II SA/Kr 766/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-15	
Data wpływu	2021-07-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art 36 a , art 59 a ,art 71  , art 71 a; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art 7 , art 16 , art 77 , art 80 , art 107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz E. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. decyzją nr [...] z 17 marca 2020 r. znak [...], w sprawie: "zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na suszarnię drewna na dz. nr [...] i [...] w miejscowości C., gmina S.", nakazał właścicielom działki: E. i P. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w C. , będącego częścią inwestycji pn.: Budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], [...] w miejscowości C., gm. S. - tj. użytkowanie ww. budynku jako budynku gospodarczego, poprzez demontaż zasadniczych elementów instalacji do suszenia drewna - tj. zespołu wentylacyjnego oraz zespołów służących nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 71a ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zawiadomieniem z 12 grudnia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na suszarnię drewna na dz. nr [...] i [...] w miejscowości C., gmina S.".

Przedmiotowy budynek jest częścią ww. inwestycji pn.: Budowa budynku gospodarczego (...). Został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak [...] z 28 czerwca 2016 r. wydanej przez Starostę K.. PINB decyzją nr [...] z 13 września 2017 r. udzielił inwestorowi P. K., pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót ww. inwestycji.

W dniu 10 stycznia 2018 r. na terenie przedmiotowych działek przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że:

- w wybudowanej części budynku gospodarczego znajdują się trzy pomieszczenia,

- jedno z pomieszczeń pełni funkcję kotłowni i znajduje się w nim piec na biomasę,

- w dwóch pozostałych pomieszczeniach znajdowały się worki z trocinami, paleta z drewnem, wózek widłowy, kosiarka.

Na miejscu oględzin inwestor okazał inspektorom decyzję, którą PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, przed zakończeniem wszystkich robót. Nie stwierdzono, by w przedmiotowym budynku gospodarczym odbywał się proces suszenia drewna.

W związku z informacjami wpływającymi do organu, w dniu 19 marca 2018 r. inspektorzy PINB przeprowadzili niezapowiedzianą kontrolę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W dwóch pomieszczeniach budynku składowane były wówczas: worki z trocinami, zafoliowane okna, elementy drewniane, wózek widłowy. Nie stwierdzono prowadzenia procesu suszenia drewna. Obiekt nie emitował oparów ani hałasu - opisywanych przez G. P..

Pismem z 22 marca 2018 r. organ I instancji poinformował G.. P., iż nie posiada on przymiotu strony niniejszego postępowania. Decyzję tę umotywowano brakiem bezpośredniego sąsiedztwa działek [...] i [...] oraz [...], a także brakiem stwierdzenia zwiększonego oddziaływania przedmiotowego obiektu na działkę stanowiącą jego własność.

W związku z wpływającymi kolejnymi wnioskami dotyczącymi użytkowania przedmiotowego obiektu jako suszarnia drewna, inspektorzy PINB przeprowadzili kolejną niezapowiedzianą kontrolę w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego przyjętego do użytkowania decyzją nr [...] Kontrola ta odbyła się 5 czerwca 2018 r. i wykazała, że budynek gospodarczy jest użytkowany jako suszarnia drewna. W trakcie kontroli ustalono, iż w dwóch pomieszczeniach znajdują się worki z trocinami, wózek widłowy, drewno/tarcica. Stwierdzono trwający proces suszenia drewna.

Postanowieniem nr [...] z 6 lipca 2018 r. PINB na podstawie art. 71a ust.1 P.b. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu jako suszarni drewna i zobowiązał inwestora i właścicieli dz. nr [...] i [...] do przedłożenia do organu dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. oraz ustalił termin wykonania obowiązku do 12 października 2018 r.

W dniu 4 lipca 2019 r. do organu wpłynęła przedłożona przez inwestora kopia pisma Burmistrza Miasta i Gminy S.. Stwierdzono w nim, że użytkowanie przedmiotowego obiektu jako suszarni drewna jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z 25 listopada 2015 r. Dokument ten został złożony po terminie wyznaczonym w postanowieniu nr [...] z 6 lipca 2018 r. wydanym przez PINB. Ponadto, nie złożono pozostałych dokumentów żądanych ww. postanowieniem.

Od dnia wydania postanowienia nr [...] do organu wpływały nadal pisma G. P., z załącznikami, mówiące o ciągłym użytkowaniu przedmiotowego budynku jako suszarni drewna.

Zgodnie z art. 71a ust. 4 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że był zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie do poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania budynku tj. budynku gospodarczego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Organ podkreślił, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Ustalił, iż zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynek miał przeznaczenie gospodarcze, zatem ostatnim legalnym sposobem użytkowania jest funkcja gospodarcza tego budynku. Użytkowanie budynku w chwili obecnej jako suszarnia drewna powoduje, iż zmieniły się warunki w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, pracy, ochrony środowiska.

Samowolna zmiana sposobu użytkowania wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego zgodnie z warunkami określonymi w art. 71a P.b. Ustawodawca przewidział określoną ścieżkę doprowadzenia samowoli budowlanej do jej zaakceptowania. W pierwszej kolejności otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu tam, gdzie da się to pogodzić z wymogami prawa poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 P.b. - takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Stanowi to gwarancję oceny dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 P.b. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania następuje wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

E. K. i P. K. wnieśli odwołanie od opisanej na wstępie decyzji PINB nr [...] z 17 marca 2020 r. Zarzucili, że według organu I instancji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polega na "prowadzeniu suszenia drewna" w budynku, który to proces powoduje, że zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska. Jednocześnie w decyzji I instancji brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za ww. wnioskami o zmianie warunków. PINB nie powołał się na żadne regulacje prawne, które wskazywałyby np. na konieczność wprowadzenia innych rozwiązań techniczno-budowlanych w stosunku do spornego budynku.

