Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi H. P. na uchwałę nr CXV/1551/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" skargę oddala.

Skarżąca H.P. dnia 3 lipca 2018 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II", zaskarżając ją w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 - Rysunek planu, co do obszaru oznaczonego jako 2ZPn w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działkę nr 136, objętą księgą wieczystą [...] położoną w obrębie nr 69, jednostka ewidencyjna Podgórze przy ulicy Michała Korpala w Krakowie i objęcia tej działki Strefą Nadzoru Archeologicznego.

Skarżąca wniosła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., poprzez faktyczne pozbawienie skarżącej własności, gdyż na działce nr 136 m.in. nie mogą być wykonywane żadne inwestycje;

- naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez faktyczne pozbawienie skarżącej własności przedmiotowej działki i naruszenie interesu prywatnego, gdyż żaden ważny interes publiczny nie przemawia za przeznaczeniem działki nr 136 na zieleń publiczną w sytuacji, kiedy działka znajduje się obok terenów inwestycyjnych, zaś w okolicy jest już teren zieleni wokół fortu "Borek";

- naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zaliczenie działki nr 136 do 2ZPn jako teren zieleni publicznej niskiej, mimo iż zgodnie z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ta jest umiejscowiona na terenie MW - zabudowy wielorodzinnej;

- naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego poprzez faktyczne pozbawienie skarżącej własności, gdyż działce nr 136 m.in. nie mogą być wykonywane żadne inwestycje.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wskutek podjęcia uchwały nr CXV/1551/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny - Gadomskiego II", działka nr 136 – co wynika z załącznika nr 1 do uchwały - położona w obrębie nr 69 jednostka ewid. Podgórze przy ul. ulicy Michała Korpala w Krakowie, została zaliczona do 2ZPn jako teren zieleni publicznej niskiej.

Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem powyższej nieruchomości gruntowej i zarzuciła, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powyższej działki nr 136 jako teren zieleni publicznej niskiej jest sprzeczne ze Studium, bowiem zgodnie z Uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" działka ta leży na terenie MW - zabudowy wielorodzinnej.

Ponadto skarżąca podniosła, iż plan narusza uprawnienia właścicielskie skarżącej, gdyż zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

Zaś zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. W niniejszej sprawie przepisy te zostały naruszone, bowiem przeznaczenie działki na publiczną zieleń niską powoduje, iż uprawnienia właścicielskie zostały ograniczone. Nie można korzystać z działki zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem, w szczególności nie można pobierać z niej pożytków i innych dochodów.

Skarżąca podkreśliła, iż działka nr 136 znajduje się na obszarze w pełni uzbrojonym w media, stanowi część dużego kompleksu terenu inwestycyjnego, z działki jest otwarty widok na najlepszą stronę, tj. stronę południową, w kierunku autostrady. Posiada idealną lokalizację, jest świetnie usytuowana i ma ogromny atrybut w postaci widoku. W okolicy działki nr 136 jest już teren zielony wokół fortu "Borek", a działka nr 136 znajduje się w idealnym miejscu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę wielorodzinną z usługami, ponieważ: po pierwsze jest to teren wysoko położony, co w przypadku powodzi ma kolosalne znaczenie; po drugie ma zapewniony bardzo dobry wyjazd i dojazd z terenu, gdzie jest położona oraz zapewniony stęp do drogi publicznej. Ma bardzo dobre nasłonecznienie i zapewniony widok ze wszystkich stron.

Poza tym, w ocenie skarżącej, jest to idealne miejsce do prowadzenia usług, gdyż dzięki swojej lokalizacji najwięcej osób z tej okolicy mogłoby niejako jadąc do domu z usług tych skorzystać. W okolicy tej obecnie mieszka bardzo dużo osób i z usług tych mogliby skorzystać. Po przeciwległej stronie ulicy zrealizowano już inwestycję mieszkaniową, więc nie ma żadnych przeszkód, aby i na działce nr 136 inwestycja taka mogła zostać przeprowadzona. Pod zabudowę mieszkaniową w zaskarżonym planie przeznaczono tereny dużo niżej położone, co może powodować ich zalewanie, a działka nr 136, czyli teren położony wysoko, wprost wymarzony by tam budować, został przeznaczony na publiczną zieleń niską. W ten właśnie sposób doszło do faktycznego pozbawienia skarżącej własności nieruchomości, jako że działka ma być publicznie wykorzystywana.

