IV SA/Po 588/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-12	
Data wpływu	2019-07-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymislawska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...], gmina [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 – dalej u.p.z.p.) w dniu 10 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...] gmina [...].

Wojewoda [...] reprezentowany przez radcę prawnego K. Ś., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 16 pkt 1 lit. e, § 14 pkt 1 lit. k oraz § 10 pkt 4 w zakresie zapisu: "przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższej części ze względu na istotne naruszenie prawa i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotnie naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zawarcie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu budowy przedszkola, a tym samym podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – dalej rozporządzenie) poprzez modyfikację przepisu rangi ustawowej tj. wprowadzenie bezwzględnego zakazu lokalizacji budynków w granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, a tym samym przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 11 i § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. nr 130, poz. 1193 ze zm.) poprzez modyfikację treści przepisu wyższego rzędu, tj. zawarcie w planie ustaleń w zakresie terminów zgłoszeń budowli podlegających zgłoszeniu w sposób odmienny niż stanowi rozporządzenie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 16 pkt 1 lit. e uchwały ustalono, że na terenie [...] lub [...] nakazuje się budowę wolno stojącego budynku usługowego - przedszkola. Zdaniem Skarżącego art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie upoważnia rady gminy, by w procesie sporządzania planu miejscowego ustalając przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenu nakazała realizację określonych typów inwestycji budowlanych. Odnosząc się do złożonych w trakcie postępowania nadzorczego wyjaśnień Burmistrza [...] zawartych w piśmie z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], że lokalizacja przedszkola na terenie objętym planem jest niezbędna z uwagi na dążenia do realizacji osiedla mieszkaniowego w ramach programu [...], Wojewoda stwierdził, iż żaden z przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) nie nakłada na potencjalnego inwestora wymogu budowy przedszkola na terenie nieruchomości objętej inwestycją mieszkaniową a ustawa określa jedynie konieczność zapewnienia miejsc w przedszkolu położonym w odpowiedniej odległości od inwestycji, przy czym budowa przedszkola może stanowić inwestycję towarzyszącą. Skarżący podkreślił, że lokalizacja inwestycji mieszkaniowych na podstawie ww. ustawy następuje w odrębnym trybie niezależnym od ustaleń planów miejscowych.

Zdaniem Wojewody ustalenie w planie nakazu budowy na danym terenie o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym budynku usługowego o określonej funkcji w sposób nieuprawniony wkracza również w prawo własności. W związku z powyższym gmina zakładając konieczność realizacji na danym terenie przedszkola, jako usługi niezbędnej funkcji podstawowej przeznaczenia terenu - mieszkalnictwu, oraz zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza, mającego charakter zadania własnego gminy, winna tak skonstruować zapisy planu, aby umożliwić jego realizację samorządowi, nie zaś wprowadzić zapis nakładający obowiązek jego budowy na potencjalnie każdorazowego inwestora terenu.

Odnosząc się do §14 pkt 1 lit. k uchwały, w którym dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN ustalono: zakaz lokalizowania budynków w granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi skarżący wskazał, iż zależności wynikające z sytuowania budynków względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi określone zostały w przepisach § 12 rozporządzenia. Na mocy ww. przepisu w szczególności dopuszczono w zabudowie jednorodzinnej budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (ust. 4 pkt 3), czy budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej (ust. 4 pkt 1). Ponadto zgodnie z rozporządzeniem sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust.2). Przepisy rozporządzenia wprost zatem wskazują na możliwe dopuszczalne sytuacje lokalizacji budynku w granicy z sąsiednia działką budowlaną, a więc wprowadzenie w planie bezwzględnego zakazu takiej lokalizacji stanowi przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy.