Co więcej, wyposażenie instalacyjne obiektu od chwili wydania ostatecznej decyzji PINB z 13 września 2017 r. pozwalającej na użytkowanie przedmiotowego obiektu nie zmieniło się.

Skarżący podnieśli, że w protokole kontroli z 12 lipca 2017 r. stwierdzono m.in., że zainstalowana w budynku instalacja umożliwia wykorzystanie obiektu na cele gospodarczo-magazynowe oraz suszenie drewna. Zdaniem skarżących ww. protokół kontroli jak i ww. decyzja z 13 września 2017 r. sankcjonują funkcję przedmiotowego budynku polegającą m.in. na suszeniu drewna.

Skarżący podnieśli, że decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje domniemanie legalności, co oznacza, że organom nie wolno kwestionować przedmiotu pozwolenia na użytkowanie, tym bardziej w drodze innego postępowania administracyjnego. Innymi słowy nie wolno w drodze innej decyzji administracyjnej wydanej w innym postępowaniu pozbawiać inwestora uprawnień wynikających z pozwolenia na użytkowanie funkcjonującego w obrocie prawnym.

Skarżący przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W szczególności podnieśli, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. Organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu, np. w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych lub sanitarnych. Zmiana użytkowania w rozumieniu ww. przepisów zachodzi, gdy następuje niebezpieczeństwo zagrożenia wartości chronionych przez prawo budowlane. Tylko wówczas istnieje bowiem konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych, dodatkowych warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nie wskazał w żaden sposób istnienia tego typu norm w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych lub sanitarnych. Gołosłownie i arbitralnie stwierdził, że proces suszenia drewna zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska.

Zmiana sposobu użytkowania musi być rozumiana jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 27 kwietnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", oraz art. 71a ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że oprócz odwołania i akt postępowania organ I instancji przesłał do organu II instancji egzemplarz zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji: "Budowa budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości C., gmina S.. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że 10 stycznia 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali oględzin budynku gospodarczego położonego na dz. [...] w C. . W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na dz. nr [...] znajduje się budynek gospodarczy, w którym znajdują się trzy pomieszczenia.

P. K. – inwestor, okazał decyzję PINB z 13 września 2017 r. nr [...], znak: [...] udzielonego pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót dla budynku gospodarczego na dz. nr [...], [...] w C. wydane dla P. K.. W ramach tej decyzji przewidziano wykonanie części budynku obejmującej pomieszczenie 04 budynku, określając termin do 31 maja 2020 r.

Inwestor zawnioskował o wyłączenie G.. P. z postępowania administracyjnego dot. budynku gospodarczego na dz. nr [...], [...], ze względu na to, że nie jest właścicielem działki sąsiadującej z działką, na której realizowana jest inwestycja. Działka G. P. — wg. oświadczenia inwestora - nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Odczytano protokół oględzin. G. P. poza terenem działki stanowiącej własność inwestora przy ul. [...] w C. . G. P. po zapoznaniu się z treścią protokołu podniósł, że budynek na dz. nr [...], [...] jest użytkowany jako suszarnia drewna. Do ww. protokołu dołączono kserokopię rzutu parteru budynku gospodarczego, kserokopię rzutu parteru budynku gospodarczego obejmującego niewybudowaną część budynku oraz dokumentację fotograficzną (k. 12-24 akt PINB).

Kolejno 19 marca 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych przedmiotowego budynku gospodarczego pod kątem sposobu użytkowania. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowych działkach zlokalizowany jest budynek gospodarczy, którego stan nie zmienił się od czasu ostatniej kontroli. W dwóch pomieszczeniach w czasie kontroli składowane były drwa oraz worki z trocinami i elementy drewniane. Kotłownia zlokalizowana w trzecim pomieszczeniu - pracuje. Nie stwierdzono hałasu emitowanego przez urządzenia znajdujące się w przedmiotowym budynku. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną (k. 74-75 akt PINB).

Następnie 5 czerwca 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych przedmiotowego budynku gospodarczego pod kątem sposobu użytkowania. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że "w dwóch pomieszczeniach znajduje się; pom.1: worki z trocinami, wózek widłowy, pom.2: drewno, tarcica. Podczas kontroli obiekt pracował jako suszarnia drewna. W pomieszczeniu 2. słychać było pracę instalacji wentylacyjnej, z budynku nie wydobywały się opary ani hałas. Podczas kontroli inwestor na pytanie insp. czy jednak suszy drewno w przedmiotowym obiekcie odpowiedział, że tak, czego nie potwierdza i oświadcza, użytkuje obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną (k. 104-105 akt PINB).

