Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 523/20 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 523/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków, tj. domu mieszkalnego przy ul. [...] w B., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i § 4 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na celu w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie rozstrzygnięcia nie na podstawie całego materiału dowodowego, co skutkowało stwierdzeniem, że wpis do rejestru zabytków nieruchomych otoczenia zabytku – domu mieszkalnego przy ul. [...] – nie jest uzasadniony, ponieważ nie służy ochronie wartości zabytkowej przedmiotowego obiektu,

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ w swojej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nieuwzględnienie wpływu zagospodarowania działek sąsiednich na stan zachowania zabytku, w efekcie uznanie, że wpis do rejestru zabytków nieruchomych otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków – domu mieszkalnego przy ul. [...] – nie jest uzasadniony,

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, braku odniesienia się do całokształtu okoliczności sprawy i niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie przez Sąd, że ustalenia organu pierwszej instancji wyczerpują pełen stan faktyczny w sytuacji braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, co skutkuje odmową dokonania wpisu otoczenia do rejestru zabytków, pomimo istniejącego negatywnego oddziaływania, które w sytuacji braku wpisu otoczenia doprowadzi do zmiany i zagrożenia stanu chronionego zabytku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 powołanej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę dokonania wpisu do rejestru zabytków nieruchomych otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków (domu mieszkalnego przy ul. [...] w B.), podczas gdy wpis ma na celu zabezpieczenie wartości widokowych oraz odpowiedniej ekspozycji zabytku oraz ma zapobiec naruszeniu jego konstrukcji podczas realizacji inwestycji na działkach sąsiednich, a jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną i artystyczną,

2) art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niezastosowanie i odmowę dokonania wpisu do rejestru zabytków nieruchomych otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków (domu mieszkalnego przy ul. [...] w B.), w sytuacji gdy może to spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz "oddalenie wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie".

W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie odniosła się do stanowiska organu, przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

Podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadnione.

Za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje uznając skargę za niezasadną, drugi uwzględniając ją. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki oddalił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Z kolei przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 1403/19, LEX nr 3010157). Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 712/17, LEX nr 2641642).

W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2019 r., odmawiająca wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków: domu mieszkalnego przy ul. [...] w B., a więc to rozstrzygnięcie (w zakresie podmiotu, przedmiotu oraz podstawy prawnej i faktycznej) zakreśliło granice przeprowadzanego postępowania sądowego. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w B., np. w odniesieniu do poziomu wód gruntowych na niej, nie były przedmiotem kontroli ani też nie mieściły się w granicach sprawy, zainicjowanej skargą skarżącej kasacyjnie, a więc nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym stanowisko sądu odnoszące się do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, organy ustaliły, że budynek przy ul. [...] w B., którego właścicielką jest skarżąca kasacyjnie, został wpisany do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. na ww. nieruchomości przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że dom mieszkalny na niej posadowiony posiada samoistne wartości artystyczne i historyczne, a dystans przestrzenny w postaci otoczenia nie jest niezbędny do jego prawidłowej ekspozycji i percepcji. Na podstawie poczynionych ustaleń, organ konserwatorski nie stwierdził, że istnieją wartości widokowe zabytku, zasługujące na szczególną ochronę poprzez wpis do rejestru zabytków.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego również były niezasadne.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (ust. 1). W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku.

Jak wskazuje się w doktrynie, wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku nie zawsze jest bezwzględnie konieczny dla zapewnienia należytej ochrony tego zabytku i jako daleko idąca ingerencja w prawo własności powinien być stosowany z dużą ostrożnością. Ma on bowiem charakter fakultatywny i subsydiarny względem wpisu do rejestru samego zabytku (M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 9).

Ponadto, z art. 9 ust. 2 przywołanej wcześniej ustawy wynika, że obowiązkiem organu jest szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia tej dodatkowej i nieobowiązkowej względem wpisu do rejestru samego zabytku formy ochrony nieruchomości zabytkowej, tj. objęcia ochroną konserwatorską również otoczenia zabytku. Jest to szczególnie istotne, ponieważ kształtuje bezpośrednio sferę prawną podmiotów, które władają nieruchomościami tworzącymi otoczenie zabytku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3578/18, LEX nr 2705546).

Istotne jest również, co podkreślił też Sąd wojewódzki, że wpis otoczenia zabytku następuje w trybie określonym w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem o wpisaniu otoczenia zabytku do rejestru decyduje organ, działając z urzędu bądź na wniosek. Wniosek ten musi pochodzić od właściciela zabytku, będącego także właścicielem terenu, który ma zostać wpisany do rejestru jako otoczenie zabytku. Otoczenie mające chronić zabytek wpływa bowiem na ograniczenie prawa własności nieruchomości, na których zostanie ustanowione.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie na wniosek skarżącej kasacyjnie dotyczy działek (poza działką nr [...], gdzie znajduje się budynek objęty ochroną), których nie jest ona właścicielem. Choć taka argumentacja nie była podstawą rozstrzygnięć organów, na co słusznie wskazał Sąd wojewódzki, stanowi ona powód, dla którego przede wszystkim wpisanie otoczenia przedmiotowego zabytku do rejestru nie było możliwe. Prawidłowo więc uznał Sąd, że z uwagi na kontekst sytuacji, możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania zarówno na wniosek, jak i z urzędu oraz ze względu na ostateczne rozstrzygnięcie, przy czym też to, że skarżąca kasacyjnie żądała wpisania jako otoczenia również swojej działki, uchybienie to nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy.

Niezasadne było też merytoryczne uzasadnienie skarżącej kasacyjnie, mające doprowadzić do wpisania otoczenia zabytku do rejestru. Zgodnie z treścią decyzji z [...] września 2018 r., na co zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, ochroną konserwatorską, ze względu na posiadane wartości historyczne i architektoniczne, został objęty budynek skarżącej kasacyjnie. Jednocześnie w decyzji tej wyraźnie odmówiono wpisania do rejestru zabytków otoczenia tego zabytku w postaci działki nr [...], uznając, że nie ma takiej potrzeby. Skoro wniosek skarżącej kasacyjnie, dotyczący otoczenia zabytku, w tym ww. działki, został złożony już [...] listopada 2018 r., należałoby wykazać, że w tak krótkim czasie doszło do zmiany stanu faktycznego, zagrażającej ochronie zabytku. Z twierdzeń skarżącej kasacyjnie nie wynika, jak wskazał Sąd wojewódzki, w czym tkwi tak istotna zmiana okoliczności sprawy (nieznana poprzednio organowi), która uzasadnia wystąpienie, po dwóch miesiącach od poprzedniej odmowy wpisu otoczenia, o jego ponowny wpis.

Podkreślić trzeba, że warunkiem objęcia ochroną otoczenia zabytku, jak wynika z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest zapewnienie ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Jak ustaliły organy konserwatorskie, w wyniku realizacji zabudowy na działkach sąsiednich nie dojdzie do przesłonięcia zabytku ani też nie będzie miało miejsca szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych, zwłaszcza w postaci nowych inwestycji budowlanych. Główna ekspozycja zabytku następuje z ul. [...] i nie zostanie ona zaburzona przez brak wpisania otoczenia do rejestru, tak jak nie zaburzy jej zmiana planu miejscowego i jego postanowienia. Ponadto, każda nowa zabudowa, powstająca w okolicy, będzie musiała uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Stąd za Sądem wojewódzkim można jedynie powtórzyć, że w sprawie nie było podstaw, by interesowi skarżącej kasacyjnie, domagającej się objęcia ochroną przewidzianą dla otoczenia zabytku działek, które do niej nie należą, nadać większe znaczenie niż interesom właścicieli tych nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.