Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 roku i orzekł o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], z naruszeniem prawa.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 roku, nr [...] oddał w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...] w O. nieruchomość położoną w C. przy [...], o pow. [...] ha, obejmującą między innymi działki nr [...] i [...].

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2003 roku J. C. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działek [...] i [...] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Wskazała, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w czasie toczącego się postępowania o zwrot tych nieruchomości z wniosku S. J. (jej matki) z dnia 25 listopada 1991 roku.

Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku, nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 roku - wskazując na brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Stwierdził, że ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem spełnione były przesłanki - określone w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...].

Następne Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - po rozpatrzeniu odwołania J. C. - decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku, nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 roku i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 roku, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. Legalność powyższej decyzji poddana została ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1443/99 oddalił skargę wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skoro zatem skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do spornych działek i nie przysługuje jej też roszczenie o przywrócenie praw odjętych przez wywłaszczenie, to nie ma ona interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu Przedsiębiorstwu [...] w O. w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] - a jedynie interes faktyczny.

J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa przez swobodną wykładnię stosowania art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa, gdyż w chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku, jako spadkobierczyni byłej właścicielki, przysługiwało jej roszczenie o zwrot przedmiotowych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 roku w sprawie sygn. akt I SA/Wa 103/04 - uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 roku.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że J. C. posiada atrybut strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku, a organ prowadzący postępowanie dotyczące przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste - wobec ubiegania się następców prawnych byłej właścicielki o zwrot nieruchomości - winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości, gdyż żądania byłych właścicieli mają pierwszeństwo.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Wojewoda stwierdził, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ wojewódzki do dokonania oceny, czy naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa -polegające na nie zawieszeniu postępowania dotyczącego oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości obejmującej m. in. działki nr [...] i [...] do czasu zakończenia postępowania o zwrot tych nieruchomości - stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 kpa.

Wobec tego dokonał on stosownej oceny i uznał, że nie zawieszenie niniejszego postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma bowiem pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Jeżeli toczy się jednocześnie postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot nieruchomości, to postępowanie o uwłaszczenie powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż wynik tego postępowania jest uzależniony od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest wynik postępowania o zwrot nieruchomości. Zakończenie postępowania uwłaszczeniowego, z pominięciem rozstrzygnięcia kwestii zwrotu nieruchomości, narusza bowiem w sposób rażący prawa poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych.

W związku z tym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku, w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Ponadto Wojewoda rozważył, czy decyzja Prezydenta Miasta C. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiłyby stwierdzenie jej nieważności.

Miał na uwadze fakt, że umową z dnia [...] grudnia 1996 r. (zawartą w formie aktu notarialnego) działki nr [...] i [...] zostały oddane do odpłatnego korzystania Spółce z o.o. [...], a następnie umową z dnia [...] grudnia 2001 r. (akt notarialny. Rep. A Nr [...]) Spółka I. nabyła prawo użytkowania wieczystego, między innymi, działek nr [...] i [...].

Wojewoda uznał, że badając kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji, dotkniętej jedną z przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważność, na wstępie należy odróżnić skutki wywołane tą decyzją, od dalszych następstw prawnych będących następstwem stanu prawnego ukształtowanego na mocy tej decyzji.

Przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinno brać się pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z tych względów nie jest dopuszczalne uznanie, że akt notarialny przenoszący własność lub użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich wywołuje nieodwracalne skutki prawne.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że oddanie do odpłatnego korzystania Spółce z o.o. [...] działek nr [...] i [...] oraz późniejsze nabycie przez Spółkę I. prawa użytkowania wieczystego tych działek, nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, który uniemożliwiałby stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku o oddaniu w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...] w O. nieruchomości położonej w C. przy [...] w części dotyczącej działek [...] i [...].

Ponieważ w/w decyzja Prezydenta Miasta C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, dlatego też stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. Sp. z o.o. - wnosząc o wydanie decyzji w trybie przepisu art. 158 § 2 kpa.

Spółka wskazała w odwołaniu, iż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 roku było niezasadne, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż I. Sp. z o. o. nabyła nieruchomość obejmującą m. in. działki nr [...], [...] w dobrej wierze, z uwagi na ochronę wynikającą z rękojmi ksiąg wieczystych oraz oświadczenie zbywcy zawarte w akcie notarialnym.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 roku i orzekł o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], z naruszeniem prawa.

Minister zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz uznał, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, zarządzeniem nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1996 roku wydanym na podstawie art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 3 oraz art. 38 ustawy z dnia 13 lipca 1990 roku o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. nr 51, poz. 298 ze zm.) P [...] w O. uległo likwidacji w celu prywatyzacji, a zorganizowaną część jego mienia, w tym nieruchomość obejmującą działki nr [...] i [...], na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1996 roku (Rep. A [...]) - przejęło [...] Sp. z o.o. do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków na okres od dnia 2 września 1996 roku do dnia 1 września 2006 roku, co ujawniono w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie umową z dnia [...] grudnia 2001 roku zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) I. M. Sp. z o. o. przeniosła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej m. in. działki nr [...] i [...] na rzecz I. Sp. z o. o.