Postanowieniem nr [...] z 6 lipca 2018 r., znak: [...] PINB postanowił:

- wstrzymać użytkowanie budynku gospodarczego użytkowanego jako suszarnia drewna zlokalizowanego na dz. [...] i [...] w miejscowości C.,

- nałożyć na inwestora i właściciela dz. [...] i [...]: E. i P. K. obowiązek przedstawienia organowi, w terminie do 12 października 2018 r., dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b., tj.:

1. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tych i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4. zaświadczenie Burmistrza Gminy S. o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (inwentaryzacja budynku wraz z opisem sposobu użytkowania poszczególnych części budynku winna stać się załącznikiem do zaświadczenia),

5. z uwagi na zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. (podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń) — ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6. w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Równocześnie organ I instancji poinformował, że:

- w przypadku przedłożenia ww. dokumentów, zgodnie z art. 71a ust. 2 P.b., w drodze odrębnego postanowienia zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej;

- zgodnie z art. 71a ust. 4 P.b., w przypadku niedostarczenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji nakaże przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (k. 108-109 akt PINB).

W dniu 4 lipca 2019 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo inwestora z 2 lipca 2019 r., do którego załączono pismo wydane przez Urząd Gminy S., potwierdzające, że w ramach istniejących warunków zabudowy określonych decyzją nr [...] dla inwestycji pn: budowa budynku gospodarczego na działkach [...] i [...], użytkowanie części budynku gospodarczego jako suszarni do drewna jest zgodne z wydaną decyzją ustalającą ww. warunki zabudowy.

Z załączonej kserokopii pisma Urzędu Miasta i Gminy S. z 18 czerwca 2019 r., znak: [...] wynika, iż autor przedmiotowego projektu decyzji stwierdza, że użytkowana część budynku gospodarczego jako suszarnia do drewna jest zgodna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z 25 listopada 2015 r. Wobec powyższych wyjaśnień, Burmistrz Miasta i Gminy S. zrewidował swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 18 kwietnia 2019 r. i stwierdził na podstawie pozyskanej opinii, że użytkowana część budynku gospodarczego jako suszarni do drewna jest zgodna z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy nr [...] z 25 listopada 2015 r. (k. 168-169 akt PINB).

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że dokonał powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji. Jako przedmiot postępowania w niniejszej sprawie wskazał weryfikację prawidłowości przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego oraz nałożenia na właścicieli: E. K. i P. K. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 782) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wszczętej w dniu 12 grudnia 2017 r., a niezakończonej decyzją ostateczną, zastosowanie znajdą przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.

Organ odwoławczy po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Wskazał, że art. 71 P.b. nie określa uregulowań dotyczących ochrony tzw. osób trzecich w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem organ II instancji przyjął, że w tej sytuacji ochrona ta powinna odbywać się na zasadach ogólnych wg regulacji zawartej w art. 28 K.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że materialnoprawną podstawą wydania skarżonej decyzji jest art. 71a ust. 4 P.b., którego treść przywołał.

Dalej wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowym jest określenie, czy dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na dz. nr [...] i [...] na suszarnię drewna.

Definicję zmiany sposobu użytkowania zawarto w 71 ust. 1 P.b, zgodnie z którym: Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;

3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przytoczony powyżej przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy o tym użycie określenia "w szczególności". Oznacza to, że zamieszczony w przepisie opis działalności jedynie przykładowo wskazuje najbardziej charakterystyczny przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem według ustawodawcy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej wymienione w przepisie warunki. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 P.b.

Organ przyznał, że nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności - innej od dotychczasowej - stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, wymagającą zezwolenia właściwego organu. Zezwolenie to konieczne jest bowiem tylko w tego rodzaju zmianach, które wywołują następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 2 P.b.

Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. Organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie, czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Organ dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (art. 4 P.b.). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa — z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że PINB w sprawie znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót dla inwestycji budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], [...] w miejscowości C., gm. S.. W dniu 12 lipca 2017 r. na terenie działki ewid. nr [...] w miejscowości C. dokonano obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - realizowanego na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę znak: [...] z 28 czerwca 2016 r. wydanej przez Starostę K..

W trakcie czynności kontrolnych ustalono m.in., że w budynkach zainstalowana instalacja elektryczna oraz instalacja grzewcza zasilona kotłem wodnym typu KWH wraz w systemie "zespołu spalania rozdrobnionego drewna". Obiekty wraz z zamontowanymi instalacjami (brak odniesienia w proi. budowlanym do wyposażenia instalacyjnego) umożliwiają wykorzystanie obiektu na cele gospodarczo-magazynowe i suszenie drewna.

Jednocześnie w uwagach zgłoszonych przez osoby uczestniczące w kontroli to jest przez inwestora P. K. wskazano, że realizacja instalacji wewnątrz obiektu w okresie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor podniósł, że zamierzony sposób użytkowania obiektu nawiązuje funkcjonalnie do istniejącej zabudowy.

Podsumowując MWINB stanął na stanowisku, że podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna za pomocą instalacji do suszenia drewna - tj. zespołu wentylacyjnego oraz zespołów służących nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego obiektu i ochrony środowiska. W ocenie organu odwoławczego użytkowanie budynku gospodarczego jako suszarni drewna, z zamontowanymi w nim urządzeniami, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 P.b.

Organ II instancji wskazał, że organ I instancji 5 czerwca 2018 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalił, że dokonano kontroli sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na przedmiotowej działce. W dwóch pomieszczeniach znajduje się; pom. 1: worki z trocinami, wózek widłowy, pom. 2: drewno, tarcica. Podczas kontroli obiekt pracował jako suszarnia drewna. W pomieszczeniu 2. słychać było pracę instalacji wentylacyjnej, z budynku nie wydobywały się opary ani hałas.