Uzasadniając zarzut skargi odnoszący się do treści §10 pkt 4 uchwały, w którym ustalono nakaz zgłoszenia do właściwych organów wojskowych wszelkich projektowanych budowli o wysokości równej i wyższej od 50,0 m nad poziomem terenu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130. poz. 1193) zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1 podlegają wszystkie stale lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl § 11 w związku z § 10 pkt 8 tego rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą. Niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia. Zatem zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

Rada Miejska w odpowiedzi na skargę podzieliła częściowo stanowisko Wojewody [...] zawarte w skardze i wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta przy zachowaniu określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 14 pkt 1 lit. k oraz § 10 pkt 4 uchwały oraz o oddalanie skargi w części odnoszącej się do § 16 pkt 1 lit. e uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących § 16 pkt 1 lit. e uchwały wyjaśniono, że w w/w przepisie wprowadzono zapis: "na terenie [...] lub [...] nakazuje się budowę wolno stojącego budynku usługowego - przedszkola", bowiem w związku z przepisami o samorządzie gminnym zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Ustalenie dotyczące nakazu lokalizacji przedszkola wynika z przyjętej polityki przestrzennej gminy. Gmina [...] na obszarze objętym planem dąży do realizacji osiedla mieszkaniowego w ramach programu [...]. W związku z powyższym uznano że lokalizacja przedszkola na obszarze planu jest niezbędna, stąd wskazano na "nakaz". Na etapie sporządzania planu, celowo nie chciano przesądzać o dokładnej lokalizacji przedszkola. Uznano że gabaryty i lokalizacja przedszkola, będzie wynikała z koncepcji zagospodarowania całego osiedla, która powstanie na dalszym etapie procesu projektowego i realizacji programu rządowego [...]. Zgodnie z treścią uchwały w § 16 na terenie [...] lub [...] nakazuje się budowę wolnostojącego budynku usługowego - przedszkola. Dla budynku usługowego zostały ustalone zasady kształtowania zabudowy i są zgodne z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę podkreślono, iż stosownie do art. 7 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu edukacji publicznej. Tym samym gmina ma obowiązek zabezpieczania terenów [...], co następuje zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym uchwalono miejscowy plan stanowi jedną działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położoną w miejscowości [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, zatem nakaz zapewnienia przedszkola nie naruszy interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z [...] grudnia 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...] gmina [...]. W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda [...] w złożonej skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu, nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do przebiegu zrealizowanej procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miejska dnia [...] czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości [...], gmina [...]. Procedurę planistyczną określają przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 17 tej ustawy. Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości [...], gmina [...] ogłosił w prasie lokalnej (tygodnik "[...]" z [...] czerwca 2017r), oraz w drodze obwieszczenia z [...] czerwca 2017 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Określono również termin składania wniosków do tego planu w terminie do [...] lipca 2017. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń w terminie od [...] czerwca do [...] lipca 2017 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i określeniem terminu ich wniesienia a następnie rozpoznał złożone wnioski. W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia. Stosownie do treści art. 54 ust 1 i art. 58 ust 3 ustawy z dnia 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (j.t. z 2018r. poz. 2081 – dalej u.i.o.ś.) Burmistrz wystąpił o opinię do projektu m.p.z.p. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (opinie uzyskano) oraz wystąpił o uzgodnienie projektu m.p.z.p. do właściwych organów, które dokonały uzgodnień projektu. Sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu wskazać należy, że projekt planu przedłożony do zaopiniowania i uzgodnienia stanowiący załącznik do pisma z [...] stycznia 2018 r. (k. 95 – 103 dokumentacji planistycznej), zawiera istotne różnice względem projektu planu skierowanego do wyłożenia do publicznego wzglądu (k. k. 175 – 218 dokumentacji planistycznej).

