VIII SAB/Wa 38/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-13	
Data wpływu	2015-05-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Szymanowicz-Nowak
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 16, art. 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Portu Lotniczego [...] S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Port Lotniczy [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku M. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Portu Lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. M. W. złożył do Portu Lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako Port Lotniczy) za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następujących kwestiach:

1. Jakie rejestry/ewidencje/systemy komputerowe/systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów/zobowiązań/wydatków funkcjonują? Odpowiedzi do każdego funkcjonującego zbioru:

1.1. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. 1 ppkt. 1 w odniesieniu do zbioru:

Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?

1.1.3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia/eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawiania/eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie/eksport

ze zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawieniu/eksportu

ze zbioru?

Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?

Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór?

Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie ich kopii.

Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru?

2. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 - Na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów?

W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] września 2014 r., pocztą elektroniczną, poinformowano wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.) i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy u.d.i.p.

Port Lotniczy wskazał, że informacją publiczną jest konkretna informacja dotycząca spraw publicznych, zaś używane przez Spółkę programy, rejestry, ewidencje, itp. nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym informacji publicznej. Sama forma klasyfikowania, porządkowania lub archiwizowania dokumentów (w których to dokumentach może być zawarta informacja publiczna) nie stanowi informacji publicznej.

Dalej wywiódł, że waloru informacji publicznej nie można przypisać dotyczącej systemu/rejestrów/ oprogramowania używanych przez Spółkę wyłącznie na jej potrzeby dla celów porządkowo-organizacyjnych, gdyż informacje te nie odnoszą się do spraw publicznych. W związku z powyższym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W powołanym piśmie wskazano, że używane oprogramowanie (programy, rejestry) przez Spółkę nie ma waloru oficjalności, ale jest dozwolonym sposobem organizacji pracy oraz porządkowania lub archiwizacji dokumentów.

W odniesieniu do pytania 1.3 (wniosku) wskazano, że Port Lotniczy nie prowadzi działalności w zakresie poradnictwa prawnego.

W dniu 13 kwietnia 2015 r. M. W. (dalej skarżący) złożył skargę na bezczynność Portu Lotniczego w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej zarzucając mu naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 30 sierpnia 2014 r. i nie wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej.

Wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z odpowiedzi na wniosek, podmiot za pośrednictwem pełnomocnika odpowiedział na jego wniosek negatywnie, twierdząc, iż nie może udostępnić wnioskowanych kopii dokumentów z uwagi na to, że nie stanowią one w jego ocenie informacji publicznych. Podkreślił, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Port Lotniczy [...] S.A. jest spółką miejską, w której 100% udziałów posiada Gmina Miasta [...], zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Dodał, że rejestry, które są przedmiotem jego zainteresowania wiążą się ściśle ze sposobem gospodarowania majątkiem przez Spółkę, zatem obowiązek udostępnienia informacji wynika również bezpośrednio z treści art. 61 ust. Konstytucji RP. Twierdzenie przez Port Lotniczy jakoby informacja na temat prowadzonych rejestrów nie stanowiła informacji publicznej stanowi rażące naruszenie prawa.

W ocenie skarżącego Port Lotniczy błędnie wskazuje, że pytanie nr 1.3 pozostaje

w "obszarze poradnictwa prawnego".

W odpowiedzi na skargę Port Lotniczy wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielił wyjaśnienia, że informacja publiczną są informacje dotyczące spraw publicznych, zaś używane przez Spółkę programy komputerowe czy rejestry służące do jej organizacji wewnętrznej, nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia informacja publiczna. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r.

w sprawie sygn. akt I OSK 1203/12, wywiódł, że "od dokumentów urzędowych"

w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej.

Dalej Port Lotniczy uznał, że sposób sformułowania wniosku z [...] sierpnia

2014 r., w szczególności zapytanie dotyczące szczegółowości działania poszczególnych programów, dały uzasadnioną podstawę do uznania, iż

w zainteresowaniu skarżącego pozostają programy i inne regulacje wewnętrzne oraz sposób ich funkcjonowania, których nie sposób uznać za informację publiczną

w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Stwierdził także, że działalność wewnętrzna Spółki – dotycząca jedynie kwestii organizacyjnych w zakresie działalności spółki, nie podlega przepisom ustawy oraz udostępnianiu. Ponadto skarżący nie doprecyzował zakresu informacji, które powinny być udostępnione.