Organ odwoławczy podkreślił, że do obowiązków organu I instancji należy staranne zgromadzenie i wszechstronne rozważenie materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na nie budzące wątpliwości ustalenie okoliczności (daty) przystąpienia do aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. W toku postępowania fakt zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku potwierdzono w sposób jednoznaczny w trakcie kontroli 5 czerwca 2018 r.

Do stwierdzenia, iż w konkretnym stanie faktycznym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części konieczne jest wcześniejsze ustalenie ostatniego, znanego legalnego sposobu jego użytkowania.

Organ odwoławczy wskazał, że w P.b. nie zostało zdefiniowane pojęcie budynek gospodarczy. W ślad za orzecznictwem sądowym organ II instancji wskazał, że w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej "rozporządzenie", wskazano, iż ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane na potrzeby tego rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej określonych w art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., który przewiduje określenie rozporządzeniem warunków technicznych, jakim winny odpowiada budynki i ich usytuowanie. Definicja zawarta w rozporządzeniu nie stanowi definicji legalnej, jednak może okazać się pomocna przy ustaleniu znaczenia pojęcia budynku gospodarczego (podobnie A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane. Komentarz, A.Gliniecki (red.) LexisNexis, Wydanie l, Warszawa 2012, s. 213, wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2365/14). Tym samym organ odwoławczy przyjął, że budynkiem gospodarczym będzie budynek pełniący jednocześnie określoną funkcję związaną z gospodarowaniem.

Dalej organ II instancji wskazał, że wykonywanie w przedmiotowym budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna stoi w sprzeczności z funkcją budynku gospodarczego wyrażoną w przepisach prawa, a którą jest przeznaczenie do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Suszarnie do drewna służą bowiem do usuwania nadmiaru wilgoci z tarcicy i z wyrobów z drewna, które stanowi materiał palny. Tym samym podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna za pomocą zrealizowanej w tym celu instalacji zmienia warunki pożarowe, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co podpada pod pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów P.b.

Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 71 ust. 2 oraz art. 71a ust. 1 P.b. Wskazał, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż zgłoszenia takiego nie dokonano.

Postanowieniem nr [...] z 6 lipca 2018 r. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt1 i pkt 2 P.b. PINB zobowiązał E. K. i P. K. do wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego użytkowanego jako suszarnia drewna oraz nałożono na nich obowiązek przedłożenia w PINB określonych w ww. postanowieniu dokumentów do 12 października 2018 r. Zdaniem MWINB ww. postanowienie organu I instancji zostało wydane prawidłowo.

Organ II instancji stwierdził, że kserokopia pisma Urzędu Miasta i Gminy S. z 18 czerwca 2019 r. została złożona po terminie wyznaczonym w postanowieniu PINB nr [...], a ponadto nie zostały przedłożone organowi I instancji pozostałe dokumenty żądane ww. postanowieniem. Dokumenty te nie zostały przedłożone także do organu II instancji w toku postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 71a ust. 4 P.b. wskazując, że wydanie decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 P.b. jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w przypadku wystąpienia wymienionych w nim przesłanek i stanowi jego logiczną konsekwencję.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ II instancji stwierdził, że przepis art. 71a ust. 4 P.b. ma charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym. Ponadto wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 P.b., ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe, w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...], zdaniem organu II instancji PINB miał uzasadnione podstawy do wydania na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. skarżonej decyzji nr [...] z 17 marca 2020 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w art. 61 P.b. ustawodawca nałożył obowiązki utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem na właściciela lub zarządcę obiektu, co oznacza że to te podmioty zobligowane są do usunięcia nieprawidłowości w razie ich powstania. W tej sytuacji adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. zgodnie z ugruntowanym w sądownictwie administracyjnym poglądem może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 P.b., nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, (ewentualnie zarządca) obiektu. Wskazana w powołanym przepisie kolejność nie ma charakteru przypadkowego, a co za tym idzie w pierwszej kolejności adresatem rozstrzygnięć w sprawach związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku będą właściciele.

W przedmiocie uwag zawartych w odwołaniu dotyczących usankcjonowania przez organ nadzoru budowlanego w protokole kontroli z 12 lipca 2017 r., jak i wydanym na tej podstawie pozwoleniu na użytkowanie z 13 września 2017 r. sposobu korzystania z budynku z uwzględnieniem instalacji suszenia drewna, MWINB w ślad za stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2012 r. (zamieszczonego na stronie https://www.gunb.gov.pl/strona/wyjasnienia-przepisow-prawa-budowlanego) wskazał, że katalog spraw podlegających sprawdzeniu w trakcie obowiązkowej kontroli został zawarty w art. 59a ust. 2 P.b.

Fakt, że ustawodawca zdecydował się na enumeratywne wyliczenie spraw podlegających sprawdzeniu, wiąże organ nadzoru budowlanego przeprowadzający kontrolę - tylko w tym zakresie. W razie stwierdzenia tylko tych nieprawidłowości mogą być nakładane kary, a w konsekwencji wydana odmowa pozwolenia na użytkowanie (art. 59f ust. 6 ww. ustawy). Przedmiotowy katalog nie pokrywa się z katalogiem określonym w art. 36a ust. 5 P.b. W art. 36a ust. 5 P.b. zamieszczony został katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W katalogu tym wymieniono m.in. zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustawodawca wymienił ten punkt w powyższym katalogu, aby umożliwić inwestorowi jeszcze w trakcie realizacji robót zmianę zamierzonego sposób użytkowania obiektu. Zmiana taka wymaga każdorazowo uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast art. 59a ust. 2 P.b. nie przewiduje sprawdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, albowiem obiekt nie jest jeszcze użytkowany i sposób jego użytkowania nie może być jeszcze przesądzony. W związku z tym pozwolenie na użytkowanie jest wydawane na ten rodzaj i kategorię obiektu, które były określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przykładowo, jeśli z dokumentacji wynika, że inwestor miał pozwolenie na realizację obiektu magazynowego, organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu magazynowego, a nie na obiekt o funkcji mieszkalnej. Jeśli zaś po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ stwierdzi, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, będzie zobowiązany wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i postępować dalej zgodnie z art. 71a P.b.