W decyzji z dnia [...] maja 2007 roku Wojewoda [...] stwierdził, że oddanie przedmiotowych działek do odpłatnego korzystania [...] Sp. z o.o. oraz przeniesienie prawa użytkowania wieczystego tych działek na I. Sp. z o. o. - nie stanowiły nieodwracalnego skutku prawnego w myśl art. 156 § 2 kpa, przez co możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku.

Minister Infrastruktury nie zgodził się z tym stanowiskiem uznając, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wtedy, gdy cofnięcie lub zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, co do których organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może również skorzystać z drogi postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 541/04, LEX nr 191986).

Generalnie nieodwracalność skutków prawnych jest odnoszona głównie do tych sytuacji, w których organ administracji nie może mocą własnych działań, przez wydanie aktu administracyjnego, przywrócić stanu sprzed wydania decyzji. Jednak nieodwracalność skutków prawnych, przy dokonanym obrocie nieruchomością względem osób trzecich, odnosi się do ochrony tych osób - zgodnie z ochroną wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 1114/97, Lex Polonica nr 414523).

Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi zatem nieodwracalny skutek prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1976/97, Lex Polonica nr 414522).

W niniejszej sprawie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2001 roku pomiędzy I. M. Sp. z o. o. a I. Sp. z o.o. było następstwem wprowadzenia do obrotu przedmiotowej nieruchomości - oddania jej w użytkowanie wieczyste decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku. W drodze administracyjnoprawnej nie można zatem cofnąć skutku w postaci przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej – I. Sp. z o. o.

Wobec tego Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, stanowiące negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z tym wydał decyzję zgodną z treścią art. 158 § 2 kpa, który stanowi, że gdy naruszająca prawo decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdza się jej nieważności, lecz stwierdza się wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności.

Uchylił zatem decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 roku i orzekł o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. C. podnosząc, że "działanie metodą faktów dokonanych przy rażącym naruszeniu prawa przez Prezydenta miasta C. nie może być powodem odmowy zwrotu mojej nieruchomości".

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Natomiast art. 153 ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 roku w sprawie sygn. akt I SA/Wa 103/04 stwierdził, iż w dacie wydawania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste toczyło się postępowanie o zwrot powyższej nieruchomości - w związku z czym zostały naruszone prawa osób trzecich. Dlatego też Sąd nakazał, aby organ nadzoru - ponownie rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. – ocenił, czy wskazane wyżej naruszenie przepisów kpa przy wydawaniu kontrolowanej decyzji stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 kpa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji.

Jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w pełni podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu -wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa - gruntu w użytkowanie wieczyste.

Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury zgodnie stwierdzili, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku w części dotyczącej działek nr [...] i [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - lecz ponadto Minister uznał, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Podkreślić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno w judykaturze jak i doktrynie prawa administracyjnego. Na tle tego ukształtowały się zasadnicze kierunki wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.

Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja wywoła nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania dla organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

Od skutków prawnych, które wywołała (bezpośrednio) decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy odróżnić skutki prawne (dotyczące tego samego przedmiotu) wywołane późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, skutki te nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Ponadto nie można uznać, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny, gdyż nie chodzi o "nieodwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (por. uchwałę NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93).

Podsumowując należy uznać, że zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostaje cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, lecz wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

W ocenie Sądu sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, została następnie oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W razie kwestionowania decyzji - w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności - o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego przez osobę trzecią.

Jak wynika z akt sprawy oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste - decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku - nastąpiło w czasie toczącego się postępowania o zwrot tych nieruchomości (wniosek z dnia 25 listopada 1991 roku). Zatem - wbrew wyraźnemu zakazowi naruszania praw osób trzecich, ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w O.

Fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 1993 roku w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Jednakże - prawidłowe jest też stanowisko Ministra Infrastruktury odnośnie ustalenia faktu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych - wobec zawarcia w dniu [...] grudnia 2001 roku w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowy przenoszącej odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej m. in. działki nr [...] i [...] na rzecz osoby trzeciej – I. Sp. z o. o.

Minister stwierdził, iż przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż nie może on we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym.

Zdaniem Sądu twierdzenia te są w pełni uzasadnione - bowiem nieodwracalne skutki prawne, na które powołuje się organ, są wywołane bezpośrednio przez decyzję o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie przez inne późniejsze zdarzenia.

Podkreślenia wymaga również fakt, że w niniejszej sprawie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2001 roku nastąpiło już po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1443/99. W wyroku tym Sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., stanowiącej działki nr [...] i [...] - wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W związku z tym, odpłatne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek przez I. M. Sp. z o. o. na rzecz I. Sp. z o.o. dowodzi działania w dobrej wierze i również z tego powodu wywołuje nieodwracalne skutki prawne – oprócz niemożliwości cofnięcia ich skutków przez organ.

Konkludując, stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury orzekający w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco swoją decyzję nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).