Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1027/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1027/22 oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (zwanego dalej GIJH) z dnia 25 lutego 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 24 września 2021 r., nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu w R. pod adresem: [...], ul. S. [...], partii 3300 g produktu o nazwie: <<[...] – mleko modyfikowane [...], wzbogacone w witaminy i składniki mineralne [...], producent N. Sp. z o.o., ul. [...]>>, jako niespełniającego wymagań jakości handlowej w zakresie sposobu oznakowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosowano art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1980, zwanej dalej u.j.h.) w zw. art. 2 ust. 2 lit. a i j, art. 6, art. 7 ust. 1 lit. a i art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.Urz. UE Seria L z 2011 r., Nr 304, s. 18, zwanego dalej rozporządzeniem nr 1169/2011), a także pkt 1, 3, 5 i 6części III zał. VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) 1234/2007 (Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r., Nr 347, s. 671, zwanego dalej rozporządzeniem nr 1308/2013).

Po pierwsze, prawidłowo w ocenie Sądu I instancji, ustaliły organy, że doszło do podania w oznakowaniu produktu jego nieprawidłowej nazwy. Wprowadzenie przez R. produktu pod nazwą "mleko modyfikowane" oraz zamieszczanie w opisach informacji, że produkt jest "mlekiem", nie odpowiada wymogom prawa, bowiem narusza

w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, uniemożliwiając podejmowanie świadomych decyzji zakupowych

i nabywanie artykułów zgodnych z oczekiwaniem konsumenta. Produkt o nazwie "mleko" został zdefiniowany w pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013. Jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych organów, choć w produkcie dominuje zawartość składników mlecznych (63 %), to jednak w skład produktu wchodziły też składniki a) niepochodzące z mleka, tj. mieszanina olejów roślinnych: słonecznikowego, kokosowego, rzepakowego i palmowego, b) niepochodzące z mleka: emulgator (lecytyny z soi), laktoza, maltodekstryna. Tymczasem definicja legalna mleka wskazuje, że produkt ten stanowić powinna wyłącznie zwykła wydzielina z wymion, bez żadnych dodatków, niepoddana ekstrakcji, otrzymywana z doju. Skoro produkt zawiera szereg składników, które nie pochodzą z mleka, niedopuszczalnym było zastosowanie nazwy obejmującej termin "mleko" na podstawie pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013. Nie zachodził też żaden wyjątek uprawniający do użycia nazwy "mleko" (zgodnie z pkt 5 części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013), tzn. przypadek z pkt 1 zd. drugie lit. a i b, pkt 3 lub pkt 6 zd. drugie części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013.

Nie zaszedł przypadek z pkt 1 zd. drugie części III zał. VII do rozporządzenia

nr 1308/2013, gdzie dopuszczono, aby pojęcie "mleko" mogło być stosowane: a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 lub

b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka. Nie zaszedł przypadek z pkt 3 części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, bowiem znajduje on zastosowanie do przetworów mlecznych złożonych, a produkt nie był takim przetworem. Nie zaszedł przypadek z pkt 5 zd. drugie części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, który pozwala na stosowanie terminu "mleko" poza przypadkami z pkt 1, 2 i 3 części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, do produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu. Nie zaszedł przypadek z pkt 6 zd. drugie część III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, który pozwala na stosowanie nazwy "mleko" lub nazwy przetworów mlecznych, o której mowa w pkt 2 akapit drugi (przetwory mleczne z listy pkt 2 zd. drugie lit. a i bczęści III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013), bowiem odnosi się on do opisu podstawowych surowców i wymienienia jego składników. W tym wypadku użycie wyrażenia "mleko modyfikowane", wbrew ocenie strony, nie wskazuje ani na składniki ani też surowce produktu. Skoro nie zaszedł żaden z tych wyjątkowych wypadków stosowania terminu "mleko", to zgodnie z pkt 5 i 6 zd. pierwsze części III zał. nr VII zał. nr 1308/2013 oraz art. 7 ust. 1 u.j.h. oraz art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2013, obowiązuje zakaz posługiwania się nazwą "mleko" dla produktu, który – jak miało to miejsce w badanej sprawie – pod względem składu uzupełniono o mieszaninę olejów roślinnych. Nadto, prawodawca nie posługuje się w żadnym z przepisów terminem "mleko modyfikowane".