Podsumowując MWINB wskazał, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.

E. K. wniosła na opisaną wyżej decyzję MWINB nr [...] z 27 kwietnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy stwierdziły zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającą na "prowadzeniu procesu suszenia drewna" w budynku, który to proces powoduje, że zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska.

Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania, podkreślając, że wyposażenie instalacyjne budynku gospodarczego nie zmieniło się w porównaniu z wyposażeniem wykonanym - jak stwierdził PINB udzielając pozwolenia na użytkowanie - zgodnie z pozwoleniem na budowę.

W dniu 12 lipca 2017 r. dokonana została obowiązkowa kontrola budowy obiektu budowlanego, w trakcie której stwierdzono, że budynek gospodarczy został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i dokonane zostały jedynie nieistotne odstępstwa od tegoż projektu budowlanego, a kwalifikacja odstępstw dokonana przez projektanta nie została zakwestionowana przez organ. W konsekwencji, decyzją nr [...] z 13 września 2017 r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego przed wykonaniem wszystkich robót. Decyzja stała się ostateczna i pozostaje nadal w obrocie prawnym. W protokole kontroli z 12 lipca 2017 r. organ I instancji stwierdził m.in., że zainstalowana w budynku instalacja umożliwia wykorzystanie obiektu na cele gospodarczo-magazynowe oraz suszenia drewna. W obiekcie nie zostały wykonane żadne dalsze roboty budowlane, które miałyby powodować zmianę przeznaczenia budynku. Wykorzystywane są nadal instalacje budynku gospodarczego, które zostały wykonane wraz z budynkiem oraz istniały zarówno w czasie obowiązkowej kontroli, jak i w chwili wydawania pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem skarżącej pozwolenie na użytkowanie usankcjonowało wykonanie elementów instalacji służącej zarówno do suszenia drewna, jak i do wykorzystania obiektu na cele gospodarczo-magazynowe. Przedmiotowa instalacja zakwalifikowana jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, została uznana za legalnie wykonaną. Co więcej, istnienie tej instalacji zostało uznane za zgodne z gospodarczym przeznaczeniem budynku.

Odnosząc się do stwierdzenia MWINB, że na etapie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli nie bada się sposobu użytkowania budynku, albowiem obiekt nie jest jeszcze użytkowany i sposób jego użytkowania nie może być jeszcze przesądzony, skarżąca podniosła, że choć w trakcie obowiązkowej kontroli nie bada się sposobu użytkowania budynku, niemniej bada się jego przeznaczenie, co organowi II instancji zupełnie umknęło uwadze. Przeznaczenie zaś określają między innymi elementy wyposażenia instalacyjnego. Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ma zdaniem organów nadzoru budowlanego polegać na demontażu zasadniczych elementów instalacji do suszenia drewna tj. zespołu wentylacyjnego oraz zespołów służących nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem. MWINB powiela w ten sposób błąd logiczny dokonując takiego rozstrzygnięcia. Z jednej bowiem strony przyjmuje – skądinąd słusznie - iż wymienione elementy instalacji nie zmieniają funkcji budynku gospodarczego, zaś z drugiej strony orzeka o nielegalności owych elementów instalacji nakazując ich demontaż.

Skoro - zgodnie ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego - zainstalowana w budynku instalacja umożliwia wykorzystanie obiektu zarówno na cele gospodarczo-magazynowe jak i na cele suszenia drewna, to nie można zaakceptować rozstrzygnięcia, zgodnie z którym nakazuje się zdemontować instalację służącą celom gospodarczo-magazynowym, szczególnie gdy w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na użytkowanie, z którego wynika, że wykonanie tej instalacji jest zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego. Zaskarżona decyzja zdaniem skarżącej zmierza w kierunku zmiany pozwolenia na użytkowanie, skoro dopuszczoną pozwoleniem na użytkowanie instalację, uznaje za nielegalną, nakazując jej demontaż.

Organy obu instancji nie wskazały, na czym miałaby polegać zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska. Nie powołały się w tym zakresie na żadne szczegółowe regulacje prawne, które wskazywałyby na konieczność wprowadzenia innych rozwiązań techniczno-budowlanych w odniesieniu do budynku, w którym przechowywane jest drewno.

Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 P.b. należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 P.b. z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, by zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty mogła zagrażać wartościom chronionym przez prawo budowlane.

Przywołując tezy z judykatury skarżąca zarzuciła, że MWINB nie wskazał, na czym ma polegać zagrożenie w niniejszej sprawie wartości chronionych przez prawo budowlane. Organ nie wskazał istnienia żadnych innych norm w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych lub sanitarnych, bez względu na to, czy miałyby one wynikać z przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, czy też odmiennych regulacji prawnych.