Dodał, że aktualnie Port Lotniczy [...] S.A. nie jest już Spółką, której 100% kapitał posiada Gmina Miasta [...] oraz, że nie pozostawał

w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem udzielona skarżącemu przez organ pisemna odpowiedź pismem z [...] września 2014 r. nie stanowi realizacji wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności.

Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p." ). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dodać należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu. Ponadto przy wykładni art. 1 u.d.i.p. należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku skarżącego, wyjaśnić należy

w pierwszej kolejności czy Port Lotniczy [...] S A jest organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia odpowiedzi na wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej. Bez wątpienia uznać należy, Port Lotniczy jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Spółka była zobowiązana do udzielenia odpowiedzi na wniosek z [...] sierpnia 2014 r. i sam podmiot odpowiadając na pismo skarżącego uznał, że jest organem zobowiązanym do udzielenia takiej odpowiedzi.

W związku z powyższym do rozstrzygnięcia pozostaje spór, czy żądane przez skarżącego we wniosku z [...] sierpnia 2014 r. informacje są informacjami publicznymi

i czy podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p., czy też pozostawał w bezczynności.

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony

o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., nie wydaje decyzji

w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej

z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej

i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek wynika, że nastąpiło ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na przyjęcie przez podmiot zobowiązany, iż nie można przypisać informacji dotyczącej systemu/rejestrów/ oprogramowania używanych przez Spółkę wyłącznie na jej potrzeby dla celów porządkowo-organizacyjnych, gdyż informacje te nie odnoszą się do spraw publicznych. Tym samym Spółka uznała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Natomiast odpowiedź na skargę wskazuje potraktowanie żądanych informacji jako "służących do organizacji wewnętrznej", które nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia informacja publiczna. Dodatkowo podmiot zobowiązany podał, iż odpowiedź nie stanowiła decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej

w rozumieniu art. 16 u.d.i.p.

Stanowisko organu jest prawidłowe, w tym znaczeniu, że w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej podmiot zobowiązany udziela

w terminie 14 dni odpowiedzi na wniosek.

Nie mniej w przedmiotowej sprawie Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Portu Lotniczego, że informacje zawarte we wniosku skarżącego nie stanowiły informacji publicznej. Żądane informacje dotyczyły bowiem wydatkowania przez podmiot środków publicznych na szeroko pojęte oprogramowanie/rejestry, umów. Z przekazanej odpowiedzi nie wynika, iż Port Lotniczy żądane informacje potraktował jako informacje niejawne. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji

w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.).

Skoro podmiot zobowiązany nie udzielił informacji publicznej, do której był

w ocenie Sądu zobowiązany, to jego działanie należy ocenić, że pozostawał

w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej.

W ocenie Sądu, pismo przedstawione przez Port Lotniczy w odpowiedzi na wniosek nie stanowiło decyzji. Forma decyzji administracyjnej wymagana jest więc, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie zaś art. 16 ust. 2 do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że : 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Sąd nie podziela stanowiska Portu Lotniczego, że w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia z sytuacją gdy używane programy komputerowe czy rejestry, służące do jej organizacji wewnętrznej nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia informacja publiczna. Podmiot zobowiązany mający wątpliwości co do żądanych informacji z uwagi np. na możliwość objęcia informacji ochroną z uwagi na niejawność danych czy inną ochronę, bezpieczeństwo powinien domagać się sprecyzowania wniosku, a w konsekwencji wydać decyzję. Nie ulega wątpliwości, że przepis art., 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot obowiązany w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a jedynie błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych.

Reasumując, Port Lotniczy mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a. powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z 30 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli podmiot obowiązany uzna, że istnieją ustawowe przeszkody do udzielenia żądanych informacji, winien wydać na podstawie art. 16 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia.

Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.