IV SA/Wr 149/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-06-26	
Data wpływu	2012-03-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Tadeusz Kuczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IOSK 2692/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 992; art. 10; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia

[...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że opisaną wyżej decyzją działającego z upoważnienia Wójta Gminy K. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez M. W. orzeczono o:

1. przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko K. W. na okres od

1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r.,

2. przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko M. W. na okres od

1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r.,

3. przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko J. W. na okres od

1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu:

- opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od

1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r.,

- kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada

2011 r. do 31 października 2012 r.,

- wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres od 1 listopada 2011 r. do

31 października 2012 r. Na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks administracyjnego odstąpiono od uzasadnienia decyzji ponieważ w całości uwzględnia ona żądania strony.

Od decyzji tej M. W. odwołała się w ustawowym terminie. W odwołaniu Strona podała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Uważa, że dodatek ten powinien przysługiwać dla wszystkich trzech dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Powołała się przy tym na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/09.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę stwierdziło, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu

I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

W dniu [...] października 2011 r. Strona złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej Gminy K. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: M., K. i J. W. Rodzina Strony składa się z pięciu osób: Wnioskodawczyni oraz Jej córek i męża.

Przedmiotem sporu jest rozstrzygniecie organu I instancji w zakresie przyznania stronie dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko J. W. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od

1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 400 zł miesięcznie. Zdaniem strony dodatek taki powinien jej przysługiwać na wszystkie dzieci - nie tylko na J. W., ale również na K. i M. W. Strona powołując się na

art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych twierdziła, że skoro dodatki do zasiłku rodzinnego zostały związane z zasiłkiem rodzinnym to mogą, a wręcz powinny być kumulowane.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w spornym zakresie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej ,,ustawa"). Zgodnie z art. 10 tej ustawy, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie.

Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.

W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, jeżeli:

1) (uchylony);

2) bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy;

3) podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego;

4) dziecko zostało umieszczone w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem dziecka przebywającego w zakładzie opieki zdrowotnej, oraz w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem;

5) w okresie urlopu wychowawczego korzysta z zasiłku macierzyńskiego.

Obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego do okresu zatrudnienia wymaganego do nabycia prawa do dodatku zalicza się okres zatrudnienia na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

W przepisie tym uregulowane zostały zatem przesłanki przyznania dodatku wychowawczego do zasiłku rodzinnego i okres wypłaty tego świadczenia. Wysokość tego dodatku określa art. 10 ust. 2 i wynosi on 400 zł miesięcznie. Ustawodawca wyróżnił trzy okresy przysługiwania dodatku wychowawczego:

1. podstawowy - trwający nie dłużej niż 24 miesiące;

2. związany ze sprawowaniem opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu-nie dłużej niż 36 miesięcy;

3. związany ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności nie dłużej niż