Podsumowując skarżąca podniosła, że nadmiernym ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 P.b., gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych przepisami prawa budowlanego (wyroki NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1449/15, z 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 2531/16).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi MWINB podkreślił, że nie podziela twierdzeń skarżącej, iż funkcja budynku mająca polegać na suszeniu drewna została usankcjonowana w protokole kontroli obowiązkowej oraz w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W protokole obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie tejże decyzji stwierdzono co prawda wykonanie instalacji umożliwiającej potencjalne wykorzystanie budynku również na cele suszenia drewna, lecz instalacja ta w ocenie organu nie stanowiła istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a zatem jej wykonanie nie stanowiło podstawy do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.

Sam fakt istnienia w dacie obowiązkowej kontroli budynku instalacji do suszenia drewna nie oznacza, że budynek będzie użytkowany jako suszarnia drewna; organ nie miał zatem podstaw do odmowy w takiej sytuacji udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. W przypadku zaś, gdyby właściciel następnie w toku użytkowania obiektu chciał w sposób legalny zmienić sposób jego użytkowania na suszarnię drewna (przy wykorzystaniu zrealizowanej wcześniej instalacji do suszenia drewna), wówczas zgodnie z przepisami prawa budowlanego winien wystąpić ze stosownym zgłoszeniem do odpowiedniego organu. W okolicznościach niniejszej sprawy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła jednak w sposób samowolny - a zatem powinnością organu nadzoru budowlanego było wydanie postanowienia z art. 71a ust. 1 P.b.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którymi instalacja do suszenia drewna istniała w czasie obowiązkowej kontroli i została zakwalifikowana jako nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, a zatem zdaniem skarżącej nie można nakazać demontażu zasadniczych elementów tej instalacji, MWINB podkreślił, że w czasie obowiązkowej kontroli organ nie bada zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W zakresie określonych czynności kontrolnych w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podstawą prawną działania organu nadzoru budowlanego jest art. 59a P.b., a działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie nie są dowolne, a cel i zakres kontroli nie może być interpretowany rozszerzająco.

Spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jedynie naruszenie wymogów związanych z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b., względnie niespełnienie przez inwestora wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4 P.b., a dotyczących dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia, może stanowić przesłankę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zdaniem MWINB istnienie w obiekcie dodatkowej instalacji, która potencjalnie może służyć do zmiany sposobu użytkowania budynku, nie jest podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zwłaszcza że instalacja taka mogłaby być również następnie wykorzystywana legalnie - po dokonaniu stosownego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

MWIB zwrócił dodatkowo uwagę, że w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (k. 36 akt znak: [...]) - inwestor złożył oświadczenie, że "zamierzone użytkowanie obiektu budowlanego będzie zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Budynek będzie użytkowany na cele gospodarcze".

W sytuacji jednak, gdy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, i budynek wraz z instalacją do suszenia drewna zaczął być wykorzystywany nielegalnie - w sposób sprzeczny z wydanym pozwoleniem na użytkowanie - organ zobligowany był do wszczęcia postępowania w trybie art. 71a P.b. W związku zaś z nieprzedłożeniem wymaganych przepisami prawa dokumentów, organ wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, w której nakazano demontaż zasadniczych elementów instalacji do suszenia drewna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 14 września 2021 r.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne, a zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo podlegała uchyleniu.

Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest częścią inwestycji pn.: Budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości C., gm. S.. Został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak [...] z 28 czerwca 2016 r. wydanej przez Starostę K., na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 25 listopada 2015 r.

Nie było również sporne, że PINB decyzją nr [...] z 13 września 2017r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego przed zakończeniem wszystkich robót ww. inwestycji, która była poprzedzona obowiązkową kontrolą PINB dnia 12 lipca 2017 r. Niewątpliwie też w protokole ww. kontroli stwierdzono, że zainstalowana w budynku instalacja umożliwia wykorzystanie obiektu na cele gospodarczo-magazynowe oraz suszenie drewna.

Porównując powyższe z ustaleniami kolejnych prowadzonych kontroli, należy podzielić twierdzenie skarżącej, że wyposażenie instalacyjne przedmiotowego obiektu od chwili kontroli 12 lipca 2017 r. do chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie zmieniło się. Począwszy od pierwszej kontroli 12 lipca 2017 r. w budynku istniała instalacja do suszenia drewna - tj. zespół wentylacyjny oraz zespół służący nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem.

Bezsporne było, że przedmiotowy budynek zawiera trzy pomieszczenia. Jedno z pomieszczeń pełni funkcję kotłowni i znajduje się w nim piec na biomasę. W dwóch pozostałych pomieszczeniach inwestorzy rozpoczęli magazynowanie np.: worków z trocinami, palety z drewnem, wózka widłowego, kosiarki, zafoliowanych okien, elementów drewnianych, drewna/tarcicy.

Nie było też przedmiotem sporu, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą w postaci stolarni.

Prowadzone z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie było inspirowane składanymi przez mieszkającego w sąsiedztwie G. P. skargami na prowadzenie przez inwestorów nielegalnego, hałaśliwego i emitującego zanieczyszczenia (opary) procesu suszenia drewna.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 71a ust. 4 P.b., zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okazało się właśnie zagadnienie prawidłowości stwierdzenia przez organy zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. i co za tym idzie kwestia ustalenia poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania obiektu; w konsekwencji, czy organ I instancji w ogóle miał na tym etapie postępowania podstawy do wydania postanowienia nr [...] z 6 lipca 2018 r. na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. wstrzymującego użytkowanie przedmiotowego obiektu jako suszarni drewna i zobowiązujące inwestora i właścicieli dz. nr [...] i [...] do przedłożenia do organu dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b.