Faktyczne pozbawienie uprawnień właścicielskich skarżącej wynika też z analizy regulacji powyższej uchwały, gdyż zgodnie z § 26 ust. 1 tej uchwały cyt. "Wyznacza się tereny zieleni publicznej niskiej oznaczone na Rysunku planu symbolami 1ZPn, 2ZPn, 3ZPn, 4ZPn, 5ZPn, 6ZPn, 7ZPn i 8ZPn i 9ZPn z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń publiczną niską." Zaś zgodnie z § 26 ust.2 pkt 1 i 2 powyższej uchwały cyt. "W granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się: 1) trasy rowerowe, ciągi piesze i trasy pieszo-rowerowe; 2) obiekty małej architektury". Natomiast zgodnie z § 26 ust. 3 ww. uchwały, w granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 istnieje w szczególności zakaz zabudowy kubaturowej, realizacji urządzeń reklamowych, stosowania nawierzchni pylących ciągów pieszych, pieszo-jezdnych i parkingu czy też wprowadzania nasadzeń zieleni wysokiej.

W ocenie skarżącej z powyższych przepisów prawa miejscowego wynika więc, iż na terenie zieleni publicznej ZPn, poza tą zielenią, mogą znajdować się jedynie trasy rowerowe, ciągi piesze lub obiekty małej architektury. Zakazana jest zaś inna zabudowa, co powoduje to, że skarżąca jest praktycznie pozbawiona możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż poza zielenią publiczną praktycznie nic nie może na niej zbudować. To zaś narusza prawo własności z art. 140 k.c..

Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Go 229/13 czytamy, iż cyt. "Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywana nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechna obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 17/18, baza orzeczeń nsa.gov.pl)."

W niniejszej sprawie taką wartością prawną, która nie będzie mogła być realizowana, jest brak możliwości podejmowania praktyczne żadnych inwestycji, a skarżąca praktycznie może jedynie utrzymywać na nieruchomość zieleń.

Podsumowując skarżąca wskazała, iż ma więc interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż naruszone zostały jej uprawnienia właścicielskie.

Ponadto naruszono zasady proporcjonalności, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z powyższych przepisów wynika więc, iż naruszenie własność może mieć miejsce przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko wówczas, gdy jest to konieczne do osiągnięcia istotnych celów. W sytuacji natomiast, gdy nie jest to konieczne, prawo własności nie powinno być ograniczane, co potwierdza orzecznictwo. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 765/17 cyt. "Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem, nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek." Zaś zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. II SA/Po 382/11 cyt. "Dopuszczone w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ograniczenie wykonywanie prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być nadmierne. W tego rodzaju sytuacjach winno się ustalić przede wszystkim zasadność takich ograniczeń, a następnie dokonać takiej interpretacji w ramach prawa, jaka w płaszczyźnie skutków będzie najmniej uciążliwa dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane. Dolegliwość skonkretyzowanej normy nie powinna być większa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego celu, jeżeli sam cel jest konstytucyjnie uprawniony."

W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, działka nr 136 znajduje się na obszarze w pełni uzbrojonym w media, stanowi część dużego kompleksu terenu inwestycyjnego, a w okolicy działki nr 136 jest już teren zielony wokół fortu "Borek". W związku z tym brak jest podstaw, aby uznać, iż przeznaczenie działki nr 136 na teren zielony było konieczne. Wręcz przeciwnie - okoliczności sprawy wskazują, iż działka ta winna być przeznaczona na cele inwestycyjne, gdyż teren zieleni w tej okolicy znajduje się w postaci rejonu wokół fortu "Borek". Nie jest więc konieczne przeznaczanie na zieleń jeszcze działki nr 136, która znajduje się obok terenów inwestycyjnych. Przeznaczenie działki nr 136 na zieleń praktycznie pozbawia skarżącą uprawień właścicielskich w sytuacji, kiedy nie jest to konieczne dla osiągnięcia istotnych celów, gdyż teren zielony w tej okolicy i tak się znajduje.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca wskazała, iż ze względu na naruszenie powyższych przepisów winna być stwierdzona nieważność załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" co do obszaru oznaczonego jako 2ZPn w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działkę nr 136 położoną w obrębie nr 69, jednostka ewidencyjna Podgórze przy ulicy Michała Korpala w Krakowie i obejmuje tę działkę Strefą Nadzoru Archeologicznego.

