Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1146/25 w sprawie ze skargi Y. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 12 marca 2025 r. nr DL.WIIPO.4100.14927.2024/AJas w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 14 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1146/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. P., obywatela Republiki Indonezji (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący") uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "skarżący kasacyjnie") z 12 marca 2025 r. nr DL.WIIPO.4100.14927.2024/AJas oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. Postanowieniem tym, po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z 19 stycznia 2024 r. nr WSC-II-S.6151.2414.2024, którą odmówiono cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - Szef Urzędu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z przepisami postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1-3 , art. 59 § 1 i 2, w zw. z art. 134 w zw. z art. 40 § 1 oraz art. 44 § 1-4 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnego przypisania Szefowi Urzędu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mające polegać na błędnym przyjęciu przez organ, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieprawidłowość doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji jest równoznaczna z nierozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania do czego doszło na skutek:

- błędnego przyjęcia, iż decyzja organu I instancji została wysłana jako przesyłka polecona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, do której dołączony został formularz potwierdzenia odbioru (...) a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nic nie wynika, tył koperty jest pusty, nie wskazano daty pozostawienia awiza "na drzwiach adresata", brak jest jakiejkolwiek adnotacji, w którym urzędzie pocztowym doręczyciel pozostawił przesyłkę do odebrania, brak jest jakiejkolwiek adnotacji o awizowaniu przesyłki,

- błędnego odczytania adnotacji operatora pocztowego, znajdujących się na kopercie, zawierającej decyzję organu I instancji, tj. przyjęciu, że na kopercie widnieje stempel pocztowy oraz pieczątka awizowano powtórnie z datą 7 marca 2024 r. i zestawieniu ich z "nieistniejącym" w realiach niniejszej sprawy, niewypełnionym zwrotnym potwierdzeniem odbioru

podczas gdy:

- organ I instancji dokonywał doręczenia przesyłki za pośrednictwem operatora pocztowego, z wykorzystaniem usługi POLECONA-E, co jest odzwierciedlone na kopercie, a do koperty nie został dołączony formularz zwrotnego potwierdzenia odbioru,

- ustalenie o prawidłowym, podwójnym awizowaniu przesyłki organ odwoławczy przyjął w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy, ale całkowicie pominięty przez sąd I instancji, wydruk z usługi Elektronicznego Potwierdzenia Odbioru (EPO) zastępujący tradycyjne "papierowe" zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki (por. § 31 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego – Dz.U. z 2020 r. poz. 1026), zgodnie z którym uzyskanie dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej polega na doręczeniu nadawcy formularza, w postaci papierowej, na którym adresat pokwitował odbiór przesyłki rejestrowanej, albo dostarczenie nadawcy na jego wniosek informacji o doręczeniu przesyłki przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej,

- w świetle poglądów judykatury pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi,

- z informacji znajdujących się na wydruku z usługi EPO wynikało jednoznacznie, że przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniu 28 lutego 2024 r. oraz w dniu 7 marca 2024 r. a awizo pozostawiono w skrzynce oddawczej,

- brak adnotacji na kopercie o powtórnym awizowaniu nie przekreśla skuteczności doręczenia przesyłek albowiem przepis art. 44 § 1-4 k.p.a. nie uzależnia skuteczności doręczenia przesyłki od umieszczenia na niej jakichkolwiek adnotacji, a jedynie od zachowania trybu przewidzianego w tym przepisie,

- przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych a w postępowaniu administracyjnym brak jest przepisów wykonawczych do kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo regulujących zasady i tryb doręczania pism organu w tym postępowaniu, takich jak obowiązujące dla doręczeń pism sądowych w postępowaniu cywilnym i karnym,

a zatem:

- uznanie prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w oparciu o jednoznaczne zapisy operatora pocztowego zawarte w wydruku z usługi EPO, nawet przy jednoczesnym braku naniesienia na kopercie adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki, nie mógł skutkować przyjęciem, że w sprawie nieprawidłowo uznano przesyłkę za doręczoną w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., a tym samym nie było dostatecznych podstaw do przypisania organowi odwoławczemu istotnego naruszenia przepisów postępowania, uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia;

kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 58 i art. 134 k.p.a. zarzucono także:

II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 58 § 1-3 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, wyrażające się w błędnym przypisaniu organowi odwoławczemu naruszenia przepisów postępowania, mającego polegać na niezasadnym stwierdzeniu przez Szefa Urzędu uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz na dokonaniu oceny przesłanek przywrócenia terminu do jego wniesienia przed niewątpliwym ustaleniem, że rozstrzygnięcie, od którego środek ten został wywiedziony, zostało skutecznie doręczone podczas gdy wobec jednoznacznych zapisów operatora pocztowego zawartych w wydruku z usługi EPO istniały dostateczne podstawy do uznania za doręczoną, w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, a zatem prawidłowe i konieczne było dokonanie oceny przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, a z uwagi na brak podstaw do przywrócenia terminu konieczne okazało się następnie stwierdzenie jego uchybienia;

III. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 poz. 1267 j.t.; dalej: "p.u.s.a."), polegające na:

a) zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania, które przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji, co stanowi niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz

b) błędnym przyjęciu, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia w stopniu istotnym bliżej niewskazanych przepisów postępowania administracyjnego,

c) sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niejasny, częściowo niezgodny ze stanem rzeczywistym i w konsekwencji niepozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, którymi kierował się sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Szefa Urzędu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. W szczególności, uzasadnienie tego wyroku koncentruje się na kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. ocenie, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w ramach doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Sąd rozpoznał zatem istotę sprawy. Równocześnie trzeba wskazać, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wtórnego, wobec rozstrzygnięcia, znaczenia uzasadnienia wyroku, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez strony mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji mogłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22; wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24; wyrok NSA z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1564/25, CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi.