W tym zakresie Sąd podziela co do zasady argumentację skarżącej, uznając stanowisko organów za nieprawidłowe i bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu zastosowanie przez organ II instancji przepisów międzyczasowych oraz ustalenie kręgu stron postępowania.

Jak słusznie wskazał organ I instancji, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II OSK 306/06, LEX nr 339645).

Co do zasady w sprawie nie było przedmiotem sporu, czy zmiana faktycznego sposobu użytkowania rzeczywiście nastąpiła, ale czy ta zmiana jest relewantna z punktu widzenia norm i obowiązków uregulowanych w art. 71 i art. 71a P.b. Należy tu zaznaczyć, że niereglamentowane prawem budowlanym zmiany faktycznego użytkowania są zdarzeniami powszechnymi, które w odniesieniu do danych obiektów budowlanych mogą następować nawet wiele razy dziennie.

Jak słusznie stwierdził organ II instancji, nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności - innej od dotychczasowej - stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, wymagającą zezwolenia właściwego organu. Zezwolenie to konieczne jest bowiem tylko w tego rodzaju zmianach, które wywołują następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 2 P.b.

Wymaga zgłoszenia zatem taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, przytoczony powyżej przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy o tym użycie określenia "w szczególności". Oznacza to, że zamieszczony w przepisie opis działalności jedynie przykładowo wskazuje najbardziej charakterystyczny przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem według ustawodawcy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej wymienione w przepisie warunki. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 P.b. Należy podkreślić, że chodzi tu o zmiany wprost wymienione w tym artykule lub zmiany, których skutki są podobne do wymienionych w nim.

Słusznie też organ II instancji wskazał, że ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. Organ nadzoru musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Organ dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów (np. rozporządzenia), warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

Jak trafnie z kolei wskazała skarżąca, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 P.b. tylko wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 P.b., gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych P.b.

Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w przywołanych przez organ II instancji orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczące wykładni ww. przepisów w zakresie ustalania zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

Sąd stwierdza jednak, że organ II instancji nie dokonał rzetelnej, merytorycznej analizy stanu faktycznego sprawy, która umożliwiałaby przyjęcie m.in. w oparciu o ww. stanowisko judykatury, że w sprawie niniejszej doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na suszarnię drewna.

W tym aspekcie uzasadnienia decyzji obu instancji są lakoniczne. Organ I instancji stwierdził jedynie, że "zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynek miał przeznaczenie gospodarcze, zatem ostatnim legalnym sposobem użytkowania jest funkcja gospodarcza tego budynku. Użytkowanie budynku w chwili obecnej jako suszarnia drewna powoduje, iż zmieniły się warunki w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, pracy, ochrony środowiska".

Z kolei organ II instancji wskazał jedynie, że "podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna za pomocą instalacji do suszenia drewna (...) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego obiektu i ochrony środowiska", a także że "suszarnie do drewna służą bowiem do usuwania nadmiaru wilgoci z tarcicy i z wyrobów z drewna, które stanowi materiał palny. Tym samym podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna za pomocą zrealizowanej w tym celu instalacji zmienia warunki pożarowe, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co podpada pod pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów P.b.".

Takie wyjaśnienie jawi się, jak słusznie podniesiono w odwołaniu i skardze, jako niewystarczające, gołosłowne i arbitralne, bowiem żaden z organów nie wykazał, by rozpoczęcie, czy też zintensyfikowanie procesu suszenia drewna, rzeczywiście zmieniało warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy czy ochrony środowiska.

Żaden z organów nie przedstawił popartych konkretnymi przepisami prawa argumentów przemawiających za przyjętymi wnioskami o zmianie warunków, powodujących np. konieczność wprowadzenia innych rozwiązań techniczno-budowlanych w stosunku do spornego budynku.

Sąd, podobnie jak skarżąca, nie dostrzegł "oczywistości" zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego obiektu i ochrony środowiska użytkowania obiektu, pomiędzy datą kontroli 12 lipca 2017 r. i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z 13 września 2017 r., na którą powołał się organ II instancji.

Co istotne, jak wskazywano już wyżej, wyposażenie instalacyjne obiektu od chwili wydania ostatecznej decyzji PINB z 13 września 2017 r. nie zmieniło się. W protokole kontroli z 12 lipca 2017 r. stwierdzono jednoznacznie i wyraźnie, że "Obiekty wraz z zamontowanymi instalacjami (brak odniesienia w proj. budowlanym do wyposażenia instalacyjnego) umożliwiają wykorzystanie obiektu na cele gospodarczo-magazynowe i suszenie drewna". Organ nadzoru w ww. decyzji ostatecznej zaaprobował zrealizowanie ww. instalacji jako nieistotne odstępstwa od zaakceptowanego stosowną decyzją projektu budowlanego.

Jak również słusznie podniosła skarżąca, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dopóki nie zostanie wzruszona w przewidziany przez prawo sposób (np. w wyniku zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności), przysługuje domniemanie legalności (zasada trwałości – art. 16 K.p.a.). Oznacza to, że w innych postępowaniach organy nie mogą abstrahować od określonego w tej decyzji przedmiotu pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy nie wolno w drodze decyzji administracyjnej wydanej w innym postępowaniu pozbawiać inwestora uprawnień wynikających z pozwolenia na użytkowanie funkcjonującego w obrocie prawnym.