Jak wynika wprost z treści postanowień zawierających uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] (k. 150 – 151), [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] (k. 138 - 139), Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] symbol [...] (k. 137) projekt planu przedłożonego do uzgodnienia zakładał przeznaczenie terenu objętego planem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (1MW, 2MW), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług (1MW/U – 4 MW/U), zabudowę usługową (U), obsługę komunikacji drogowej i transportu drogowego, w tym stacji paliw i stacji obsługi pojazdów (KS), zabudowę usługową z dopuszczeniem obsługi komunikacji drogowej – parkingi (U/KSP), teren rolniczy (R), teren zieleni urządzonej (ZP), teren zieleni izolacyjnej (ZI), teren drogi publicznej – drogi zbiorczej (KDZ), tereny dróg wewnętrznych (1KDW – 6KDW). Szczególne znaczenie dla ustalenia treści uzgadnianego projektu m.p.z.p. mają postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wydane przez [...] Konserwatora Zabytków, który w postanowieniu z [...] lutego 2018 r. nr [...] (k. 141 – 142) i z [...] kwietnia 2019r. nr [...]. W pierwszym z w/w postanowień Konserwator Zabytków odmawiając uzgodnienia projektu m.p.z.p. określił warunki, na których uzgodnienie nastąpi, wskazując że w celu zapewnienia właściwej ekspozycji widokowej zespołu dworsko-folwarcznego w m. Rudki położonego na terenie działek ewid. nr [...]; [...] należy obniżyć wysokość zabudowy terenu [...] [...] i [...] (od strony zespołu dworsko-folwarcznego) oraz utworzyć pas zieleni izolacyjnej ZI, należy wprowadzić nakaz stosowania brył budynków mieszkalnych zróżnicowanych wysokościowo, wprowadzić zakaz stosowania dominant wysokościowych na opracowywanym terenie oraz należy wprowadzić ograniczenia dotyczące określenia rodzaju stosowanych materiałów i materiałów, które nie powinny być stosowane, wskazując w dalszej części postanowienia jako postulat zalecane materiały. Konserwator Zabytków wskazał, że w § 14 dotyczącym zasad kształtowania zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu MN w odniesieniu do określenia wysokości zabudowy w miejscu zapisu: "e) wysokość zabudowy budynku mieszkalnego: do 9, 5 m dla budynków mieszkalnych", należy wprowadzić zapis: "e) wysokość zabudowy budynku mieszkalnego : nie więcej niż 9 m do najwyższego punktu dachu " a w § 15 i § 16 dotyczącym zasad kształtowania zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] punkt 1 podpunkty f/h) "wysokość zabudowy budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego: nie wyżej niż 16 m", należy wprowadzić zapis: "e) wysokość zabudowy budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego: nie więcej niż 12 m do najwyższego punktu dachu". W ocenie Konserwatora w § 16 dotyczącym zasad kształtowania zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]; [...] - punkt 1 podpunkty c) w odniesieniu do dopuszczenia budowy jednego budynku usługowego, handlowego o powierzchni zabudowy do 600 m2 należy wprowadzić zapis o dopuszczeniu takiego budynku wyłącznie na działce 1MW. Konserwator jako postulaty wskazał również:

- wprowadzenie architektury o wysokich walorach architektonicznych i estetycznych. Elewacje powinny zostać opracowane przy użyciu materiałów estetycznych. Niedopuszczalne jest natomiast lokalizowanie typowych, powtarzalnych budynków o dużej kubaturze, niezróżnicowanych stylistycznie i architektonicznie, stanowiących swoistą dominantę przestrzenną, typowych dla podmiejskiej zabudowy,

- ograniczenie wysokości i powierzchni zabudowy na obszarze oznaczonym symbolami, [...]. Dopuszcza się dla zabudowy mieszkalnej wysokość do kalenicy w granicach 12 m. Natomiast na obszarze oznaczonym [...] - wysokość do kalenicy poszczególnych granicach 9 m,

- bryły poszczególnych obiektów usługowych powinny być zróżnicowane zarówno pod względem wysokości, jak i gabarytów,

- jako konieczne wskazał szczegółowe określenie parametrów dotyczących planowanej zabudowy, określenia szerokości elewacji frontowej poszczególnych obiektów i maksymalnej powierzchni zabudowy,

- na terenie usługowym nie powinny pojawiać się nie estetyczne reklamy oraz dominanty wysokościowe w formie m.in. pylonów reklamowych

- zalecono poszerzenie obszaru zieleni urządzonej.