Na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Wskazała, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 15 maja 2018 r., w odpowiedzi na które organ w pismach z dnia 23 maja, 15 i 20 czerwca 2018 r. nie stwierdził, by doszło do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, przede wszystkim Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

W ocenie organu, wbrew sugestiom skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Organ wyjaśnił, iż chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Organ przychylił się więc do poglądu wyrażonego w uchwale przez Sąd Najwyższy (uchwała SN z 28 sierpnia 1997 r., sygn. III CZP 36/97), iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Organ zauważył także, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zakazana.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania z rzeczy, wynikająca z ustaleń planu miejscowego, jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie tego prawa jest dopuszczalne. Organ wskazał, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej. Skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać.

W ocenie organu ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują względem gminy chroniące ich interes roszczenia - strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

W ocenie organu określenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2ZPn w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II", dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, tj. działki ewidencyjnej o nr 136 obręb nr 69, jednostka ewidencyjna Podgórze, nie było działaniem dowolnym. Działka ta stanowi jeden z elementów ukształtowanego ciągu zieleni publicznej na bazie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowagi ekosystemu miasta, co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z nim organ wyznaczył w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone symbolem 2ZPn. W dokumencie Studium (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.) dla przedmiotowego terenu wskazano kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem ZP, tj. tereny zieleni publicznej.

Uzasadniając ustalenie Strefy Nadzoru Archeologicznego organ wskazał, iż została ona w przedmiotowym planie miejscowym określona w granicach przewidzianych w dokumencie Studium. Strefa ta nie ogranicza możliwości zainwestowania poszczególnych działek, a jedynie nakłada obowiązek dozoru archeologicznego przy pracach ziemnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Reasumując organ wskazał, iż prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywań prawa. Powyższe znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 18 maja 2001 r. (sygn. II SA/Kr 376/01) wskazano: "Należy tu zauważyć, że to iż plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy prawne czy uprawnienia, jest oczywiste. Na tym przecież m.in. polega. istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną (w tym organy planistyczne) mają prawo ingerowania w te stosunki w wyznaczony ustawą sposób, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym". Dlatego organ sporządzający projekt planu musiał dokonać wyważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i przyznał prymat tym elementom, które służą ochronie środowiska. Walory ekonomiczne przestrzeni, jak i prawo własności niewątpliwie stanowią istotne elementy, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał tym elementom wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego studium przesadziły, iż dla terenów, o których mowa w skardze zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie środowiska.

W przedmiocie podniesionego zarzutu niezgodności ze studium organ podniósł, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium(...). Badanie zgodności zaskarżonego planu powinno być oceniane przez pryzmat obowiązującego dokumentu Studium w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Skarżąca domaga się natomiast stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, który został uchwalony w dniu 3 listopada 2010 r. (vide: strona 1 skargi). Niemniej jednak zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium wiąże z treścią uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (vide: strona nr 2 skargi).

Przywołanie przez skarżącą w skardze treści Studium, które zaczęło obowiązywać niemal 4 lata po uchwaleniu zaskarżonego planu, jest zupełnie nieprzydatne dla niniejszej sprawy. Również zarzut niezgodności planu miejscowego uchwalonego w 2010 roku ze Studium, które zostało uchwalone w 2014 roku, jest oczywiście nieuzasadniony.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" został sporządzony na podstawie uchwały Nr L/647/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwałą Nr CXV/1551/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że pojęcie zgodności między postanowieniami planu, a zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest pojęciem niedookreślonym, mającym ocenny charakter. Dlatego o ile łatwo jest dokonać oceny zgodności planu miejscowego ze studium w sferze: wymiernych wskaźników, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz innych obiektów i sieci, o tyle ocena zgodności zapisów Studium w zakresie wyznaczanych "kierunków" oraz "zasad" sprawia pewne trudności.

Obowiązujące dokumenty, tj. Studium - w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, jak i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" stanowią akty, których rola i zadanie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego są odmienne. Studium stanowi dokument polityki planistycznej gminy, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia stanowią o porządku planistycznym w granicach jego obowiązywania. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 806/10, wskazał, iż "(..) nie można przecież ustawowego wymogu zgodności ze Studium (...) traktować jako zgodność dosłowną. Wynika to z ustawowego charakteru obu dokumentów, który jest odmienny, a także stąd, że plan powstaje wyniku zbierania uwag i uzgodnień, które mogą znacznie modyfikować pierwotne ustalenia. Zgodnie z art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy, posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą), jednak skala tych elementów (w przypadku mapy - skala mapy) są zupełnie różne, gdyż mają spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować".

