Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 1 listopada 2008 r. A. S. zwrócił się do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie tj. nieruchomości pozostawione w miejscowości B. powiat [...]. W piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. precyzując przedmiot żądania wniósł o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wymieniając dalej nieruchomości położone we wsi B., we wsi C. oraz w L. Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2011 r. Wojewoda [...] przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej jako ustawa zabużańska) odmówił potwierdzenia A. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. (babkę wnioskodawcy) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach B. i C. woj. [...] (obecnie [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wniosek dotyczący nieruchomości pozostawionej w L. został rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Odnośnie natomiast nieruchomości położonych w miejscowościach B. i C. organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Archiwum Państwowego obwodu [...] M. R. figuruje w spisie wielkich właścicieli ziemskich na terenie województwa [...] zgodnie ze stanem na dzień 28 marca 1939 r. jako właścicielka majątku we wsi B. o powierzchni [...] ha i zgodnie ze stanem na dzień 1 czerwca 1939 r. jako właścicielka majątku we wsi C. o powierzchni [...] ha. Powyższe zaświadczenie zostało wydane w oparciu o "wykaz majątków położonych na terenie województwa [...], w których znajduje się nadwyżka parcelacyjna (zapas ziemi)" i dotyczyło nieruchomości położonej we wsi B. W ocenie organu w/w zaświadczenie nie jest wiarygodnym dowodem w sprawie, bowiem zostało sporządzone na podstawie wykazu, który nie jest dokumentem urzędowym, a to oznacza, że wnioskodawca nie udowodnił rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionej w miejscowości B. Natomiast drugi przedłożony do akt "wykaz nieruchomości ponad [...] ha" organ uznał za świadczący jedynie o tym, że M. R. na dzień 1 czerwca 1939 r. była właścicielką majątku we wsi C. Oceniając powyższe dokumenty organ wywiódł, że nawet gdyby przyjąć je za dowód w sprawie to potwierdzają jedynie, że poprzedniczka prawna wnioskodawcy była właścicielką nieruchomości we wsi C. i B. w okresie przed wybuchem II wojny światowej (marzec, czerwiec 1939 r.). Natomiast nie potwierdzają, że M. R., która repatriowala się [...] kwietnia 1945 r. na obecne terytorium RP w tej dacie była właścicielem pozostawionych nieruchomości. Zdaniem organu istotne jest ustalenie stanu majątkowego w chwili opuszczenia lub wypędzenia z byłego terytorium RP, a takich dowodów wnioskodawca nie dostarczył.

Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu odwołania A. S. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że kwestią bezsporną jest własność przysługująca M. R. względem nieruchomości położonych we wsi B. oraz C. Stwierdził jednocześnie, że prawo własności z całą pewnością przysługiwało jej w 1939 r. natomiast jednoznacznie nie można stwierdzić, że była właścicielem tych nieruchomości w chwili opuszczenia byłych terytoriów RP tj. w 1945 r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że pismo wnioskodawcy z dnia 25 lipca 2011 r., w którym "precyzując przedmiot żądania" zawartego w piśmie z dnia 1 listopada 2008 r. zwrócił się o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości położone we wsi B., we wsi C. i w L., należy traktować, w zakresie nieruchomości położonej we wsi C., jako nowy wniosek, złożony po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Podniósł, że w sprawach dotyczących tzw. "mienia zabużańskiego" nie jest możliwa modyfikacja i precyzowanie złożonego żądania do momentu wydania decyzji. Prowadzenie więc przez Wojewodę [...] postępowania w zakresie ustalenia przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną we wsi C. objętą rozszerzonym wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione.

Powyższa decyzja Ministra Skarbu Państwa stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa) w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 6 ustawy zabużańskiej poprzez ich błedą wykładnię, jak i niezachowanie zasady praworządności i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela,

- art. 61 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez błędne ustalenie, że sprawa skarżącego wymagała multiplikacji wniosków przed 31 grudnia 2008 r. co do każdej nieruchomości z osobna oraz, że sprecyzowanie wniosku złożonego w ustawowym terminie dotyczy wygasłego roszczenia,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 Kpa poprzez niepoparte dowodami przeciwnymi zakwestionowanie domniemania prawdziwości dokumentów urzędowych wytworzonych przez właściwie organy,

- art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 Kpa, poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności poprzez błędną ocenę dokumentów pozyskanych w Archiwach Państwowych, całkowicie dowolne ustalenie, że M. R. nie była właścicielką należącego do niej majątku oraz niepoparte żadnymi dowodami ustalenie, że do dnia ewakuacji z dotychczasowego terytorium RP wyzbyła się posiadanego majątku,

- art. 136 w zw. z art. 86 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony w okolicznościach wyczerpania środków dowodowych,

- art. 139 Kpa poprzez zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego ustaleń na niekorzyść skarżącego tj. naruszenie zakazu reformationis in peius,

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 1 ustawy zabużańskiej poprzez błędną wykładnię pojęcia "prawa do rekompensaty" niezgodnie z ratio legis tej ustawy, gwarantujące uprawnionym prawo do kompensacji za wszystkie pozostawione poza granicami RP nieruchomości,

- art. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na wykraczającym poza dyspozycje tych przepisów rozszerzeniu przesłanek przyznania rekompensaty i przyjęciu przez organ, dodatkowej przesłanki potwierdzenie prawa do niej w postaci obowiązku wykazania prawa własności nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium RP,

- art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 75 § 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zakwestionowanie zgromadzonych dokumentów czego następstwem było nieuwzględnienie faktów i stanu prawnego nieruchomości.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślił, że organy obu instancji błędnie i w sposób dowolny ograniczyły czasowo moc dowodową zgromadzonych dokumentów, a tym samym bez uzasadnienia dokonały odmiennych niż wynika z tych dokumentów ustaleń, iż w chwili repatriacji poprzedniczka prawna wnioskodawcy nie była właścicielką przedmiotowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wniosek skarżącego podlegał rozpatrzeniu na podstawie przepisów tzw. ustawy zabużańskiej. Zgodnie z art. 6 tej ustawy, do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Dowodami tymi mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw. W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Wymagane jest, aby świadkowie zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej, a także nie byli osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co wynika z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej.

Powyższe oznacza, iż w ustawie przewidziano sytuacje, w których nie będzie możliwe dołączenie do wniosku dokumentów wymienionych w art. 6 ust 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Stąd możliwość dołączenia do wniosku oświadczeń świadków spełniających kryteria wymienione w art. 6 ust. 5. Niewątpliwie jednak w toku postępowania administracyjnego konieczne jest uzyskanie między innymi dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi graniami Rzeczpospolitej Polskiej.