72 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W ocenie organu odwoławczego wysokość świadczenia nie została uzależniona od innych zdarzeń, w tym: ilości urodzonych podczas jednego porodu dzieci, ilości wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku - w każdym wypadku kształtuje się na poziomie 400 zł. Niezależnie od sytuacji, przyznany do zasiłku rodzinnego dodatek wychowawczy - z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wynosi 400 zł (art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Pogląd taki został przedstawiony również w komentarzu do art. 10 ustawy zawartego w książce "Świadczenia rodzinne - komentarz Renata Babińska- Górecka i Monika Lewandowicz-Machnikowska str.153). Zdaniem autorek tego komentarza wielkość dodatku wynosi 400 zł miesięcznie i nie jest uzależniona od liczby dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ani od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Matka opiekująca się więcej niż jednym dzieckiem otrzymuje tylko jeden dodatek. Stanowisko takie, zdaniem Kolegium Odwoławczego, wynika z literalnego brzmienia art. 10 ust. 2 ustawy, w którym mowa jest wyraźnie o tym, że dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Z przepisu tego nie wynika, aby w przypadku gdy podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko dodatek przysługiwał na każde dziecko, tj. np. na troje dzieci (3 x 400 zł). Ustawodawca nie uregulował takiej sytuacji z czego wynika, że dodatek ten zawsze wynosi 400 zł, niezależnie ile dzieci urodzi się podczas porodu. Z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jedynie, że w sytuacji gdy osoba uprawniona do urlopu wychowawczego sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu to okres pobierania tego dodatku ulega wydłużeniu z 24 miesięcy do 36 miesięcy. Tak więc ustawodawca uznał, że przedłużenie okresu pobierania dodatku o 12 miesięcy jest jedynym skutkiem prawnym sprawowania przez osobę uprawnioną do urlopu wychowawczego opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Ustawodawca nie uregulował natomiast w ustawie, aby sytuacja taka uprawniała do pobierania dodatku rodzinnego na wszystkie dzieci urodzone podczas jednego porodu. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/09, na który powołała się strona w odwołaniu, iż dodatek wychowawczy przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu na, które przyznany został zasiłek rodzinny. Pogląd Sądu zawarty w tym wyroku w ocenie organu odwoławczego jest błędny, bowiem nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia Sądu zawarta w tym wyroku ma charakter prawotwórczy gdyż Sąd wyinterpretował z tekstu ustawy normy prawne, których ustawa ta nie zawiera.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie są źródłem prawa. Zgodnie z art. 87 ust.1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wyroki Sądów wiążą tylko w indywidualnej sprawie w jakiej zapadły.

Kolegium Odwoławcze zauważyło, że gdy ustawodawca chciał w ustawie o świadczeniach rodzinnych powiązać prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z liczbą dzieci i przyznać dodatek dla każdego dziecka na, które przyznano zasiłek rodzinny, to taką regulację wprost umieściłby w przepisach tej ustawy. Wynika to m.in. z treści art. 9 ust. 4 omawianej ustawy gdzie postanowiono, że w przypadku wystąpienia o przysposobienie więcej niż jednego dziecka lub urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko. Takiej regulacji nie zawiera art.10 ustawy. Podobnie w przepisie art. 11a ust. 3 ustawy postanowiono, że dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka przysługuje w wysokości 170,00 zł, miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340,00 zł na wszystkie dzieci. Oznacza to, że ustawodawca uregulował, że dodatek ten może przysługiwać tylko na dwoje dzieci. Natomiast w art. 12a ust. 2 ustawy określono, że dodatek z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego.

Gdyby przyjąć za trafną wykładnię przepisów art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/09, to oznaczałoby to, że np. matka posiadająca trójkę dzieci na które przyznano zasiłki rodzinne miałaby prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka na każde dziecko w kwocie 510 zł (3 x 170 zł) oraz prawo do dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na każde z trojga dzieci, a nie tylko na trzecie.

Powyższe stanowi więc o tym, że wykładnia przyjęta przez Sąd w w/w wyroku jest niezgodna z ustawą o świadczeniach rodzinnych.

Reasumując w zaskarżonej decyzji zgodnie z prawem przyznano stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie tylko na jedno dziecko strony. Kolegium zauważyło także, że rozstrzygniecie to jest zgodne z prawem także dlatego, że strona w złożonym wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wnioskowała o przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wypoczynkowego wyłącznie na córkę J. W., nie wnioskowała natomiast o przyznanie tego dodatku na pozostałe dzieci tj. M. i K. W. Zgodnie z art. 23 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do konkretnego świadczenia rodzinnego oraz jego wypłatę, wszczyna się na wniosek uprawnionego. Z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych nie toczy się z urzędu. Osoba zainteresowana powinna wskazać we wniosku o co się ubiega. Organ nie jest zobowiązany do udzielania świadczeń, o które strona nie wnioskowała, a do których spełnia warunki, choćby wynikało to z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (np. dodatku do zasiłku, którego nie wskazała we wniosku).

W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego M. W. zarzuciła, że narusza ona prawo materialne:

a) art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez twierdzenie, iż urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci, gdy tymczasem cytowana ustawa nie zawiera takiego wskazania i nie wprowadza żadnego ograniczenia,

b) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez pozbawienie M. W. i K. W. środków, które im przysługują z mocy prawa.