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie organu zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań, określonymi w dokumencie Studium. Wbrew stanowisku skarżącej, przeznaczenie terenów w przedmiotowym planie zostało ustalone zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w wyniku wnikliwej analizy występujących na obszarze planu uwarunkowań przestrzennych. Przedmiotowy plan sporządzany został zgodnie ze Studium (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.). Dokument Studium dla działki ewidencyjnej nr 136 wskazywał kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. W konsekwencji w planie miejscowym dla przedmiotowej działki ustalono przeznaczenie pod Tereny zieleni publicznej niskiej, oznaczonej na rysunku planu 2ZPn.

Teren oznaczony symbolem 2ZPn, w obrębie którego usytuowana jest działka ewidencyjna nr 136, stanowi jeden z elementów ukształtowanego ciągu zieleni publicznej na bazie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowagi ekosystemu miasta. Dlatego też, w ocenie organu, zmiana dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, po wcześniejszym uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje utraty mocy obowiązywania planu miejscowego, a tym bardziej przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 994, dalej u.s.g.) – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła powyższego wymogu, wzywając pismem z dnia 15 maja 2018 r. Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszeń prawa w związku z zaskarżonym planem. Zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, są tożsame z zarzutami skargi, a zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a skarżąca zachowała termin do złożenia skargi.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje też legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości – działki nr 136, objętej księgą wieczystą [...], położonej w obrębie nr 69, jednostka ewidencyjna Podgórze przy ulicy Michała Korpala w Krakowie, znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w istotny sposób ograniczają sposób zagospodarowania tej działki i korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności.

Następnie należy zaznaczyć, że kwestionowana uchwała była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej:

- w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1381/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zakończonej wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., było również żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kliny Gadomskiego II". Wymienionym wyrokiem Sąd, dokonawszy analizy całego trybu przygotowania zaskarżonej uchwały, jak i jej zgodności z zasadami sporządzania planu, skargę na tę uchwałę oddalił, a wyrok ten uprawomocnił się w dniu 17 lutego 2012 r.;

- w sprawie sygn. akt II SA/Kr 821/11 wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. WSA w Krakowie także oddalił skargę na tę uchwałę. Powyższe orzeczenie było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1827/12, oddalił skargę kasacyjną strony.

Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".

Aktualnie utrwalone jest orzecznictwo, że okoliczność, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego poddana była kontroli sądowej nie oznacza, że nie można wnieść skutecznej skargi odnośnie konkretnych terenów objętych uchwałą, co do niezgodnego z prawem ich przeznaczenia. Poglądy takie są wynikiem tego, że aby dokonać oceny, czy przeznaczenie w planie konkretnej działki jest zgodne z prawem, w szczególności czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, konieczne jest wnikliwe przeanalizowanie stanowiska właściciela działki, dlaczego określone przeznaczenie jego nieruchomości narusza prawo oraz motywów, którymi kierował się organ, dokonując takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Takiej analizy i oceny odnośnie każdej z działek objętych planem, nie dokonuje się w postępowaniu sądowym badającej zgodność z prawem uchwały o prawie miejscowym, ponieważ w takim postępowaniu nie uczestniczą wszyscy właściciele nieruchomości objętych kontrolowanym planem, a jedynie podmiot(y) skarżący(ce), którzy nie są nawet w stanie przedstawić wszelkich możliwych zarzutów, odnośnie wszystkich nieruchomości, jakie obejmuje kontrolowana uchwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie zastosował się do wskazanych wyżej zasad, badając sprawę w granicach określonych indywidualnym interesem prawnym skarżącej.

Przechodząc do dalszej części rozważań prawnych w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" został sporządzony na podstawie uchwały Nr L/647/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" i uchwalony uchwałą Nr CXV/1551/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zaliczenie działki nr 136 do 2ZPn jako teren zieleni publicznej niskiej, mimo iż zgodnie z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ta jest umiejscowiona na terenie MW - zabudowy wielorodzinnej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (obecnie plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium). Badanie zgodności zaskarżonego planu powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, który został uchwalony w dniu 3 listopada 2010 r., jednakże zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium wiąże z treścią uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Przywołane przez skarżącą w skardze nowe Studium, które zaczęło obowiązywać prawie 4 lata po uchwaleniu zaskarżonego planu, jest – jak słusznie stwierdził organ - zupełnie nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym zarzut niezgodności planu miejscowego uchwalonego w 2010 roku z nowym Studium, uchwalonym w 2014 roku, jest oczywiście nieuzasadniony.

