Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi L. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/359/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz L. V. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/359/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 21 lutego 2023 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania L. V. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką K. B.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Wskazano, że matka skarżącej jest wdową i zamieszkuje wspólnie ze skarżącą oraz zięciem. Skarżąca jest jedyną osobą, która może opiekować się matką, ma jeszcze siostrę ale ta mieszka na Ukrainie. Ze względu na wiek (86 lata) i stan zdrowia matka skarżącej wymaga całodobowej opieki. Jest osobą po udarze, poruszającą się jedynie w obrębie mieszkania i wymaga wówczas asekuracji. Samodzielnie nie opuszcza mieszkania, wymaga stałej pomocy i wsparcia zarówno w czynnościach pielęgnacyjnych jak i w czynnościach gospodarczych - nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie. Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką zapewniając jej wszystkie potrzeby życiowe. W związku z opieką nad niepełnosprawną matką codziennie musi przygotowywać jej ubrania, smarować kremami przeciw oparzeniom, sprzątać, przygotowywać posiłki oraz karmić. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że rodzina utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych z Ukrainy ale nie ustalono kto jest do nich uprawniony. Ostatecznie jednak organ pierwszej instancji postanowił odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależniającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt: K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z 15 czerwca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką z którą wspólnie zamieszkuje. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego 18 sierpnia 2022 r. wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 1 czerwca 2022 r. Jak wskazano skarżąca od 16 sierpnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy zlecenia. W ocenie Kolegium tak wykonywanej pracy, z uwagi na krótki okres czasu, nie można uznać za aktywność zawodową, która świadczyłaby o efektywnym pozostawaniu w zatrudnieniu pozwalającym na przyjęcie, że skarżąca - z uwagi na zaistniałą konieczność sprawowania opieki nad matką - rezygnuje z dotychczasowego życia zawodowego. Poza tym umowa zlecenia przedłożona przez skarżącą wygasła z upływem czasu na jaki została zawarta, a więc skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Kolegium nie znalazło też związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Stwierdzono też, że skarżąca utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych z Ukrainy, przy czym nie wiadomo, czy wszyscy członkowie rodziny otrzymują takie świadczenia, a w szczególności, czy takie świadczenie otrzymuje skarżąca. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu II instancji powoływanej dalej także jako "u.ś.r.".

Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Natomiast w ocenie Sądu organ odwoławczy nie ustalił i nie rozważył w należyty sposób wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla ustalenia spełnienia przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd ma tutaj na uwadze okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz kwestię ewentualnego uprawnienia skarżącej do świadczeń emerytalnych z Ukrainy.

Jeśli chodzi o niepodejmowanie przez skarżącą z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, organ wyraził co prawda stanowisko, że należy badać to na równi z rezygnacją z zatrudnienia, niemniej jednak przyjmując brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a potrzebą sprawowania opieki nad matką nie poparł swojego stanowiska należytą argumentacją. Co prawda organ wskazał, że okoliczności te "zostały już wyżej wyjaśnione" jednak nie wiadomo jakie to okoliczności organ miał na myśli. Taki sposób argumentacji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i nie poddaje się kontroli Sądu.

Ponadto nie ustalono, czy skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczeń emerytalnych na Ukrainie, mimo że w toku postępowania ujawniono, że rodzina skarżącej z takich świadczeń się utrzymuje. Ustalenie takie jest istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem zasadniczo jest to negatywna przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego.

Sąd wyjaśnia w tej kwestii, że w myśl art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r., jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Ocena uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać zatem dokonana w kontekście przesłanek uregulowanych w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, min. wtedy gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Okoliczność, że świadczenie emerytalne przyznane na podstawie prawa obcego nie zostało ujęte w katalogu emerytur i rent z art. 3 pkt 5 u.ś.r., nie oznacza, że stosowanie regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do obywateli Ukrainy zostało wyłączone. Jak wyżej wspomniano, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nakazuje stosować przepisy u.ś.r. odpowiednio. Odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polega na modyfikacji, która prowadzi do przyjęcia, że posiadanie prawa do ukraińskiego świadczenia emerytalnego przez sprawującego opiekę obywatela Ukrainy stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy interpretować z uwzględnieniem jego wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie to ma zapewnić źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go pozbawieni. Prowadzi to do wniosku, że okoliczność ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego. W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania świadczenia emerytalnego jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do świadczenia emerytalnego (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22; wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 764/23).

W realiach niniejszej sprawy gdyby skarżąca była uprawniona do świadczenia emerytalnego na Ukrainie – czego organy jednoznacznie nie ustaliły - doszłoby do zbiegu uprawnień, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W takiej sytuacji skarżąca powinna zatem uzyskać możliwość wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Eliminacja negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpi z chwilą zawieszenia uprawnienia emerytalnego skarżącej, którego skutkiem będzie wstrzymanie wypłaty świadczenia. Nie można także wykluczyć, że w prawie ukraińskim przewidziano inne tryby wzruszania decyzji skutkujące przerwaniem lub zakończeniem wypłaty uprawnionemu świadczenia emerytalnego.

W związku z tym, że Kolegium uznało za bezzasadną odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r., powinno było jednoznacznie ustalić czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad matką oraz czy skarżąca jest uprawniona do świadczeń emerytalnych na Ukrainie, a jeśli tak to uwzględnić obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości dokonania powyższego wyboru, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Informacja taka powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego.

W niniejszej sprawie tych obowiązków nie dopełniono. Skarżąca nie została pouczona o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego na Ukrainie. Fakt, że skarżąca była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika nie zwalniał organów z obowiązków wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a. W sytuacji, gdy skarżąca nie miała pewności co do spełniania wszystkich pozytywnych przesłanek uzyskania świadczenia, trudno oczekiwać, że podejmie decyzję o zawieszeniu świadczenia emerytalnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia dla niej korzystniejszego, ale powinien podjąć takie działania proceduralne, aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru (por. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna, wydana z istotnym naruszeniem zarówno art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Dodatkowo organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przypadku skarżącej spełniona pozostaje przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w kwocie 480 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji oceni, czy skarżąca spełnia wymogi warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza w zakresie istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką. W tym ceku rozważy wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a w razie ustalenia, że są niewystarczające – uzupełni materiał dowodowy. Następnie ustali, czy skarżąca ma prawo do świadczeń emerytalnych na Ukrainie. Jeśli tak to w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego organ uzna, że posiadanie przez skarżącą prawa do świadczenia emerytalnego na Ukrainie jest jedyną przesłanką negatywną uzyskania przez nią wnioskowanego świadczenia, organ pouczy skarżącą na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a. o możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.