Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2025 roku sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2025 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2024 r. J. D. (dalej jako: "wnioskodawca") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania parteru budynku z funkcji usługowej na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 lokale) w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], obręb S., gmina [...] (dalej jako: "Inwestycja"). Do wniosku załączono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 23 października 2024r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie ww. przebudowy i o wezwaniu J. D., właściciela działki nr [...] w S., do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla dokonanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania rzeczonej działki.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r., znak: [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu nie stwierdzono, aby na analizowanym obszarze znajdowały się działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, które byłyby zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (zasada dobrego sąsiedztwa). Burmistrz stwierdził, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, stanowiącym trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem (99 m od granic tego terenu) nie znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Pismem z dnia 3 lutego 2025 r. wnioskodawca odwołał się od ww. decyzji, wskazując, że została ona wydana przed upływem wyznaczonego mu 7-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, a także z pominięciem stanowiska, jakie w dniu 15 stycznia 2025 r. wystosował do organu pierwszej instancji. Ponadto stwierdził, że ten sam organ wydał wcześniej decyzję nr [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. o warunkach zabudowy dla tej samej działki i dla przedmiotowo tożsamej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny). Dodał również, że w jego ocenie specyficzne położenie działki nr ewid.[...] przy skrzyżowaniach dróg publicznych uzasadnia powiększenie obszaru analizowanego, czego Burmistrz nie uwzględnił.

Pismem z dnia 17 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") wezwało Burmistrza do przedłożenia decyzji nr [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr ewid.[...] oraz o zajęcie stanowiska wobec zarzutu wnioskodawcy.

Pismem z dnia 28 marca 2025 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] stwierdził, że postępowanie to dotyczyło innego budynku. Burmistrz wskazał także, że w decyzji z 2022 r. nieuprawnionym było poszerzanie granic obszaru analizowanego do 431 m tylko w jednym kierunku. Ponadto zwrócono uwagę, że wydane wcześniej decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które nie zostały skonsumowane przez ich beneficjenta nie wiązały organu w kolejnych postępowaniach tego rodzaju, a każdą ze spraw należy rozpatrywać indywidualnie. Obszar sąsiadujący z terenem Inwestycji był spójny urbanistycznie, nacechowany zwartą zabudową o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, co nie dawało podstaw do rozszerzania granic obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia 15 maja 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak kontynuacji funkcji jest przedwczesna. Oceniając na podstawie przeprowadzonej analizy kwestię kontynuacji funkcji, przyznano, że nie znajduje się tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Kolegium wskazało jednak, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska co do dopuszczalności zabudowy wielorodzinnej w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji, stwierdzając w obszarze analizowanym obecność zabudowy jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej, nie przeanalizował, czy wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (trzy lokale mieszkaniowe w przebudowanym budynku), w trybie legalizacji, przy niezmienionych gabarytach i cechach istniejącego budynku, będzie kolidowało z istniejącą zabudową. Kolegium stanęło na stanowisku, że tego rodzaju kwestię powinien ocenić urbanista, korzystając ze swej wiedzy specjalistycznej. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy na działce objętej wnioskiem istnieje już odrębny budynek wielorodzinny, pobudowany na postawie wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Nie wskazano również jak ustalenia poczynione we wcześniejszej decyzji mają się do tych z zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczna została uznana za lakoniczną i niewystarczającą. Podjęte rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było przedwczesne, ponieważ oparte zostało na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Burmistrz powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do istnienia budynku wielorodzinnego na terenie objętym wnioskiem, a także przeanalizować kwestię dopuszczalności wprowadzenia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej dla istniejącego budynku będącego przedmiotem przebudowy, w oparciu o opinię urbanisty.

Pismem z dnia 10 lipca 2025 r. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagając się jej uchylenia z uwagi na "błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że wydana decyzja nie narusza jego interesu prawnego oraz zasady dobrego sąsiedztwa". W jego ocenie ważne jest, aby nowa funkcja wprowadzona Inwestycją nie ograniczała funkcji już istniejącej zabudowy, czyli nie spowodowała chociażby spadku atrakcyjności istniejących działek z uwagi na dużą liczbę mieszkańców w sąsiedztwie. Szczególnie, że od kilku lat interweniował w sprawie nielegalnej przebudowy budynku i zmianie jego funkcji w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], a postępowanie legalizacyjne w tym przedmiocie nadal się toczy. Zmiana funkcji zabudowy na wielorodzinną wiąże się z licznymi uciążliwościami dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Powód przez który Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji jest absurdalny, ponieważ sąsiedni budynek w istocie posiada warunki zabudowy budynku wielorodzinnego, ale nie pełni obecnie takiej funkcji, więc nie może być przedmiotem analizy urbanistycznej.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej.

Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Rozważany przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Tak zakreślone pole normowania i zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. Nr 2/2004, s. 60). Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej dokonana w 2011 r. miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze bardziej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjny i merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po ukonstytuowaniu się dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego zasady dwuinstancyjności. Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1 tego artykułu). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3).

Mając na względzie powyższe argumenty stwierdzić należy, że w kontrolowanej przez sąd na skutek wniesienia sprzeciwu sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy, w tym zarzutów zawartych w sprzeciwie (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że Kolegium nie opowiedziało się za jednym ze stanowisk prezentowanych w orzecznictwie w kwestii dopuszczalności zabudowy wielorodzinnej w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Kolegium podkreśliło jedynie brak jednolitego stanowiska judykatury w odniesieniu do współistnienia i wprowadzania na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przywołując stosowne judykaty. Obowiązkiem organu odwoławczego było zajęcie stanowiska w tym przedmiocie i wskazanie za którą koncepcją się opowiada w rozpoznawanej sprawie, co nie wymagało przekazania sprawy do ponownego rozpoznawania organowi pierwszej instancji.

W zaskarżonej decyzji Kolegium nie podzieliło też oceny materiału dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji wskazując na lakoniczność oceny urbanistycznej oraz konieczność oceny urbanisty w odniesieniu do cech zabudowy istniejącej przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W istocie chodziło o uzupełnienie postępowania dowodowego choćby przez zobowiązanie do ustosunkowania się do spornych kwestii dostrzeżonych przez Kolegium. Organ odwoławczy miał możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed zajęciem stanowiska trafnie wskazując na niewyjaśnienie wszystkich kwestii. Poczynione przez organ odwoławczy ustalenia wskazywały w istocie na istnienie na przedmiotowej działce innego budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej czego nie dostrzegł organ pierwszej instancji i nie ustalił, czy budynek istniejący na działce został zrealizowany w oparciu o rozstrzygnięcie wydane w 2022 r. Na tym etapie rozpoznawanej sprawy, nie wystąpiła jednak sytuacja, która wymagałaby prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego niemal w całości lub też jego powtórzenia. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy był uprawniony do orzekania reformatoryjnego, powinien był zająć stanowisko co do meritum sprawy, w razie potrzeby uzupełniając postępowanie dowodowe lub korzystając ze środka prawnego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego sprzeciw należało uznać za uzasadniony, gdyż zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).