W ustawie nie zawarto warunku co do daty sporządzenia dokumentów potwierdzających tę okoliczność, co w szczególności odnosi się do dokumentów zawierających urzędowy opis mienia (art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy). Niewątpliwie jednak data sporządzenia dokumentu może mieć istotne znaczenie dla oceny czy dany dokument potwierdza fakt pozostawienia nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli bowiem prawo do rekompensaty dotyczy wyłącznie nieruchomości pozostawionych w przypadkach wymienionych w art. 1 ustawy, to nabycie tego prawa będzie wymagało ustalenia, że nieruchomość wchodziła w skład majątku w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zaistnienia innej okoliczności wymienionej w art. 1 ustawy. Wobec tego, przykładowo, dołączenie do wniosku dokumentu zawierającego urzędowy opis mienia, który został sporządzony przed opuszczeniem (wypędzeniem) może nie być wystarczające do ustalenia, iż nieruchomość wymieniona w tym dokumencie była własnością osoby wymienionej w art. 2 ustawy zabużańskiej. Istotne jest bowiem ustalenie stanu majątkowego w dniu opuszczenia lub wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 742/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela ustalenia organu odwoławczego, że okolicznością bezsporną jest przysługujące M. R. (babce skarżącego) w 1939 r. prawo własności nieruchomości położonych we wsi B. i C. zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Archiwum Obwodu [...] i załączonych do niego dokumentów. Natomiast brak jest dowodów potwierdzających, że była ona właścicielem tychże nieruchomości w chwili opuszczenia byłych terenów RP, co nastąpiło w 1945 r. Słusznie organ odwoławczy ocenił, że za takowy dowód nie może być uznana księga ewidencyjna repatriantów z lat 1945 – 1946 oraz "Ewidencja osób osiedlonych w terenie woj. [...] z roku 1945" gdzie przy nazwisku M. R. w rubryce "zawód" wpisano "właściciel majątku". Dokument ten bowiem miał charakter ewidencyjny, świadczący jedynie o dacie przybycia na obecne tereny państwa polskiego i na jego podstawie nie można domniemywać, że była ona właścicielką nieruchomości we wsi B. i C. w chwili opuszczenia byłych terenów RP.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że tak dokonana ocena przedłożonych dokumentów była błędna i dowolna, naruszająca przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jest to jedynie subiektywne przekonanie skarżącego. Należy podkreślić, że w przypadku baraku dowodów świadczących o własności pozostawionej nieruchomości strona może przedstawić oświadczenia dwóch świadków (art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej) potwierdzające taką okoliczność, o czym Wojewoda [...] w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. informował pełnomocnika skarżącego. W sprawie niniejszej pomimo istniejącego po stronie wnioskodawcy obowiązku udowodnienia pozostawienia nieruchomości, organy orzekające, mając na uwadze regulacje zawarte w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 77 § 1) próbowały same wyjaśnić okoliczność posiadania tytułu własności nieruchomości przez babkę skarżącego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP. Próby te jednak zakończyły się niepowodzeniem. Odnośnie zarzutu naruszenia przez orzekające organy art. 86 Kpa to stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał wiadomości mogące uzupełnić materiał dowodowy, nie składał on też wniosku ani nie wskazywał potrzeby przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, który to dowód ma jedynie charakter posiłkowy.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej w zakresie w jakim organ odwoławczy uznał, że prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] było nieuzasadnione co do nieruchomości położonych we wsi C., gdyż w tej części wniosek skarżącego został złożony po terminie tj. w piśmie uzupełniającym z dnia 25 lipca 2011 r. Sąd podziela pogląd, że termin, o którym mowa w art. 5 ust. 1 jest terminem prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym. Warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty jest złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tego terminu stanowi zatem dodatkową przesłankę, od której ustawodawca uzależnił możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Skoro termin na składanie powyższych wniosków ma charakter materialny, to oczywistym jest, że nie można go przywracać ani usprawiedliwiać skutków jego upływu, a tym samym okoliczności, które spowodowały uchybienie terminu, nie mogą mieć znaczenia prawnego. Po upływie zakreślonego przez ustawodawcę terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie Sądu - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty.

Powyższe stanowisko wynika nie tylko z wykładni gramatycznej art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, ale znajduje także potwierdzenie w wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej. Podkreślić należy, że celem ustawy było przyznanie określonej grupie uprawnionych do rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione przez Zabużan na Kresach Wschodnich, nie zaś zniwelowanie wszelkich strat materialnych poniesionych przez obywateli polskich w związku ze zmianą granic Polski. Oczywistym również jest, że ustawodawca po upływie kilkudziesięciu lat nieskutecznych działań dążył do ostatecznego rozwiązania problemów związanych z mieniem zabużańskim. Należy więc przyjąć, że świadomie zdecydował się na zakreślenie ram czasowych na zgłoszenie i pełne ukształtowanie roszczeń związanych z takim mieniem. Gdyby jego intencją było dopuszczenie, by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 594/12 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W tej sytuacji nie do przyjęcia są sugestie skarżącego, jakoby strona aż do zakończenia postępowania miała możliwość modyfikowania żądania, co do położenia pozostawionych nieruchomości i, że granice roszczeń zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2008 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego. Podkreślić z całą stanowczością należy, że wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Przyznanie rekompensaty także za nieruchomości, co do których wnioski zostały zgłoszone po dniu 31 grudnia 2008 r., prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu i ponownego nabycia prawa przez stronę, której uprawnienie po upływie zakreślonego terminu wygasło. W konsekwencji, przyznając rację organowi odwoławczemu, uznać należy, że zgłoszone żądania mogły być przez uprawnionego modyfikowane ale skuteczność zmian zależała od dokonania takich czynności do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę materialnego terminu o charakterze prekluzyjnym. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Reasumując Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w zakresie nieruchomości położonej we wsi B. nie wykazano, że M. R. (poprzedniczka prawna skarżącego) była jej właścicielką w dacie opuszczenia byłego terytorium RP tj. w 1945 r. Natomiast wniosek skarżącego obejmujący nieruchomości położone we wsi C. został złożony po terminie – 25 lipca 2011 r., przy czym to ustalenie organu odwoławczego w ocenie Sądu nie naruszało w żaden sposób zakazu reformationis in peius (art. 139 Kpa). Wystarczające dla takiej oceny jest zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.