Nazwy produktu "mleko modyfikowane" nie można też było wywodzić z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. n-p rozporządzenia nr 1169/2011, zgodnie z którym w przypadku braku nazwy środka spożywczego przewidzianej w przepisach, nazwą jest jego nazwa zwyczajowa (nazwa akceptowana w państwie członkowskim, która nie tworzy potrzeby jej dalszego wyjaśniania), a gdy jej brak – nazwa opisowa środka spożywczego. Wyrażenie "mleko modyfikowane" nie stanowi nazwy zwyczajowej; brak jest podstaw by twierdzić, że taka nazwa bez konieczności dalszego wyjaśniania odpowiada na pytanie na czym polegała dokonana modyfikacja. Nazwa nie usuwa możliwości wprowadzenia klienta w błąd co do charakteru produktu. Użycie takiego terminu w niektórych pismach urzędowych lub funkcjonowanie go w języku potocznym, nie zmienia tego ustalenia. Produkt wprowadzany przez skarżącą do handlu nie mógł więc być oznaczany jako "mleko modyfikowane", ale powinien korzystać z nazwy opisowej, tzn. zawierającej odniesienie do mleka, ale równocześnie nie posługującej się terminem "mleko"; takimi nazwami funkcjonującymi w obrocie prawnym są m.in.: "preparat na bazie mleka" (pismo GIJH z dnia 28 października 2021 r.) oraz "napój na bazie mleka" (np. motyw 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywę Komisji 96/8/WE. 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009, Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r., Nr 181, s. 35). Inni producenci (N., H.) dostosowują swoje nazwy towarów stosując terminy: "produkt na bazie mleka", "napój mleczny w proszku". Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.j.h., jakość handlowa oznacza cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Wprowadzenie do obrotu partii produktu niespełniającego wymogów jakości handlowej w zakresie sposobu oznakowania stanowiłoby ingerencję w interes społeczny, który należy rozumieć jako obowiązek organów administracji podejmowania działań w ochronie konsumenta. Zakaz nie może być utożsamiany z sankcją wymierzaną adresatowi decyzji.

Nadto, zaskarżona decyzja prawidłowo stwierdzała, że skarżąca R.

z naruszeniem art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 zamieściła na etykiecie (w tabeli wartości odżywczej) oznakowanie produktu dotyczące informacji o kwasie linolowym i ɑ-linolenowym; dane te nie stanowiły ani informacji

o wartości energetycznej, ani też nie stanowiły: tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka lub soli (objętych enumeratywną listą informacji o wartości odżywczej art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011). Dane określone art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 objęte formatem tabeli nie mogą rozciągać się na inne, nieujęte w tych regulacjach dane o składnikach (dodatkowych informacji żywieniowych) i zlewać się graficznie (jakkolwiek mogą znajdować się w tym samym polu widzenia w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia nr 1169/2011), jak miało to miejsce w badanej sprawie. Mogą być zamieszczane obok tabeli z informacją

o wartości odżywczej produktu lub pod nią. Oceny tej nie zmienia poprzedzenie tych innych składników sformułowaniem "inne", skoro nie miało miejsca wyraźne graficzne oddzielenie pola widzenia właściwego dla wartości odżywczej, tzn. poza tabelę z danymi obligatoryjnymi o wartości odżywczej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3

pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (WE)

nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE Seria L z 2002 r., Nr 31, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002)

i art. 78 ust. 2 oraz części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r.

Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost., zwanej dalej Konstytucją RP) poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że organy obu instancji błędnie określiły produkt jako zafałszowany, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 4, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 lit. n-o, art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 i części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 poprzez przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest zwyczajową nazwą tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych;

b) art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011, art. 78 ust. 2 i części III zał. nr VII do rozporządzenia nr 1308/2013, a także art. 138 ust. 1 i art. 139 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego

i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 369/2005, (WE) 1069/2009, (WE) 1107/2009, (UE) 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE

i 2008/120/WE oraz uchylającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego

i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywę Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 92/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych; Dz.Urz. UE Seria L z 2017 r., Nr 95, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 2017/625) poprzez wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka podczas gdy możliwe było zastosowanie środka mniej dolegliwego;

c) art. 17 ust. 5 w zw. z pkt 1 części A zał. VI do rozporządzenia nr 1169/2011, poprzez przyjęcie, że nie miało miejsca zawarcie w nazwie środka spożywczego danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczegółowego przetwarzania, jakiemu został poddany, podczas gdy informacja ta została zawarta na opakowaniu i jej pominięcie w nazwie nie mogło wprowadzać w błąd, a także

d) art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.Urz. UE Seria L z 2006 r., Nr 404, s. 9, zwanego dalej rozporządzeniem

nr 1924/2006), poprzez przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej za pomocą sformułowania "inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia.

