Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. R. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sygn. II SA/Rz 641/11

Uzasadnienie

R. R. pismem z 22 września 2010 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. Nr [...] na wniosek A. i J. M. Wnioskodawca podniósł, że kwestionowana przez niego decyzja rażąco narusza prawo oraz powoduje konsekwencje w postaci czynów karalnych. W zakończeniu wniosku wniesiono alternatywnie o wznowienie zakończonego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie budowa budynku mieszkalnego i garażu na działce nr 701/1 położonej w miejscowości D. Gmina [...]. Kolegium ustaliło, że Wójt Gminy [...] w swej decyzji określił dostępność komunikacyjną do inwestowanej działki z ciągu pieszo - jezdnego przylegającego do wschodniej granicy nieruchomości usytuowanej na działce nr 701/3 lub poprzez działkę nr 718 stanowiącą własność wnioskodawcy bezpośrednio do drogi powiatowej. Organ ustalając alternatywny dostęp do inwestowanej działki naruszył przepis art. 54 pkt 2 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dostęp do drogi publicznej winien być określony jednoznacznie i tylko z jednej strony działki. To uchybienie według składu orzekającego nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dostęp do drogi publicznej przez działkę o nr 718 wynika z prawa własności. Dostępność przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej została uwidoczniona zarówno na załączniku graficznym do decyzji jak i w analizie warunków zabudowy. Rażącym naruszeniem prawa nie jest także brak w aktach zapewnień dostawców mediów dla planowanej inwestycji gdyż jak wynika z wyjaśnień oraz części tekstowej analizy, nieruchomość znajduje się na terenie w pełni uzbrojonym w media.

R. R. w piśmie datowanym na dzień 3 lutego 2011 r. zawarł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO z [...] grudnia 2010 r. o Nr [...]. Według wnioskującego, SKO nie rozpatrzyło i nie wzięło pod uwagę braków w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. Nr [...], polegających w szczególności na niezałączeniu do niej wymaganego załącznika, nie określeniu szerokości elewacji frontowej, jak i jej górnej krawędzi. Decyzja Wójta Gminy [...] obarczona jest także błędami dotyczącymi ustaleń stanu faktycznego. W szczególności nie wyjaśniono, jakie obiekty znajdują się na działce oraz jaki jest sposób ich użytkowania, a ponadto czy jest zgoda współwłaścicieli na zmianę użytkowania gruntu. SKO wydając decyzję naruszyło także prawo materialne stwierdzając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że ustawodawca nie stawia żadnych wymagań, co do rodzaju dostępu do drogi publicznej.

SKO po rozpatrzeniu tego wniosku R. R., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną. Podzielono zarzut skarżącego, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisów K.p.a. Wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie powoduje naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wówczas, gdy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w terenie. Parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości okapu, wysokości od kalenicy, gabarytów obiektu, udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki zostały określone przez organ pierwszej instancji z tolerancją do wskazanej ilości procent. Stąd zarzut podnoszący braki tych parametrów nie może zostać uwzględniony. Także za nieuzasadniony zakwalifikowano zarzut braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, albowiem określono dostęp do drogi publicznej z ciągu pieszo - jezdnego przylegającego do wschodniej granicy nieruchomości, usytuowanego na działce nr 701/3 lub poprzez działkę nr 718. Natomiast kwestia niewłaściwego ustalenia stron postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 K.p.a. Pouczono stronę, że organem właściwym do wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego jest organ pierwszej instancji, czyli w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...].

Decyzję SKO wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżył w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), R. R. Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonych decyzji SKO oraz zasądzenia na swą rzecz kosztów postępowania. Załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy [...] nie został podpisany przez osobę upoważnioną przez organ. Decyzja Wójta nie zawiera pozostałych części składowych w postaci załączników, w tym również załącznika tekstowego dotyczącego analizy. Te uchybienia mają według strony charakter rażący. Błędne jest ustalenie SKO, że decyzja Wójta zawiera rozstrzygnięcie co do szerokości elewacji frontowej. Działka o nr 701/1 nie posiada dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 701/3. SKO błędnie przyjęło możliwość zmiany przeznaczenia działki nr 701/3 bez zgody wszystkich współwłaścicieli. Nie uwzględniło braku spełnienia przepisów odrębnych tj. wymagań płynących z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niedochowano także obowiązku sporządzenia projektu decyzji przez osobę należącą do samorządu zawodowego architektów i urbanistów. Nie udokumentowano w aktach sprawy autorstwa tego projektu. Dowody w sprawie dostępu działki inwestowanej do drogi publicznej okazały się fałszywe, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Podniesiono także, że SKO nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów zawartych we wnioskach i pismach kierowanych do tego organu. Przede wszystkim nie ustosunkowano się do kwestii wykonalności decyzji Wójta, która grozi powstaniem czynów zabronionych. W podsumowaniu skarżący wyraził stanowisko, iż dostrzeżone naruszenia nakazywały stwierdzenie przez SKO nieważności decyzji Wójta Gminy [...].