3.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości doręczenia zastępczego decyzji Wojewody z 19 stycznia 2024 r. (art. 44 k.p.a.),

3.6. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku przyjął, że "ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nic nie wynika, tył koperty jest pusty". Uszło tym samym uwadze WSA w Warszawie, że korespondencja zawierająca decyzję Wojewody z 19 stycznia 2024 r. została przesłana z wykorzystaniem usługi POLECONA-E bez zwrotnego potwierdzenia odbioru (tzw. "zwrotki"). Jest to forma rejestrowanej korespondencji doręczanej przez Pocztę Polską. Przesyłka ta jest rejestrowana (posiada numer nadania, można ją śledzić), ale nie wymaga podpisu odbiorcy na tzw. papierowej zwrotce wracającej do nadawcy (zamiast zwrotki papierowej mamy elektroniczny dokument, który może być podpisany za pomocą odpowiedniego urządzenia). Na kopercie tej znajdują się wyłącznie podstawowe informacje, takie jak nadawca i adresat, znak sprawy. W realiach niniejszej sprawy, na kopercie zawarto również informacje o pierwszym awizowaniu przesyłki 28 lutego 2024 r. oraz o niepodjęciu przesyłki w terminie i zwrocie do nadawcy z 14 marca 2024 r. Brak jest natomiast informacji o drugim awizowaniu, miejscu pozostawienia przesyłki oraz informacji o miejscu pozostawienia awizo. Kwestia ta jest o tyle istotna, że skarżący zarzuca, że nie miał informacji o awizowaniu przesyłki. Wskazać należy, że instytucja doręczenia zastępczego przewidziana w art. 44 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady doręczeń do rąk adresata lub osób upoważnionych do odbioru korespondencji (art. 40 i 45 k.p.a.). Tym samym, przepisy regulujące tryb doręczenia per aviso muszą być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Instytucja doręczeń zastępczych, w tym doręczeń per aviso, znana jest w zasadzie wszystkim procedurom i stanowi jeden z niezbędnych elementów gwarantujących sprawność i skuteczność postępowania. Równocześnie jednak trzeba mieć na uwadze, że tego rodzaju tryb zawiadomienia stanowi istotne ograniczenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też adresat musi być w sposób nie budzący wątpliwości powiadomiony o nadejściu pisma sądowego i o miejscu, gdzie może je odebrać. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2398/25, wyrok NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1062/25, wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 639/25, wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2103/21, CBOSA). Brak zaś zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. lub też wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1062/25; wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1140/20; postanowienie NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OZ 946/19; wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2181/17; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16, CBOSA; wyrok TK z 17 września 2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 60; wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNP 2001/19/574).

3.7. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotną, bo dotyczącą faktu powtórnego awizowania, rozbieżnością w dwóch dokumentach. Po pierwsze, chodzi o EPO, z którego wynika, że doręczyciel dokonał dwóch awizacji. Po drugie, kopertę z adnotacjami poczynionymi przez listonosza, z których wynika, że dokonał on tylko jednej awizacji. Oba dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, wynikającego przede wszystkim z faktu, że chodzi o dokumenty pochodzące od operatora wyznaczonego, realizującego zadanie publiczne w postaci doręczenia pisma pochodzącego od organu administracji publicznej. Pomiędzy tymi dokumentami nie powinno być rozbieżności (por. np. wyrok NSA z 7 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1348/23; postanowienie NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 793/24; wyrok NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1062/25; wyrok NSA z 6 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2398/25 CBOSA). Skoro listonosz poczynił adnotacje na kopercie co do awizacji, to ustalenia Szefa Urzędu potwierdzające spełnienie wymagań z art. 44 k.p.a. nie mogły odwoływać się wyłącznie do informacji z EPO. Brak jest w takim przypadku podstaw do przyjęcia, że dokument EPO powinien być traktowany jako wyłączny dowód zaistniałych zdarzeń, które ustawodawca czyni relewantnymi na gruncie art. 44 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2398/25 oraz wyrok NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1062/25, CBOSA). Reasumując, skoro zatem w realiach niniejszej sprawy informacje co do dwukrotnego awizowania zamieszczone w EPO nie pokrywają się z adnotacjami na kopercie, to w świetle wyjątkowości instytucji doręczenia zastępczego oraz zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), te istotne wątpliwości co do zachowania warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść strony, a nie na korzyść organu, jak tego w istocie domaga się Szef Urzędu w skardze kasacyjnej. Trafnie zatem przyjął WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody z 19 stycznia 2024 r.

3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.