Zatem aprobując przedstawione przez organ odwoławczy wywody odnośnie wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie wykazano, by ostatni znany legalny sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie mógł zawierać działalności polegającej na suszeniu drewna. Takie suszenie drewna może być potencjalnie zarówno mieszczącym się w zakresie tzw. gospodarowania w budynku gospodarczym, może też być kwalifikowane jako inny sposób użytkowania – np. w przypadku wielkoskalowego suszenia przemysłowego.

Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie wskazały żadnych konkretnych norm w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych lub sanitarnych, które uzasadniałby przyjęcie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. (np. przez odniesienie się do norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego uregulowanych m.in. w § 207 i nast. rozporządzenia - Dział VI Bezpieczeństwo pożarowe).

Należy wskazać, jak słusznie podniosła skarżąca, że dokonując wykładni art. 71 ust. 1 P.b. należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 P.b. z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, by zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty mogła zagrażać wartościom chronionym przez prawo budowlane (por. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 1532/13 – powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www. Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec stwierdzenia powyżej wskazanych uchybień należy uznać, że niecelowe, a co najmniej przedwczesne byłoby odnoszenie się do kwestii niewykonania przez zobowiązanych obowiązków nałożonych wydanym bez wykazania przez PINB rzeczywistych do tego podstaw postanowieniem nr [...] z 6 lipca 2018 r.

Odnosząc się do stanowiska MWINB dotyczącego oceny skutków protokołu kontroli z 12 lipca 2017 r. i decyzji z 13 września 2017 r. Sąd wskazuje po pierwsze, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2012 r. nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego i nie wiąże w niniejszym postępowaniu.

Po drugie, odnosząc się do podkreślania przez organ, że katalog spraw podlegających sprawdzeniu w trakcie obowiązkowej kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie został zawarty w art. 59a ust. 2 P.b. i nie pokrywa się z katalogiem określonym w art. 36a ust. 5 P.b., w którym istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 59a ust. 2 lit. e, kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje m.in. sprawdzenie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem.

Mając na uwadze treść ww. przepisu w zestawieniu z treścią protokołu kontroli z 12 lipca 2017 r. nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawdzenie instalacji zrealizowanych w kontrolowanym budynku wchodziło w zakres kontroli organu nadzoru przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zaakceptowanie zaś instalacji do suszenia drewna jako niesprzecznej z pozwoleniem na budowę, z jednoznacznym wskazaniem, że przeznaczeniem budynku z instalacją może być suszenie drewna, nie pozostawia wątpliwości o dopuszczonym przez organ nadzoru sposobem użytkowania obiektu w ramach "gospodarowania". Ze zgromadzonych przez organy akt administracyjnych nie wynika również istnienie w niniejszej sprawie podstaw do odmiennej kwalifikacji rodzaju i kategorii obiektu budowlanego, niż w decyzjach o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie.

Jak słusznie podniosła skarżąca, na etapie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli nie bada się sposobu użytkowania budynku, albowiem obiekt nie jest jeszcze użytkowany, niemniej bada się jego przeznaczenie. Przeznaczenie zaś określają między innymi elementy wyposażenia instalacyjnego.

W konsekwencji, nałożony w niniejszej sprawie nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania polegający na demontażu zasadniczych elementów instalacji do suszenia drewna tj. zespołu wentylacyjnego oraz zespołów służących nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem, należy uznać za sprzeczny z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie akceptującą istnienie tej instalacji.

Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu II instancji, że organ kontroli może dopuścić legalność istnienia instalacji, jednocześnie zakładając, że inwestor nie może jej legalnie używać.

Odnosząc się do przykładu podanego przez organ II instancji należy wskazać, że jeśli z dokumentacji wynika, że inwestor miał pozwolenie na realizację obiektu magazynowego, a w trakcie kontroli organ stwierdza zrealizowanie wyposażenia i instalacji umożliwiających realizowanie funkcji mieszkalnej nieprzewidziane w projekcie budowlanym, to akceptując ww. instalacje jako nieistotne odstępstwa i pozwalając na użytkowanie ww. obiektu jako magazynu, powinien jasno wskazać, że nie jest dozwolone użytkowanie o funkcji mieszkalnej.

Takie rozumienie zakresu koniecznej kontroli nie narusza zdaniem Sądu art. 59a P.b., a działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie nie byłyby dowolne, ale pożądane.

W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 4 P.b., w powiązaniu ze stwierdzonymi przez Sąd naruszeniami reguł gromadzenia i oceny dowodów w sprawie statuowanych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., okazały się zasadne. Organy nie wykazały, by w niniejszej sprawie wartości chronione przez P.b. wymagały dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania stosownego zgłoszenia.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wadliwie uzasadnił swoją decyzję, a zarzuty skargi okazały się zasadne. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu. Organ winien ponownie dokonać oceny prawidłowości decyzji I instancji, w szczególności w aspekcie przeznaczenia spornego obiektu związanego z wyposażeniem budynku gospodarczego zaakceptowanego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego dokonaną ocenę, po przeprowadzeniu wszechstronnej analizy, przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dopiero właściwe ustalenia oraz prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena w tym zakresie, odnosząca się do wszystkich okoliczności sprawy, otworzyć mogą organom drogę do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził ww. wady i uchybienia uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 500 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.