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Stawiając powyższe zarzuty wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego również na córki M. W. i K. W. w kwocie 400 zł na każde dziecko.

W motywach podała m.in., że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatki wychowawcze winny być przyznane na każde dziecko z ciąży mnogiej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 10 ust. 1 i 2 nie zawiera wskazania, że dodatek podczas korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z dzieci. Zarzuciła, że przedstawiona przez SKO interpretacja prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia jej rodzinę wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł. Dalej stwierdziła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm.2/00/11) we wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Art. 3. zobowiązuje państwa-strony do działania na rzecz zapewnienia dziecku w takim stopniu ochrony i opieki, w jakim jest to konieczne dla jego dobra, mając na względzie prawa i obowiązki rodziców dziecka, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych. Przyznanie jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do trzech zasiłków rodzinnych prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych i pozbawia rodzinę wsparcia do zaspokojenia podstawowych potrzeb.

W dalszej części skargi skarżąca zakwestionowała prawidłowość interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez organ odwoławczy, wywodząc, że przysługuje jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad pozostałymi dziećmi. Decyzję uznała za krzywdzącą, a interpretację organu, za niespełniającą funkcji zaopatrzeniowej. Powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. IV SA/Po 848/07, zgodnie z którym, związanie dodatku wychowawczego (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej – dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 10 powołanej wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem

legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawnością (ust. 1).

Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2).

Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3).

W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje dodatek (ust. 4).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wypadku porodu mnogiego obejmującego więcej niż jedno dziecko, rodzicom

(matce lub ojcu) przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego czy też przysługuje on na każde z narodzonych dzieci.

Zdaniem składu orzekającego w analizowanej sprawie matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Na rzecz powyższego wniosku przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo skonstatowało, że z interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. Wskazany kierunek wykładni umacnia porównanie analizowanego unormowania z innymi przepisami ustawy regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych. I tak ustawodawca wyraźnie stanowi, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, dodatek (w wysokości 1000 zł) przysługuje na każde dziecko (art. 9 ust. 4). Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 12a ust. 3). Dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art. 12a ust. 2). Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje miesięcznie w wysokość 60 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia, 80 zł miesięcznie na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia (art. 13 ust. 2). Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacone łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje, poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców.

Przedstawioną interpretację wzmacnia wykładnia historyczna. Analizowany przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres

36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym.

Na tle przytoczonego brzmienia normatywnego było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym

porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez

okres do 36 miesięcy (por. A. Michalska, T. Radziński, Urlopy wychowawcze, Warszawa 1983 r., s. 46,47). Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia

1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych

(Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy.

Przedstawione względy wynikające z wykładni gramatycznej i historycznej wskazują, że u podstaw obecnych oraz poprzedzających je unormowań w sprawie świadczeń (zasiłków, następnie dodatków wychowawczych) leżała podobna koncepcja regulacyjna, co wzmacnia przyjęty kierunek interpretacji rozwiązań obowiązujących.

W związku z tym można jednak postawić pytanie o dopuszczalność uchylenia przedstawionej interpretacji w drodze wykładni celowościowej, na którą m.in. powołuje się skarżąca w treści skargi.

Należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. (OSNP 2007 r., nr 3-4, poz. 37) wskazano, że - znaczenie językowe powinno wyznaczać granice wykładni (...). Wymagają tego względy pewności i bezpieczeństwa prawnego. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 10 ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań w sensie językowym nie budzi wątpliwości.

Wskazane uregulowania stanowią realizację obowiązków państwa, wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Należy nadmienić, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów realizujących wskazaną wyżej zasadę konstytucyjną. Poza nią, zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej, instytucje prawa socjalnego wsparcia (np. przepisy o dodatkach mieszkaniowych) i in., które należy traktować jako całość.

Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił argumentów skargi jak również motywów wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07 i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.