z 2003 r., nie można tracić z pola widzenia relacji zachodzącej pomiędzy art. 134 ust. 4 ugn (w brzmieniu Dz.U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284 - tempus regit actum) a § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). W praktyce orzeczniczej oraz w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że art. 134 ust. 4 ugn statuuje zasadę korzyści, która ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 ugn dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia z 2004 r. dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 ugn, w którym zawarto delegację ustawową do wydania rozporządzenia. Wedle tego przepisu, Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.

Należy podkreślić, że od chwili wydania kontrolowanego wyroku zmieniły się uwarunkowania prawne, gdyż w dniu 27 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145). Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i poszerzonych składów orzekających (art. 269 § 1 ppsa; J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2025, s. 1394-1395, nb 1).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 1/24 wyjaśniono, że upoważnienie zawarte w art. 159 ugn nie daje podstaw do zmiany lub modyfikacji przepisów ugn rozporządzeniem wykonawczym. Obejmuje ono bowiem swym zakresem wyłącznie upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (poprzednio - Rady Ministrów) do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.

Z upoważnienia tego nie wynika, by ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn, uzależniając jej stosowanie od rodzaju czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. Stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Ponadto z treści omawianego upoważnienia nie sposób wywieść, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn, uzależniając jej stosowanie od rodzaju czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. W świetle poczynionych rozważań, należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy z 2003 r. pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 ugn).

Dlatego w § 36 rozporządzenia z 2004 r. określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie ustawy z 2003 r. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie ustawy z 2003 r. należy stosować § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia [§ 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.] z art. 134 ust. 4 ugn prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy.

Z użytego w § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (§ 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) zastrzeżenia o określaniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wynika, że przy istniejącym w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi na takie cele wyznacznikiem wysokości odszkodowania jest cel drogowy. W takim wypadku już sama literalna treść omawianego § 49 ust. 4 uwzględnia treść art. 134 ust. 4 ugn, w którym wskazano, że wyznacznikiem wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za odjęcie jej własności w drodze wywłaszczenia jest cel tego wywłaszczenia, jeżeli cel ten powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości wobec wartości określanej według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn; uzasadnienie uchwały I OPS 1/24).

Przepis § 36 rozporządzenia z 2004 r. nie wyłącza zastosowania zasady korzyści z art. 134 ust. 4 ugn. Rację ma skarżący kasacyjnie, że o ile przepis § 36 rozporządzenia z 2004 r. reguluje szczegółowo kwestie określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, o tyle nie można uznać, że ogranicza on obowiązek zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia jest zasadny.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, także zasługiwał na uwzględnienie.

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, ponieważ pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ., ust. 4 rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operaty trafnie zostały przez Wojewodę i Ministra ocenione (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 605-609, nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności (choć takie określenie pojawia się w części orzecznictwa), lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11, cbosa). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Biegły winien wskazać materiał źródłowy prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, potwierdzający prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Materiały źródłowe są niezbędne by można było zweryfikować stanowisko biegłego w tym zakresie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego. Nie jest to nadmierna ingerencja w sferę wiedzy specjalistycznej. Rzetelność rzeczoznawców majątkowych w wykonywaniu swych funkcji, mimo legitymowania się stosownymi uprawnieniami, zobowiązania do przestrzegania zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, z zasad etyki zawodowej oraz zasady bezstronności w wycenie nieruchomości - jest często niewystarczająca. Sporządzane przez nich operaty szacunkowe winny umożliwiać zainteresowanym ocenę czy ich działania są prawidłowe. Wymogu podania materiału źródłowego nie podważa możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową na podstawie art. 157 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 14.7.2020 r. I OSK 2402/19, akceptowany przez M. Wolanina, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, dalej UGN. Komentarz, s. 878/880, nb 5).

Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia z 2004 r.), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in principio rozporządzenia; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 8.5.2014 r. II SA/Łd 125/14, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski, UGN. Komentarz 2023, s. 1031-1036 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15, cbosa). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu regulowanym ustawą (cywilnym, karnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1014 nb 2; s. 1022, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Biegłym powołanym w kontrolowanej sprawie był rzeczoznawca majątkowy G.K., który przedłożył operat z 28 lipca 2019 r. Biegłego powołuje organ, a nie strona postępowania (art. 84 § 1 kpa; art. 7 w zw. z art. 240 ust. 2 ugn), dlatego opinia z 28 lipca 2019 r. winna lec u podstaw ustalenia odszkodowania w myśl art. 130 ust. 2 ugn.

Organy obu instancji mogły powziąć wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej opinii i uznać, że nie spełnia ona kryteriów wynikających z ustawy i rozporządzenia z 2004 r. Wojewoda pismem z 7 listopada 2019 r. prawidłowo zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie się do uwag podnoszonych przez skarżących. Biegły w sposób wystarczający pismem z 25 listopada 2019 r. (k. 57-57v, 64, 72 akt Wojewody) odniósł się do uwag.