R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji

i umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

GIJH w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 1, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania

w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 78 ust. 2 oraz części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że organy obu instancji błędnie określiły produkt jako zafałszowany, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona do sądu decyzja obarczona jest naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Regulacje powiązane z nim muszą zatem być unormowaniami prawa materialnego, a nie – jak przyjęła to skarżąca – procesowego. Zarzut ten oparto na twierdzeniu, że Sąd I instancji podstawą oddalenia skargi uczynił ustalenie, iż organy trafnie przypisały mleku modyfikowanemu cechę artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego (tj. produktu, którego oznakowanie miało na celu ukrycie rzeczywistego składu lub innych właściwości w sposób naruszający interesy konsumentów) w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h., a tym samym, że doszło do fałszowania żywności, a więc praktyki naruszającej interesy konsumentów, która uniemożliwia im dokonywanie świadomego wyboru związanego ze spożywaną żywnością, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 178/2002. Jak jednoznacznie przyjęto w zaskarżonym wyroku (s. 20 i 21), Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w spawie organy błędnie podciągnęły nieprawidłowe oznaczenie produktu ("mleko modyfikowane") pod konstrukcję artykułu zafałszowanego w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h., tyle że ten błąd organów nie miał w ocenie Sądu I instancji znaczenia dla wyniku sprawy, tj. nie obciążał decyzji taką wadliwością, która odpowiadałaby wymogom art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wpływałaby na kierunek decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. Przepisy o jakości handlowej w zakresie oznaczenia produktu, co trafnie stwierdziły organy, zostały naruszone podczas nadawania wprowadzanemu na rynek produktowi oznaczenia. Tyle, że naruszenie to nie wpisywało się w kwalifikowaną postać (zwłaszcza z punku widzenia winy, łączącej się z zamiarem "fałszowania" składu produktu) wadliwego oznaczania produktu.

Po drugie, w sprawie nie naruszono art. 17 rozporządzenia nr 178/2002. Regulacja ta składa się z dwóch ustępów; zarzut nie określa, którą z jednostek systematyki wewnętrznej naruszył Sąd I instancji. Przepis art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 jest regulacją adresowaną do przedsiębiorstw spożywczych i zawiera klauzulę nakazującą prowadzenie działalności w sposób gwarantujący zgodność żywności z wymogami prawa żywnościowego, w tym za pomocą mechanizmów kontrolnych. Ogólne ramy zawartego tu obowiązku przedsiębiorcy wskazują, że skuteczny zarzut w tym zakresie musiałby wiązać tę regulację z innym "przepisem prawa żywnościowego", do którego unormowanie to odsyła. Przepis art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 jest adresowany do państw członkowskich i stanowi dyrektywę w zakresie stanowienia prawa, wymagającą uwzględnienia podczas stanowienia w prawie krajowym: a) instrumentów kontroli prawidłowości wykonywania prawa żywnościowego przez przedsiębiorstwa spożywcze, b) informowania opinii publicznej o ryzyku związanym z żywnością, c) nadzoru nad bezpieczeństwem żywności, od produkcji aż do dystrybucji, a także c) systemu środków i kar – skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających – na wypadek naruszeń prawa żywnościowego; nie mógł więc zostać naruszony ani przez Sąd I instancji, ani przez organy stosujące prawo. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacja art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 jest adresowana do państw członkowskich i ich organów prawodawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1908/21, Lex nr 3953439).

Po trzecie, Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 78 ust. 2 i części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, a także art. 16 rozporządzenia nr 178/2002. Przepis art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 powiada, że definicje, oznaczenia lub opisy handlowe określone w zał. VII mogą być używane w UE wyłącznie w celu wprowadzenia na rynek produktu spełniającego odpowiednie wymogi ustanowione w tym załączniku. Zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 178/2002, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używania opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.

Spór sprowadzał się do tego, czy opis obejmujący nazwę produktu za pomocą zwrotu językowego "mleko modyfikowane" stanowił oznaczenie żywności w sposób mogący wprowadzić konsumentów w błąd (w rozumieniu art. 16 rozporządzenia