Należy tu zauważyć, że zgodności między postanowieniami planu, a zapisami obowiązującego – w dacie uchwalenia planu - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie można postrzegać jako prostego odzwierciedlenia ustaleń Studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).

Na etapie sporządzania planu miejscowego należy uwzględnić uwarunkowania charakterystyczne dla konkretnego terenu. W niniejszym przypadku takim uwarunkowaniem było położenie działki skarżącej nr 136 obręb nr 69, jednostka ewidencyjna Podgórze przy ulicy Michała Korpala w Krakowie, w ciągu zieleni publicznej na bazie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowagi ekosystemu miasta Krakowa, przy czym zmiana w 2014 roku dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, po wcześniejszym uchwaleniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje utraty mocy obowiązywania planu miejscowego, a tym bardziej przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Ocena zgodności treści planu sięga stanu prawnego i faktycznego z dnia podjęcia kwestionowanego m.p.z.p., w związku z czym treść później uchwalonego studium nie ma znaczenia dla oceny zgodności m.p.z.p. ze studium i z prawem.

Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) działka skarżącej była położona w obszarze, dla którego ustalono główny kierunek zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP) o następujących ustaleniach:

ZP - TERENY ZIELENI PUBLICZNEJ

1) Główne funkcje:

- ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze " białych mórz " również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- ukształtowani miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze,

- urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych,

- obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

- urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego,

- rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej,

- kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego),

- kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych,

- zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku, a także walorów przyrodniczych danego terenu,

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych,

- kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg,

- kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta,

- ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych,

- zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych,

- budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz" (...).

Należy też wskazać, że w części tekstowej Studium (str. 234 i 235) stwierdzono, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Dokument Studium dla działki ewidencyjnej nr 136 wskazywał kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. W konsekwencji w planie miejscowym dla przedmiotowej działki ustalono przeznaczenie pod Tereny zieleni publicznej niskiej, oznaczonej na rysunku planu 2ZPn. Zatem ustalenie w zaskarżonym planie miejscowym na działce skarżącej obszaru oznaczonego symbolem 2ZPn jest zgodne ze Studium (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.) dla przedmiotowego terenu. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium.

Wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować. (vide WSA w Krakowie, wyrok z 19 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 806/10.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p..

Nietrafne są również podniesione zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej, związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem jest.

Należy przy tym zauważyć, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania przez skarżącą bądź rozporządzania przez nią nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności/współwłasności. Może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie naruszyły zasady władztwa planistycznego co do działki skarżącej. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie krajobrazu i środowiska.

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że zostały także zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza brak przekroczenia przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu.

W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki skarżącej, jednakże dokonała tego w świetle zasadnych przesłanek. Nie dokonała tego zatem w sposób arbitralny.

Prawo własności nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że ustalając w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako 2ZPn organ planistyczny miał na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy jakim jest Studium.

Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego głównie tereny otwarte, niezainwestowane oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, przy czym tereny otwarte stanowią zbiorowiska o często wysokich walorach przyrodniczych charakterystyczne głównie dla obszarów o płytko zalęgających wodach gruntowych, przyjęto ustalenie reguł uporządkowania istniejącej zabudowy, właściwego wykorzystania rezerw terenów dla zabudowy mieszkaniowej oraz warunki kształtowania przestrzeni publicznych. Ustalenia planu określają - zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju - granice i sposób zainwestowania i zagospodarowania terenów, których znacząca część posiada wartości przyrodnicze i krajobrazowe oraz regulują zasady rozwoju terenów mieszkaniowych i usługowych, w celu stworzenia harmonijnie skomponowanego sąsiedztwa terenów zieleni publicznej, z uwzględnieniem:

ochrony wartościowych terenów i elementów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych,

użytkowego (w tym publicznego) ich wykorzystywania dla rekreacji i wypoczynku,

niezbędnej infrastruktury technicznej i usługowej, służącej ww. celom.