W związku z odmową uzgodnienia projektu m.p.z.p. ponownie przesłano Konserwatorowi Zabytków projekt m.p.z.p., który został uzgodniony postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], w treści którego wskazano, że przesłany do ponownego uzgodnienia projekt m.p.z.p. uwzględnia wytyczne konserwatorskie, tzn. wprowadza architekturę o wysokich walorach architektonicznych i estetycznych; opracowanie elewacji przy użyciu materiałów tradycyjnych; zakazuje lokowania typowych, powtarzalnych budynków o dużej kubaturze, niezróżnicowanych stylistycznie i architektonicznie; ogranicza wysokości i powierzchnię zabudowy na obszarze oznaczonym symbolami: [...] - nie więcej niż 12,0 m; [...] [...], [...] - nie więcej niż 10,0 m do najwyższego punktu dachu; natomiast na obszarze oznaczonym MN - nie więcej niż 9,0 m do najwyższego punktu dachu; zakazuje lokowania dominant architektonicznych; zakazuje budowy ogrodzeń betonowych i z gotowych prefabrykatów wpływające ujemnie na walory krajobrazu kulturowego. W aktach brak projektu m.p.z.p. przesłanego Konserwatorowi Zabytków jako załącznik do pisma z [...] marca 2018 r. nr [...] Wskazać należy jednak, że w przedłożonych aktach planistycznych znajduje się projekt m.p.z.p. (k. 163 – 172) sporządzony po uzyskaniu wymaganych uzgodnień i opinii (vide pismo Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2018 r. k. 162). Można zatem przyjąć, że powyższy projekt m.p.z.p. zawiera treść przepisów zgodną z uzyskanymi uzgodnieniami i opiniami.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że projekt w wersji uzgodnionej różni się od wersji projektu skierowanej do wyłożenia (k. 209 – 2018 akt planistycznych) odpowiadającej treści uchwalonej zaskarżoną uchwałą. Ostateczna wersja planu zawiera bowiem m.in. poszerzony zakres słowniczka (dodano definicje drobnej działalności handlowej lub drobnego handlu - § 2 pkt 3 i 4 uchwały), zmieniono przeznaczenie terenów na obszarach [...], [...], [...], [...], [...] wskazując, że na tych terenach dopuszcza się drobne usługi i drobny handel (§ 3 pkt 3, 4 i 6 uchwały). Powyższe zmiany miały wpływ na treść przepisów określających parametry zabudowy dla poszczególnych obszarów. Szczególną uwagę zwrócić należy na zmianę treści § 16 uchwały. W brzmieniu przyjętym zaskarżoną uchwała przepis § 16 określający zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych symbolami [...], [...], [...] i [...] dopuszcza drobne usługi i drobny handel, poza drobnymi usługami i drobnym handlem dopuszcza usługi i drobny handel (§ 16 pkt 1 lit. b uchwały), usługi administracyjne, biurowe, socjalne, usługi służb miejskich, usług kultury, usług służby zdrowia i opieki społecznej (§ 16 pkt 1 lit. c uchwały), na terenie nie większym niż 30% powierzchni terenu MW/UD dopuszczenie innych usług uzupełniających poza usługami wymienionymi w lit. b, c z uwzględnieniem (§16 pkt 1 lit. d uchwały), na terenie [...] lub [...] nakazano budowę wolnostojącego budynku usługowego – przedszkola (§ 16 pkt 1 lit. e uchwały), na terenie [...] dopuszczono budowę jednego budynku drobnych usług i drobnego handlu (§ 16 pkt 1 lit. f uchwały). Projekt planu w wersji uzgodnionej m.in. przez Konserwatora Zabytków zakładał zaś na terenie [...] dopuszczenie budowy jednego budynku usługowego, handlowego o powierzchni zabudowy do 600 m2 (§ 16 pkt 1 lit. c projektu planu), na terenie [...] i 2 MW/U dopuszczenie budynków usług oświaty i edukacji (§ 16 pkt 1 lit. c projektu planu). Porównanie uzgodnionego projektu planu z projektem planu skierowanym do wyłożenia i uchwalonym wskazuje, że do wyłożenia skierowano projekt zawierający poprawki wprowadzające istotne zmiany do m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu, rodzaju dopuszczonej zabudowy oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Powyższe zmiany jako istotne wymagały zatem powtórzenia procedury uzgodnieniowej w szczególności z [...] Konserwatorem Zabytków. Ponowienie uzgodnień pozwoliłoby bowiem Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na wypowiedzenie się zarówno, co do konkretnych zmian w strefie ochrony konserwatorskiej. Podkreślić należy bowiem, że teren objęty zaskarżonym m.p.z.p. objęty był postępowaniem uzgodnieniowym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w związku z ochroną konserwatorską historycznego sąsiedztwa - zespołu dworskiego: składającego się z dworu, podwórza z zabudowaniami gospodarczymi oraz parku wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z dn. [...].04.1975 r. W takiej sytuacji wprowadzenie zmian w skierowanym do wyłożenia m.p.z.p. nie może być uznane za niewymagające ponownego uzgodnienia przez wyspecjalizowany i uprawniony w tym zakresie organ. Uzyskanie pozytywnego stanowiska [...] Konserwatora Zabytków miało bowiem istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, na obszarze sąsiednim do uchwalonego planu. W przypadku dokonania istotnych zmian nie można bowiem mówić o braku potrzeby ponawiania uzgodnień, skoro dotyczyły one zmiany przeznaczenia terenów, dopuszczalnej zabudowy oraz parametrów zabudowy w strefie sąsiedniej do objętej ochroną konserwatorską. Ponowienie uzgodnień pozwoliłoby Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na wypowiedzenie się co do konkretnych zmian w strefie ochrony konserwatorskiej. Organ ochrony zabytków miał prawo i obowiązek zajęcia stanowiska, co do ustaleń planu miejscowego, w zgodzie ze swoimi kompetencjami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że pominięcie etapu uzgodnień stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zważyć należy, że projekt planu miejscowego w wersji poddanej pod głosowanie Rady Miejskiej nie został przedstawiony [...] Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. (podobnie zresztą jak i innym organom uzgadniającym i opiniującym). Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229).