nr 178/2002) przez to, że "oznaczenie produktu" w rozumieniu art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013, jakim była zrelacjonowana wcześniej partia "mleka modyfikowanego" nie czyniło zadość wymogom zał. VII, a dokładniej jego części III, zatytułowanej <>. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak właśnie było. Systematyka części III zał. nr VII do rozporządzenia nr 1308/2013 jest wyraźna. Przepisy pkt 1 zd. pierwsze i pkt 2 poświęcono definicjom legalnym mleka i przetworów mlecznych, a w pkt 5 zd. pierwsze i pkt 6 zd. pierwsze sformułowano zakaz stosowania tych nazw (w tym nazwy "mleko") do produktów innych niż te objęte definicją (pkt 1 zd. pierwsze i pkt 2). Natomiast pkt 1 zd. drugie, pkt 3, pkt 5 zd. drugie i pkt 6 zd. drugie części III zał. nr VII do rozporządzenia nr 1308/2013 poświęcono serii wyjątków, które rozciągają tytuł do posługiwania się terminem "mleko" na oznaczenie produktów, które nie mieszczą się w granicach definicji legalnej. Choć zarzut kasacyjny nie formułuje precyzyjnie w jakim zakresie Sądowi I instancji zarzuca się naruszenie tej grupy regulacji, to jednak naruszenia takiego w żadnej z partii nie można się dopatrzeć. "Mlekiem" jest wyłącznie zwykła wydzielina z wymion, bez żadnych dodatków ani nie poddana ekstrakcji, otrzymywana z co najmniej jednego doju (pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013). "Mleko" w sensie normatywnym jest zatem rozumiane ściśle, tj. w ujęciu przyrodniczym. Jak wynika

z niespornych ustaleń faktycznych organów, choć zawartość składników mlecznych

w produkcie wynosi 63%, to jednak w skład produktu wchodziły też składniki:

a) niepochodzące z mleka, tj. mieszanina olejów roślinnych: słonecznikowego, kokosowego, rzepakowego i palmowego, b) niepochodzące z mleka: emulgator (lecytyny z soi), laktoza, maltodekstryna. Tymczasem definicja legalna mleka wskazuje, że produkt ten stanowić powinna wyłącznie zwykła wydzielina z wymion, bez żadnych dodatków, niepoddana ekstrakcji, otrzymywana z doju. Skoro produkt zawierał szereg składników, które nie pochodzą z mleka, niedopuszczalne było zastosowanie nazwy obejmującej termin "mleko" na podstawie pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia

nr 1308/2013.

Trafnie wywiodły organy, a następnie Sąd I instancji, że w sprawie nie zaszedł też żaden z wyjątków, który uprawniałby do posługiwania się terminem (oznaczeniem produktu) "mleko" w celu opisu artykułu spożywczego wykraczającego poza tę "przyrodniczą" definicję mleka.

Nie zaszedł przypadek z pkt 1 zd. drugie części III zał. VII do rozporządzenia

nr 1308/2013, gdzie dopuszczono, aby pojęcie "mleko" mogło być stosowane: a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 lub

b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka. Z pewnością nie można mówić o "przetworzeniu mleka bez zmiany składu" w rozumieniu pkt 1 zd. drugie lit. a części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013, bowiem dodanie do mleka mieszaniny olejów zmienia skład produktu, który przed takim dodaniem był mlekiem. Nie doszło

w realiach badanej sprawy do "połączenia" terminu "mleko" z wyrazem oznaczającym typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie, albo proces technologiczny przetworzenia bądź zmiany składu (pkt 1 zd. drugie lit. b części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013). Sama "zmiana" bowiem została zdefiniowana w końcowej części tego przepisu i musi ona być ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka, a oleje roślinne takimi z pewnością nie są. Nadto, wyraz dodany przez skarżącą do terminu "mleko ...", tj. termin "... modyfikowane" nie opisuje w żadnym względzie nie tylko typu, klasy lub pochodzenia, ale nawet procesu technologicznego. "Zmodyfikować" znaczy bowiem tyle co poddać zmianom i taka semantyka nie niesie ze sobą jakiegokolwiek odniesienia do technologii produkcji, jak wymaga tego relacjonowany przepis; jest w swej istocie odesłaniem "donikąd" i nie pozwala konsumentowi nawet na domyślanie się na czym procesy "modyfikowania" (fizycznego, chemicznego, termicznego, wzbogacania) mleka mogłyby polegać i czy po modyfikacji w ogóle ma jeszcze do czynienia z mlekiem, które zamierzał nabyć.

Nie zaszedł przypadek z pkt 3 części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, bowiem znajduje on zastosowanie do przetworów mlecznych złożonych, a produkt (mleko) nie był przetworem, bowiem nie odpowiada definicji przetworów mlecznych z pkt 2 części II zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013. Nadto, definicja przetworu mlecznego zakazuje uzyskiwania go z innych produktów niż mleko.