Trzeba też mieć na uwadze, że jeżeli chodzi o działkę nr 136, to jest usytuowana w obrębie zwartego terenu zielonego i stanowi ona jeden z elementów ukształtowanego ciągu zieleni publicznej na bazie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowagi ekosystemu miasta, co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. To sprawiło, że tereny te podporządkowano głównemu celowi planu. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że ograniczenie uprawnień skarżącej w sposób wynikający z planu nie było uzasadnione i naruszało prawo własności.

Zatem Sąd stwierdza, że postanowienia planu w zakresie rysunku planu, jak i części tekstowej planu, w odniesieniu do działki nr 136 nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego. Organ planistyczny wobec przedmiotowej działki wprowadził do obrotu prawnego regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działając w pełni na podstawie i w ramach prawa, nie przekraczając władztwa planistycznego. Skarżąca nie została pozbawiana istoty, jądra prawa własności, nie została też z niej wywłaszczona. Nie można przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. Niezasadne są zatem także i zarzuty naruszenia prawa poprzez ustalenie w planie zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącej oraz zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni niskiej. Wskazać trzeba, że to ustalenia planu miejscowego decydują o przeznaczeniu terenów i warunkach jego zagospodarowania. Zakres przyznanych gminie kompetencji jest na tyle szeroki, że obejmuje również uprawnienie do wykluczenia zabudowy na danym terenie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) o ile jest to uzasadnione aksjologią ustawy i Konstytucji w związku z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ta okoliczność występuje w kontrolowanym akcie.

Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej organy planistyczne – na moment uchwalania planu - miały na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy, jakim jest obowiązujące wówczas Studium. Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Gadomskiego II" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego, stanowiących element systemu przyrodniczego miasta. W związku z tym w obszarze objętym planem tereny wskazane w Studium pod ZP – tereny zieleni publicznej, zostały przeznaczone pod zieleń niską. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano w Studium m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych".

Odnosząc się w tym miejscu do argumentów skarżącej dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, to Sąd stoi na stanowisku, że nie stanowi to wystarczającego argumentu dla przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana.

W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany plan w odniesieniu do działki nr 136 nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez rzekome istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń oraz upublicznienie terenu i ustalenie jego przeznaczenia w całości w publicznie dostępnych terenach zieleni niskiej. W konsekwencji należy stwierdzić, że plan nie narusza zasady proporcjonalności. Jak to zostało wykazane powyżej ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Sąd I instancji w pełni podziela stanowisko NSA w Warszawie, zgodnie z którym prawo własności, jak się podkreśla w orzecznictwie i doktrynie, nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, co zostało uargumentowane powyżej, kontrolowany plan nie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rzekome ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku). Plan w kontrolowanym zakresie nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi skarżąca, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą. Jednocześnie w prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1827/12, odnoszącym się do kontrolowanego planu, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował w ramach swojej oceny prawnej terenów zieleni publicznej niskiej 2ZPn.

Co do podniesionej w skardze kwestii objęcia działki skarżącej Strefą Nadzoru Archeologicznego, to jak trefnie wskazał organ, została ona w przedmiotowym planie miejscowym określona w granicach przewidzianych w dokumencie Studium. Strefa ta nie ogranicza możliwości zainwestowania poszczególnych działek, a jedynie nakłada obowiązek dozoru archeologicznego przy pracach ziemnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem ustanowienie tej strefy w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wprowadzone zaskarżoną uchwałą regulacje nie naruszają także zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem 2ZPn, a tym samym obciążają w stopniu równym, także innych właścicieli działek położonych w tym obszarze. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, oby tylko w granicach tego prawa właściciel gruntu mógł z niego korzystać i nim rozporządzać. Samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt, a przede wszystkim kierunki ich zagospodarowania określone w Studium są różne. Ponadto co do przeznaczenia działek sąsiednich przytoczyć można w tym miejscu cytat z wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygnatura akt II OSK 1405/12 "Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia zasady równości. Przede wszystkim zauważyć należy, że z zasady tej nie można wywodzić braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach prawnych powszechnie obowiązujących w kontekście różnicowania w aktach planistycznych przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Z samej bowiem istoty plan miejscowy, jako akt normatywny stanowiący o porządku prawnym na określonym terytorium, wprowadza nierówności. Nie można przecież w planie miejscowym wszystkich nieruchomości przeznaczyć na ten sam cel i w taki sam sposób określić zasady ich zagospodarowania. Tym samym w planie miejscowym można ustalić dla nieruchomości różne funkcje i różne zasady zagospodarowania."

Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącej w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę.