II SA/Wr 240/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-11-14	
Data wpływu	2006-03-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alicja Palus
Halina Kremis /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 619/07	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016;  art. 35 ust. 1 pkt 1;  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, , Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi polskiej Spółki A na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 240/06

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 35

ust. 3 i art. 82 ust, 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (i j. Dz. U, z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, Starosta Powiatu W. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi A Spółka z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży A Spółka z o.o. położonej na działce [...] przy ulicy Borowej [...] w miejscowości B., gmina D.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A Sp. z o. o,, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca się zarzuciła Staroście Powiatu W. niewłaściwą, interpretację zapisu obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jej zdaniem naruszyło art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 7 kpa. Ponadto spółka wskazała w odwołaniu na prawidłowość oraz obopólną korzyść (dla inwestora i okolicznych mieszkańców) wybranej lokalizacji planowanej inwestycji.

W dniu [...] Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił o rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej, będącej własnością B Sp. z o.o., położonej na działce nr [...] w B., wieży telekomunikacyjnej. Rozbudowa ta będzie polegała na zainstalowaniu do istniejących już pięciu anten sektorowych I ośmiu anten radiolinii, dodatkowych trzech anten sektorowych i jednej anteny radiolinii oraz montażu urządzeń nadawczo-odbiorczych w kontenerze ustawionym u podstawy wieży.

W myśl art. 35 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Jak wynika z. akt sprawy, działka nr [...] w B., położona jest na terenie [...], oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrę-

2

Sygnatura akt lI SA/Wr 240/06

bu wsi B., uchwalonego przez Radę Gminy D. dnia [...] Nr [...]. Zgodnie z § 4 ust. 4 tekstu planu, dla terenu [...], obowiązują następujące ustalenia szczegółowe :1) funkcja wiodąca terenu :zabudowa usługowo-mieszkaniowa; 2) Za zgodne z funkcja wiodąca uznaje się: a) lokalizację zabudowy usługowej z wykluczeniem inwestycji uciążliwych, b) lokalizację towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. 3) Za zgodne z planem uznaje się ponadto: lokalizację towarzyszących obiektów pomocniczych oraz urządzeń i sieci, infrastruktury technicznej, b) lokalizację komunikacji wewnętrznej, Natomiast § 2 pkt 6 tekstu planu określa, iż pod pojęciem inwestycji uciążliwych należy rozumieć inwestycje zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.).

Przedstawiona w projekcie budowlanym inwestycja należy w ocenie organu odwoławczego do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), określającego instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotropowe wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska.

Reasumując, organ drugiej instancji uznał, iż zamierzenie inwestycyjne w odniesieniu do działki nr [...] w B., w całości jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B., bowiem na terenie [...], na którym położona jest ta działka, wyklucza się lokalizację inwestycji uciążliwych, w tym przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich zalicza się omawianą rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Mając zaś na uwadze ogólną zasadę, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, organ odwoławczy ocenił, iż uchybienie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, polegające na niewydaniu postanowienia, nakładającego na inwestora obowiązek usunię-

3

Sygnatura akt II SA/Wr 240/06

cia, w wyznaczonym terminie, wskazanych nieprawidłowości - doprowadzenia inwestycji do zgodności z planem - (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W sprawie brak jest bowiem możliwości określenia zmian projektu budowlanego, koniecznych do doprowadzenia do zgodności tego zamierzenia z ustaleniami planu, ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego całkowicie neguje możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w tym miejscu. Inaczej mówiąc, istotne jest, że w obecnym stanie prawnym inwestor - dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej pod nazwa C na istniejącej wieży A Sp. z o.o., położonej na działce [...] przy ulicy B. [...] w miejscowości B., gmina D. - nie może uzyskać pozwolenia na budowę.

Skargę na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła A sp. z o. o. z siedzibą w W., wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]. W skardze strona skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 35 ust. 1. pkt.1 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 4 pkt 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy D. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. - poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem strony skarżącej odmawiając w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, oba organy dokonały jedynie fragmentarycznej analizy planu. Wydając zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji powołał się na § 4 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego zapisu, dla terenów znaczonych symbolem [...], a więc m.in. dla działki nr [...], na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, funkcją wiodącą jest zabudowa usługowo-mieszkaniowa. Zgodne z funkcją wiodącą, uznaje się lokalizację zabudowy usługowej z wykluczeniem inwestycji uciążliwych. Przy definiowaniu inwestycji uciążliwej organ drugiej instancji odwołał się do zapisu § 2 pkt 6 miejscowego planu. W ocenie tego organu, skoro projektowane zamierzenie należy do inwestycji określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; dla porządku strona zaznacza, że zamierzenie błędnie zakwalifikowano jako przed-

4

Sygnatura akt II SA/Wr 240/06

sięwzięcie z § 2 ust. 1 pkt 7, zamiast z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), to jako inwestycja uciążliwa w rozumieniu § 4 ust 4 pkt 2 lit. a) miejscowego planu jest ono sprzeczne z ustaleniami obowiązującymi dla terenu oznaczonego symbolem U/MN, co uzasadnia odmowę wydania pozwolenia na budowę. Jednakowoż, jak podnosi w dalszej części skargi strona skarżąca organy administracji publicznej przy wskazanej ocenie zamierzonej przez skarżącą inwestycji pominęły fakt, że zakaz lokalizacji inwestycji uciążliwych dotyczy jedynie lokalizacji zabudowy usługowej, określonej w § 4 ust. 4 pkt 2 lit. a) miejscowego planu. Zakaz ten nie obejmuje natomiast urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, wskazanych w § 4 ust. 4 pkt 3 lit. a) miejscowego planu. Powołany przepis posługuje się bowiem zwrotem "ponadto", co w ocenie skarżącej spółki pozwala przyjąć, iż ograniczenia określone w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do lokalizacji towarzyszących obiektów pomocniczych, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz lokalizacji komunikacji wewnętrznej {§ 4 ust, 4 pkt 3). Nie może więc zdaniem strony skarżącej budzić wątpliwości fakt, iż projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, wchodzącym w skład sieci infrastruktury technicznej. Tym samym w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa tego obiektu na terenie oznaczonym symbolem [...] jest, jak podnosi skarżąca w swojej skardze, zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakazuje to przyjąć, że odmowa wydania w sprawie pozwolenia na budowę nastąpiła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia należy przede wszystkim wskazać, że w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa pro-

5

Sygnatura akt II SA/Wr 240/06

cesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 u.p.p.s.a ) zaskarżonego aktu, czynności, tudzież bezczynności organu administracji publicznej.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu -dokonywanej według wskazanych kryteriów - jest decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej B. [...] w miejscowości B.

Oceniając zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pod kątem opisanego kryterium legalności Sąd stanął na stanowisku, iż zarzuty zawarte w skardze nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji działały zgodnie z prawem i w granicach przyznanych im ustawą kompetencji. Dokonały prawidłowej oceny możliwości zatwierdzenia projektu zamierzenia inwestycyjnego i udzielenia pozwolenia na wskazaną wyżej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości B., nie naruszając przy tym prawa w zakresie samego procesu uzgadniania zgodności zamierzenia inwestycyjnego - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi Borowa, uchwalonymi przez Radę Gminy D.

Odnosząc okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy do Prawa budowlanego należy zauważyć, że - jak prawidłowo przyjęły to organy orzekające w sprawie - zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza; zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Wskazaną normą ustawodawca zobowiązał organy administracji publicznej do dokonywania oceny zgodności z prawem treści projektu budowlanego - w szerokim tego słowa znaczeniu - w zakresie w tej normie ustalonym,

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż w dacie orzekania w

6

Sygnatura akt II SA/Wr 240/06

sprawie w postępowaniu instancyjnym, obowiązywała uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] (Nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B.

W tych zaś warunkach, rzeczą kompetentnych organów architektoniczno-budowlanych było dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie objętym planem znalazła się działka nr [...] w B., na której realizowana miała być sporna inwestycja. We wskazanym akcie prawa miejscowego działka została zaliczona do terenów oznaczonych symbolem [...]. Dla tego terenu zaś -jak wynika z treści § 4 ust. 4 pkt 1 uchwały - ustalona została jako przeznaczenie wiodące terenu - zabudowa usługowo-mieszkaniowa. W myśl § 4 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. a) za zgodną z funkcją wiodącą uznaje się: "lokalizację zabudowy usługowej z wykluczeniem inwestycji uciążliwych" . Punkt 3 lit. a) planu stanowi natomiast, iż za zgodne z planem uznaje się ponadto lokalizacje towarzyszących obiektów pomocniczych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, lokalizację komunikacji wewnętrznej.

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej B. [...] w miejscowości B. przy ul. B. [...], na istniejącej wieży telekomunikacyjnej. Istota sporu sprowadzała się natomiast do ustalenia czy budowie przez stronę skarżącą planowanej stacji bazowej można, przy założeniu jej towarzyszącego i pomocniczego charakteru, którego zgodność z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego przewiduje § 4 ust.

4 pkt.3 lit a), przypisywać równocześnie, co uczynił w zaskarżonej decyzji organ drugiej

instancji, charakter zabudowy usługowej, i w konsekwencji rozpatrywać jej zgodność z

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego także i przez pryzmat uciążliwości i znaczącego oddziaływania takiej inwestycji na środowisko.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji prawidłowo przypisał wskazanemu zmierzeniu inwestycyjnemu charakter zabudowy usługowej ocenianej pod kątem uciążliwości dla środowiska. Wobec jasnych i precyzyjnych sformułowań miejscowego planu zagospodarowania, nie można, zdaniem Sądu, jak błędnie czyni to w swojej skardze strona skarżąca, oceniać zgodności urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, wskazanych w § 4 ust. 4 pkt 3 lit. a) miejscowego planu, w oderwaniu od całości przepisu § 4 ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, traktującego przecież jako istotny warunek legalności zamierzonego przedsięwzięcia (także i tego o charakterze pomocniczym i towarzyszącym) -jego zgodność z funkcją wiodącą terenu.

Niczym więc nieuprawniona, stanowiąca swoistą, nadinterpretację zapisów miej-

7

Sygnatura akt II SA/Wr 240/06

scowego planu, jest argumentacja skarżącej, iż posługiwanie się zwrotem "ponadto" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do sieci infrastruktury technicznej miałoby rzekomo wykluczać możliwość Padania zgodności zamierzonej inwestycji pod kątem funkcji usługowej oraz uciążliwości inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma za cel zwiększanie zasięgu sieci, a co za tym idzie poszerzenia działalności usługowej.

Warto przy tym podkreślić, iż § 2 pkt 6 tekstu planu określa, iż pod pojęciem inwestycji uciążliwych należy rozumieć inwestycje zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 82, poz. 827 z późn. zm.)

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji sporną inwestycję za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji jako zamierzenie uciążliwe - niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) wyraźnie bowiem wskazuje, iż za takie inwestycje uznać należy instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotropowe wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Ponieważ, jak wynika z akt sprawy, planowana przez stronę skarżącą inwestycja zakłada stężenie pól elektromagnetycznych o wskaźnikach wypełniających dyspozycję opisanego przepisu rozporządzenia, to bez względu na to czy stężenia te będą funkcjonowały w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, jak podnosi to strona skarżąca, czy też w miejscach dostępnych dla mieszkańców okolicy wsi B. - nie można jej było traktować, jak słusznie uczyniono w zaskarżonej decyzji, jako "zgodnej z funkcją wiodącą lokalizacją zabudowy usługowej nie stanowiącą inwestycji uciążliwej".

W takich okolicznościach Wojewoda D. utrzymując w mocy zaskarżoną, decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia lipca 1994 r, Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 4 pkt 2 I 3 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B.

Reasumując, na podstawie art.151 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.