W konsekwencji przyjąć należy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważyć, zatem należało, zakres nieważności Uchwały - czy w całości, czy w części, jak na to wskazuje dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, że naruszenie procedury planistycznej nie skutkuje ad limine stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Rozważyć bowiem należy, czy wskazane jest stwierdzenie nieważności planu jedynie w części dotyczącej tych terenów, co do których stwierdzono wadliwość. Rolą sądu jest wskazanie w jaki sposób wadliwości przy stanowieniu "zapisów" planistycznych dotyczących części terenów wpłynęły na dezintegrację "zapisów" dotyczących pozostałych terenów. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń (procedury) oraz dokonać oceny tego, czy zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu, że nie jest możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych postanowień planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, a także czy pozostawienie w mocy pozostałych postanowień planu miejscowego, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyr. NSA z 23 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1281/11; z 02 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12 - CBOSA).

Z powyższych względów Sąd mając na uwadze ilość wprowadzonych zmian oraz ich charakter na znacznym obszarze objętym zaskarżoną uchwała uznał, że zachodzi konieczność ponowienia procedury planistycznej. Jednocześnie w tym miejscu wskazać należy, że Sąd mając na względzie ilość zmian stwierdził nieważność całej uchwały. Zdaniem składu orzekającego fragmentaryczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mogłoby doprowadzić do nieczytelności aktu. Powyższe z uwagi na zasadność stwierdzenia nieważności w całości z uwagi na naruszenie trybu sporządzania planu oznacza, iż zbędna jest ocena zasadności poszczególnych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U.2018 poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.