Nie zaszedł przypadek z pkt 5 zd. drugie części III zał. VII do rozporządzenia

nr 1308/2013, który pozwala na stosowanie terminu "mleko" poza przypadkami z pkt 1, 2 i 3 części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, do produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu. Z pewnością wyrażenie "mleko modyfikowane" nie obrazuje jakiejkolwiek cechy charakterystycznej produktu. Już w partii uzasadnienia poświęconej pkt 1 zd. drugie lit. b części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 wykazano, że "modyfikowanie" jest słowną ilustracją tak pojemnego, niedookreślonego katalogu zabiegów, że nie sposób na podstawie sformułowanej w ten sposób nazwy podejmować prób wskazania metodyki, celu lub efektów, jakie "modyfikacja" ma przynieść. A przecież efekt modyfikacji ma przynieść

– w założeniu prawodawcy – stan nazwany charakterystyczną cechą produktu, a więc determinować go jako przedmiot transakcji. Skoro proces nadawania cechy jest nieznany, również i finalnie nadana produktowi cecha musi być nieidentyfikowalna. Wbrew ocenie skarżącej prezentowanej we wszystkich fazach postępowania (tak administracyjnego, jak i sądowego) wyrażenie "mleko modyfikowane" nie obrazuje <>. Aspekt "tradycyjności" stosowania określenia językowego musi nawiązywać do realiów społecznych doniosłych dla grupy społecznej (państwa, wspólnoty lokalnej); musi koncentrować się na tradycji, obyczaju, utrwalonych normach postępowania. Musi prezentować wartość, za jaką podąża szacunek dla dorobku cywilizacyjnego. Tradycja nie może być utożsamiana z uzusem, czy też manierą używania zwrotu językowego, w określonej branży, dziedzinie życia lub w dowolnym kontekście społecznym. Wyraz "... modyfikowane", jakkolwiek stosowany w mowie potocznej na oznaczenie mleka poddanego pewnej obróbce i właściwy językowi specjalistycznemu

(w dziedzinie żywienia i pediatrii) nie niesie ze sobą żadnego ładunku kulturowego, nie obrazuje jakiejkolwiek tradycji, do której zgodnie z pkt 5 zd. drugie części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013 ma się wyraźnie odnosić. W języku dnia codziennego jest zwykle łączony z tym co niesie ze sobą wyrażenie "mleko w proszku".

Nie zaszedł też przypadek z pkt 6 zd. drugie część III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, który pozwala na stosowanie nazwy "mleko" lub nazwy przetworów mlecznych, o której mowa w pkt 2 akapit drugi (przetwory mleczne z listy pkt 2 zd. drugie lit. a i bczęści III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013), bowiem odnosi się on do opisu podstawowych surowców i wymienienia składników produktu. Nie ulega kwestii, że użycie wyrażenia "mleko modyfikowane", nie wskazuje ani na składniki ani też surowce produktu.

Tym samym nie zaszedł w realiach badanej sprawy żaden z przypadków określonych w taksatywnej liście części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013 pozwalających przedsiębiorcy wprowadzającemu produkt na rynek, na posługiwanie się nazwą "mleko" ("mleko modyfikowane") w jego oznaczeniu handlowym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużenie się nazwą zarezerwowaną dla artykułu spożywczego przez przepis prawa dla oznaczenia artykułu, który nim nie jest, prowadzi do istotnego naruszenia regulacji części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 (wyrok z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 298/21, Lex nr 3247785).

Końcowa część zarzutu objęła również naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca nie zgadza się z negatywnymi skutkami, jakie niesie dla niej zespół zakazów narzuconych prawem żywieniowym i z tego faktu wywodzi "zakaz tworzenia konstrukcji prawnych", które w jej ocenie nie służą ochronie konsumentów, zgodnie z ich założeniem. Upatruje naruszenia art. 2 Konstytucji RP w utracie zaufania do państwa. Taka argumentacja wymierzona jest w skutki procesu stanowienia prawa i nie została w żaden sposób powiązana z naruszeniem przez Sąd

I instancji przepisów, które ten w toku postępowania zastosował.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4, art. 3 pkt 5 i art. 29

ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 lit. n i o oraz art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest zwyczajową nazwą tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych. Zarzut ten zmierza do wykazania, że posługując się nazwą produktu "mleko modyfikowane" podczas wprowadzania produktu do obrotu, nie naruszono przepisów o jakości handlowej (do których odsyła art. 4 u.j.h.), bowiem jakość handlowa takiego produktu w zakresie obejmującym jego oznakowanie, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 u.j.h., nie prowadziła do "niespełnienia wymagań jakości handlowej" (a w konsekwencji nie powinna rodzić decyzji z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.). W ocenie skarżącej, nie uległy z jej strony naruszeniu przepisy o jakości handlowej w postaci art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 tworzące zakaz wprowadzania konsumentów w błąd za pomocą informacji ma temat żywności, bowiem oznaczenie "mleko modyfikowane" nie wprowadza w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym jego właściwości i składu (ust. 1 lit. a). Jest informacją rzetelną, jasną i łatwą do zrozumienia dla konsumenta (ust. 2). Nazwa "mleko modyfikowane" jest w ocenie skarżącej nazwą zwyczajową, dopuszczalną z punktu widzenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach (zd. pierwsze); w przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego (zd. drugie). Dla mleka modyfikowanego nie przewidziano nazwy w przepisach prawa, czego dowodzą już regulacje części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, które konsumują katalog nazw związanych z mlekiem i jego pochodnymi. Nazwa zwyczajowa jest kategorią normatywną i wyprzedza pod względem powinności przedsiębiorcy obowiązek nadania środkowi spożywczemu nazwy opisowej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa zwyczajowa to nazwa akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Nazwa zwyczajowa powinna zatem kumulatywnie spełniać dwa warunki: a) winna być stosowana przez konsumentów, w sposób wskazujący na jej akceptowanie oraz b) powinna być tej natury, że nie tworzy potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na zewnętrznych skutkach stosowania nazwy "mleko modyfikowane", tj. na praktyce jej używania, którą skarżąca oceniła jako powszechną. Wywody te tracą jednak na znaczeniu, bowiem nazwa "mleko modyfikowane" nie spełnia drugiego z obligatoryjnych warunków właściwych nazwie zwyczajowej; bezwzględnie wymaga dalszego jej wyjaśniania. Przepisów tych nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji pozytywnych o nazwach właściwych "mleku", a więc tworzonych w reżimie części III zał. VII zał. do rozporządzenia nr 1308/2013, gdzie z grupy produktów usunięto w zasadzie wszystkie, które nie są mlekiem w sensie przyrodniczym (mlekiem z udoju) oraz art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011, gdzie zawarto odpowiedź na pytanie: jaką funkcję ma spełniać zwyczaj w zakresie, w jakim usuwa potrzebę dalszego wyjaśniania nazwy. Zgodnie z tym przepisem zwyczajowe posługiwanie się nazwą produktu nie spełnia funkcji określoności wymaganej przez przepisy żywnościowe, jeżeli nie pozwala odkodować "rzeczywistego charakteru środka spożywczego i odróżnić go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony". Aktualność zachowuje ta partia wywodu, jaką wcześniej zaprezentowano w celu zobrazowania semantyki terminu "... modyfikowane". Skoro – jak to już wykazano wcześniej – termin ten jest wyłącznie odesłaniem donikąd (formalną sygnalizacją jakiejś obróbki) i żadna tradycja, ani zwyczaj z procesem "modyfikacji" nie łączy konkretnych cech, jakie modyfikacja ta wnosi, to nie może być mowy o wynikającej ze zwyczaju pewności konsumenta co do charakteru produktu i desygnatów różnicujących go na tle podobnego asortymentu. Skoro semantyka wyrażenia "mleko modyfikowane" wciąż wymaga precyzowania na czym modyfikacja polegała i jaki uzyskano produkt (a więc wymaga poznania rzeczywistego charakteru środka spożywczego w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011), to tym samym istnieje "potrzeba dalszego wyjaśniania" tej ułomnej znaczeniowo nazwy w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o tego rozporządzenia. Tym samym stwierdzając przeszkodę do uznania nazwy produktu jako nazwy zwyczajowej, ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły przepisów objętych tym zarzutem. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nazwa produktu nie może w jakikolwiek sposób wprowadzać w błąd konsumenta, a podstawą oceny w tym zakresie musi być oczekiwanie klienta i realia zakupu pozwalające mu na świadomą decyzję o pożądanych przez niego cechach jakościowych produktu, w tym również tych obrazowanych prawidłowo skomponowaną nazwą (wyrok z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1019/18, CBOSA). Niezależnie od tego, skarga kasacyjna nie wskazywała na żadne okoliczności, które prowadziłyby do konkluzji, że realia używania terminu "mleko modyfikowane" w sposób powszechny lub w określonych środowiskach (np. pediatrów, specjalistów żywienia) rodzą funkcjonowanie zwyczaju w posługiwaniu się taką nazwą, bez ryzyka nieporozumień co do charakteru produktu. W szczególności nie powołano się na żadne badania socjologiczne, z dziedziny językoznawstwa lub etnologii, a więc dziedzin wiadomości specjalnych w segmentach stosunków społecznych, które mogłyby w pewnych okolicznościach kreować zwyczaj posługiwania się wspomnianą nazwą.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odnoszący się do art. 30b u.j.h. w zw.