Kontroperat sporządzony dnia 2 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., niepowołanego w charakterze biegłego przez właściwy organ prowadzący kontrolowane postępowanie, ma przymiot prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko skarżących, lecz nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego im odszkodowania. Kontroperat w przeciwieństwie do opinii z 28 lipca 2019 r. winien być rozważony przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osoby dysponującej wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Kpa nie zawiera (w przeciwieństwie do rpa i kpc) przepisów o dokumentach prywatnych. Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie "dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie" (art. 245 kpc; podobnie art. 53 rpa; B. Adamiak - op. cit., s. 576, nb 10 do art. 76; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 226-227, uw. 5, 6). Kontroperat ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalisty w danej dziedzinie i podlega ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), nie zaś jak dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa). Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Sama różnica między ostateczną oceną co do wartości działki między opinią biegłego z 28 lipca 2019 r. a kontroperatem z 2 stycznia 2020 r. rzeczoznawcy nie przemawiała za wadliwością operatu z 28 lipca 2019 r. Trafnie Minister uznał, że "[...] Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia" (s. 4 akapit 8 decyzji z 28 lipca 2020 r.). Minister, dysponując kompletnym materiałem dowodowym oraz ocenionym jako prawidłowy operatem szacunkowym z 28 lipca 2019 r. sporządzonym przez biegłego na zlecenie Wojewody, nie stwierdził przeciwskazań do wydania decyzji. Uznanie, że opinia jest prawidłowa poprzedzono wyjaśnieniami z 25 listopada 2019 r. biegłego, odnoszącymi się do zastrzeżeń i wątpliwości pełnomocnika skarżących podniesionymi pismem z 29 października 2019 r. i jego wnikliwą oceną, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżący, a uprzednio rzeczoznawca, koncentrowali się na tym, że "[...] trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organy publiczne nie były nieruchomościami drogowymi, a nawet nie były użytkowane jako droga publiczna, - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego [...]". Fakt, że działki porównawcze w dacie ich nabycia nie stanowiły dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia i nie świadczy o tym, że do porównania nie przybrano działek drogowych. Skarżący nietrafnie utożsamiali działki drogowe w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. z drogami publicznymi. Tymczasem, drogi publiczne, ze względu na art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zm. 1087 i 471, dalej udp bądź ustawa o drogach publicznych), stanowią własność tylko podmiotów publicznych lub Skarbu Państwa i z tego powodu co do zasady nie podlegają obrotowi. W operacie biegły do porównania słusznie przyjął działki nabywane pod drogi publiczne, które rzecz jasna w dacie nabycia nie mogły jeszcze stanowić dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nieruchomości drogowe, o jakich mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., to nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową (verba legis). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dopuszczalność zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie dotyczącym uwzględniania cen transakcyjnych zależy od przyjęcia celowościowej wykładni pojęcia "nieruchomość drogowa" drogi publicznej, jako grunt zajęty pod drogę publiczną, którego udokumentowanym dotychczas właścicielem pozostaje podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym, a który to grunt stał się przedmiotem umowy nabycia przez podmiot publicznoprawny (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 240-241, nb 17).

Nabycie działki w celu "prawidłowego zabezpieczenia drogi" - "wykonania rowu przydrożnego" nie podważa jej nabycia "pod drogę gminną", jak podano w operacie i nie podważa jej przyjęcia do porównania. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp). Nabycie działki w celu zabezpieczenia drogi i wykonania rowu przydrożnego jest nabyciem działki na cele drogowe. Przepisy § 102 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) zawierają szczegółowe regulacje dotyczące wykonania takich urządzeń odwadniających jak rowy, które stanowią element wyposażenia technicznego dróg i decydują o trwałości drogi i bezpieczeństwa jej użytkowania (art. 4 ppkt 2a udp; M. Burtowy, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 54, uw. 2; s. 58, uw. 3).

Minister, trafnie analizując kontroperat, wskazał, że rzeczoznawca nieprawidłowo przyjął do analizy rynku nieruchomości drogowych część nieruchomości, które nie spełniały wymogu nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn). Ponieważ dla jednego z głównych czynników cenotwórczych - "lokalizacji" rzeczoznawca przyjął wagę cechy 54,24%, dla "otoczenia nieruchomości" wagę 33,73%, a dla "przeznaczenia" 11,93%, przeto uwzględnienie tych nieruchomości wpłynęło na wyliczenie wag cech.

Kontroperat rzeczoznawcy sporządzony za zlecenie skarżącego nie był w sprawie dowodem z opinii biegłego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 84 § 1 kpa, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma miejsce z inicjatywy organu. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, w tym trafnie oceniły dowód z opinii biegłego w formie operatu szacunkowego (art. 132 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn) wykonanej na zlecenie Wojewody, która spełniała dostateczne wymogi dla przyjęcia jej jako podstawy orzekania. Sąd I instancji naruszył natomiast zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok I SA/Wa 2114/20 w całości i rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę jako nieusprawiedliwioną.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).