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a.; stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd z urzędu bierze pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, a nie tylko te wymienione w skardze.

Rozpoznawanie skarg na decyzje (postanowienia) organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu w całości albo w części wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd uznał, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzja ta podjęta została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest weryfikacja prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...] dnia [...] lipca 2005 r. pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 §1 K.p.a.

Warunki niezbędne do wydania dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) z jednoczesnym zastrzeżeniem, że tylko łączne ich spełnienie stanowi podstawę do wydania takiej decyzji. Są to:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Doprecyzowanie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Stosownie do § 9 tego rozporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), zaś wyniki analizy o której mowa w§ 3 ust. 1 rozporządzenia (dot. ustalenia granic obszaru analizowanego wokół działki budowlanej objętej wnioskiem), zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W świetle powyższego częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2).

Decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. w swej treści jako załączniki wymienia "załącznik graficzny nr 1" (pkt 1) oraz "orientacja 1:10000" (pkt 2), niemniej jak wynika z akt administracyjnych sprawy, do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został dołączony jedynie "załącznik graficzny" bez określonego numeru, sporządzony na kserokopii mapy do celów projektowych, powstałej z przeskalowania mapy zasadniczej. W tym zakresie za uzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż przedmiotowa decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych jej części składowych, w szczególności analizy o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia (w aktach sprawy Wójta Gminy [...] znajduje się "Analiza WZ 19 do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy", która tego kryterium nie spełnia). Skoro załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji ich braku należy uznać, że nie jest ona kompletna (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. II OSK 200/06). Okoliczność ta uszła uwadze orzekającego w sprawie stwierdzenia jej nieważności SKO, tak samo jak to, że załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nie został podpisany przez osobę uprawnioną, która podpisywała jej część tekstową. Zgodnie ze wskazanym wyrokiem NSA, załączniki do decyzji są jej integralną częścią, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc uznany przez SKO załącznik graficzny nie został podpisany przez osobę upoważnioną (widnieje na niej podpis pracownika, który stwierdził ostateczność decyzji o warunkach zabudowy), to także nie może być traktowany jako wymagany prawem element decyzji.

Podkreślenia przy tym wymaga, że braki w zakresie wymaganych załączników mają charakter braków formalnych i powinny być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 K.p.a. przez organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ich nieuzupełnienie kwalifikować należy jako uchybienie przepisom postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy organu ustalającego warunki zabudowy, a nie postępowania prowadzonego przez SKO.

W ocenie Sądu trafny jest również zarzut skargi, kwestionujący wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy dostępność działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (nr 701/1) do drogi publicznej przez działkę nr 701/3, określonej jako ciąg pieszo - jezdny. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek A. i J. M. - właścicieli działki nr 701/1, a jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, działka nr 701/3 stanowi współwłasność A. M. (inwestorki) oraz skarżącego R. R. i jego żony. J. M. nie przysługują żadne prawa do tej działki, co wobec kwestionowania przez R. R. jej wykorzystania jako ciągu komunikacyjnego (w jego ocenie stanowi ona grunty rolne - użytki zielone) nie daje podstaw do uznania, że stanowi ona główne zabezpieczenie dostępności komunikacyjnej działki nr 701/1 do drogi publicznej. Abstrahując od wskazania w decyzji o warunkach zabudowy jako alternatywnej dostępności działki nr 701/1 do drogi publicznej przez stanowiącą własność wnioskodawców działkę nr 718 zwrócenia uwagi wymaga sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki nr 701/1 z drogą oznaczoną jako działka nr 94/1, co spełnia warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu (...). Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" definiuje art. 2 pkt 14 tej ustawy, zgodnie z którym należy przez niego rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka objęta zamiarem inwestycyjnym taki bezpośredni dostęp do drogi publicznej posiada.

Opisanych powyżej okoliczności Kolegium nie wzięło pod uwagę, czym dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu (...) oraz § 9 rozporządzenia wykonawczego, a w konsekwencji także naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa) poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Brak wnikliwego ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną mogącą mieć istotny wpływ na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie jej nieważności skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stanowi to podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe, czy też kwalifikowane naruszenie prawa, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium będzie miało na uwadze wskazane wyżej braki i uchybienia, jakimi dotknięta jest decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując ich ponownej analizy organ powinien z uwzględnieniem wskazówek Sądu ocenić, czy wady te mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa.

Sąd uznał przy tym, że inne podniesione w skardze zarzuty nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Dotyczy to zwłaszcza zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) w/z z art. 107 § 1 Kpa i § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie za udokumentowane, iż projektujący decyzję został wpisany do właściwego samorządu zawodowego oraz naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, wobec spełnienia określonej w tym przepisie przesłanki. Za wystarczające w tym względzie Sąd uznał widniejący w decyzji o warunkach zabudowy zapis o jej sporządzeniu poprzez wskazaną imiennie osobę posiadającą stosowne i wyraźnie określone uprawnienia urbanistyczne. Z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz niej samej nie wynika także nic, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności z tego powodu, że jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O przyznaniu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (pkt II) postanowiono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.