art. 138 ust. 1 i art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625) poprzez wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka podczas gdy możliwe było zastosowanie środka mniej dolegliwego. Zgodnie z art. 30b u.j.h., jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Stosownie zaś do art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz by ustalić obowiązki podmiotu oraz

b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności (zd. pierwsze); przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności (zd. drugie). Zgodnie z art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i wprowadzają wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wdrożenia (zd. pierwsze); przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (zd. drugie); państwa członkowskie powiadamiają do dnia 14 grudnia 2019 r. o tych przepisach Komisję oraz niezwłocznie powiadamiają ją o wszelkich ich późniejszych zmianach. Nie ulega kwestii, że w sprawie nie podlegał zastosowaniu art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, bowiem jest on adresowany do prawodawcy i zawiera wytyczne w zakresie środków, które powinny być uwzględnione w procesie stanowienia prawa, a także obowiązki notyfikacyjne związane ze stanowieniem prawa żywnościowego. W sprawie nie uległ naruszeniu art. 30b u.j.h., a zarzut w zakresie tej regulacji zmierza do wykazania, że organy powinny poprzestać na czynnościach kontrolnych i nie wydawać kwestionowanej decyzji, co rodzi w ocenie skarżącej nieproporcjonalną reakcję władzy przez ingerencję w interesy skarżącej. Zupełnie jednak pominięto, że art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. wprowadza dla organów właściwych w sprawach jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych regulację o podłożu kompetencyjnym. Wyrażenie "w drodze decyzji może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej" w następstwie określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. e u.j.h. czynności nadzoru nad jakością, oznacza tyle co ma obowiązek odstąpić od zasady wedle, której organy władzy publicznej nie ingerują w relacje handlowe. Ergo, organ ma obowiązek wydania decyzji zakazującej wprowadzania artykułu do obrotu, gdyż czynność orzecznicza stanowi w tym wypadku istotę nadzoru, który z definicji po fazie kontrolnej wymaga władczego przywrócenia zastanego stanu do odpowiadającego prawu. Nie jest więc tak, że organ kierując się względami natury celowościowej, może odstąpić od wydania decyzji, jak próbowała to wykazywać skarżąca.

Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej za pomocą sformułowania "inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia z wykazujących samodzielność graficzną i informacyjną danych o wartości odżywczej artykułu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia

nr 1169/2011, obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy: a) wartość energetyczną oraz b) ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli (zd. pierwsze); w odpowiednich przypadkach można zamieścić – bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej – komunikat wskazujący, że zawartość soli wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego sodu. W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: a) kwasy tłuszczowe jednonienasycone, b) kwasy tłuszczowe wielonienasycone, c) alkohole wielowodorotlenowe, d) skrobia, e) błonnik, f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII części A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII części A pkt 2. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006, etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej (zd. pierwsze); wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 (zd. drugie); jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa

w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia (zd. trzecie); informacja o ilości substancji, której (których) dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczący, wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej i wyrażana zgodnie z art. 3, art. 32 i art. 33 rozporządzenia nr 1169/2011 (zd. czwarte); jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji (zd. piąte); w przypadku suplementów żywnościowych informacje są podawane zgodnie z art. 8 dyrektywy 2002/46/WE.

Regulacje te wprowadzają, co jest poza sporem, konstrukcję informacji o wartości odżywczej, wskazując na jej część obligatoryjną (wartość energetyczna oraz tłuszcze, kwasy tłuszczowe nasycone, węglowodany, cukry, białka i sól) oraz fakultatywną (sól wynikająca z obecności sodu oraz ilość kwasów tłuszczowych nienasyconych, alkohol, skrobia, błonnik i witaminy). Tak określona treść (narzucona przez art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011) została sformalizowana i wymaga graficznego odwzorowania (etykietowania) "w tym samym polu widzenia", o jakim mowa w art. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia nr 1924/2006; to pole widzenia może obejmować również "ilość substancji (...) która nie została podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej" (art. 7 zd. czwarte rozporządzenia nr 1924/2006). Niespornym jest, że w realiach badanej sprawy, dane nieobjęte tymi wykazami (dotyczące informacji o kwasie linolowym i ɑ-linolenowym) zostały zamieszczone nie tylko w tym samym polu widzenia, ale i w ramach tej samej jednostki tabelarycznej (elemencie graficznym), zlewając się optycznie z samodzielnymi pod względem informacyjnym, danymi o wartości odżywczej. Skład "poza-odżywczy" produktu został więc w sensie układu przestrzennego podciągnięty pod składniki odżywcze, sprawiając wrażenie większej liczby składników odżywczych. Stanowiło to, jak trafnie dostrzegły organy i Sąd I instancji, naruszenie tych regulacji. Samo poprzedzenie wyliczenia składników niezwiązanych z wartością odżywczą terminem "inne" w tym samym polu widzenia (co jeszcze było dopuszczalne), ale z zachowaniem ich jako elementu graficznego tabeli składników odżywczych (co już odbyło się z naruszeniem prawa), stanowiło nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej. Takie etykietowanie, czego nie dostrzega w skardze kasacyjnej skarżąca, może prowadzić do bezpośredniego wprowadzenia nabywcy w błąd "co do właściwości środka spożywczego", w tym poprzez przypisanie mu przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, a więc przypisanie produktowi właściwości, których mu brak w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a tiret drugie dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.Urz. UE Seria L z 2000 r. Nr 109, s. 29, zwanej dalej dyrektywą nr 2000/13/WE), do którego odsyła art. 2 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1924/2006. Zamieszczając poszczególne dane należało więc stosować takie środki w postaci "wszelkich wyrazów, danych szczegółowych, ilustracji lub symboli" (określonych w art. 1 ust. 3 lit. a dyrektywy nr 2000/13/WE w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a u.j.h.), które dawałyby konsumentowi gwarancję uniknięcia potraktowania składników "poza-żywieniowych" jako elementu etykiety przeznaczonej na tabelę wartości odżywczych. Dane etykiety, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd rodzą konieczność stwierdzenia naruszenia obowiązku rzetelnego informowania o środkach spożywczych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1320/19, Lex nr 3604960). Przy ocenie prawidłowości informacji zawartej na produkcie należy mieć na uwadze kryterium modelu przeciętnego konsumenta, który nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa żywnościowego i zwykle nie jest w stanie korygować wadliwych danych, czy też dokonywać ich selekcji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 415/20, Lex nr 3593854).

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 w zw. z pkt 1 części A zał. VI do rozporządzenia nr 1169/2011, poprzez przyjęcie, że nie miało miejsca zawarcie w nazwie środka spożywczego danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczegółowego przetwarzania, jakiemu został poddany, podczas gdy informacja ta została zawarta na opakowaniu i jej pominięcie w nazwie nie mogło wprowadzać w błąd. Trafnie Sąd I instancji zaaprobował pogląd organów, iż jednym z naruszeń ze strony skarżącej było naruszenie regulacji o stosowaniu nazwy obrazującej dostatecznie jasno (w sposób pozwalający uniknąć ryzyka wprowadzenia konsumenta w błąd) cechę sypkości produktu. Zgodnie z art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 1169/2011, przepisy szczegółowe dotyczące n a z w y środka spożywczego i danych szczegółowych, które mu towarzyszą, są określone w zał. VI. Przepis pkt 1 części A zał. VI rozporządzenia nr 1169/2011 powiada, że nazwa danego środka spożywczego zawiera dane szczegółowe dotyczące warunków fizycznych tego środka lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (np. sproszkowany, ponownie zamrożony, liofilizowany, głęboko mrożony, zagęszczony, wędzony), bądź dane takie towarzyszą nazwie, we wszystkich przypadkach, w których pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, że o ile produkt został poddany procesom obróbki fizycznej, w tym przez odparowanie wody lub sproszkowanie (np. nadanie produktowi formy mączki, kaszki lub grysu), tylekroć nazwa produktu w świetle pkt 1 zał. VI rozporządzenia nr 1169/2011 powinna sygnalizować tego rodzaju proces (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2049/22). Przepis art. 3 pkt 5 u.j.h. jednoznacznie wpisuje do konstrukcji jakości handlowej właściwość fizykochemiczną, a więc wprowadza wymóg zapewnienia konsumentowi wiedzy co do "sproszkowanego" stanu fizycznego produktu. Takim właśnie przepisem jest pkt 1 części A zał. VI rozporządzenia nr 1169/2011. W pełni podzielić należy pogląd GIJH zawarty w tym zakresie m.in. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 8), gdzie stwierdzono, że pominięcie wyrażenia "w proszku" (lub równoważnego) w nazwie produktu, stanowiło w realiach badanej sprawy jedno z pól, w których skarżąca dopuściła się naruszenia regulacji o jakości artykułów rolno-spożywczych. Zresztą skarga kasacyjna podziela pogląd, iż informacja o sproszkowanej postaci produktu nie została zamieszczona ani w nazwie, ani też w szeroko rozumiany oznakowaniu produktu (s. 25). To, że instrukcja przygotowania produktu do spożycia mleka może dawać podstawy aby domyślić się jego formy, naturalnie, nie zastępuje wymogów relacjonowanych wcześniej regulacji.

Z wyłożonych dotychczas względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).