Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2665/24 w sprawie ze skargi G. B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod Skocznią część I 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. B. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2665/24, oddalił skargę G. B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod Skocznią część I.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że skargą G. B. zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, VII Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] (będącą własnością skarżącego) w zakresie terenów oznaczonych, jako kategoria J1ZP, 6 KPJ oraz 5 KP, a w konsekwencji również w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wytyczonej wzdłuż granic wskazanych powyżej kategorii. Zarzucił ww. uchwale naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.); art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Pismem z dnia 14 listopada 2024 r. skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżący wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że jako właścicielowi działki ewid. nr [...] położonej na terenie ujęty w przedmiotowym planie miejscowym przysługuje mu interes prawny do wniesienia skargi z uwagi na rzeczywiste oddziaływanie uchwały w jej zaskarżonej części na prawo skarżącego.

Następnie Sąd podkreślił, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w 2008 r., a więc przed zmianą art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzoną od dnia 18 listopada 2015 r., kiedy to dodano wymóg uzasadnienia projektu planu. Kontrola zaskarżonych przepisów przez sąd administracyjny, nie mogła zatem dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd podkreślił, że nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Może więc jedynie oceniać, czy zachowana została zasada proporcjonalności przy kształtowaniu polityki przestrzennej, jednak nie ocenia racjonalności i celowości przyjętych w planie miejscowym poszczególnych rozwiązań.

Mając na uwadze powyższe wskazania, Sąd nie uznał podniesionych w skardze zarzutów za zasadne. Zaznaczył, że nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie przez Radę władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym interesem publicznym i stanem faktycznym naruszeniu prawa własności skarżącego i wyznaczeniu w granicach należącej do niego nieruchomości odpowiednio: terenów kategorii 1JZP - teren zieleni urządzonej oraz terenów kategorii 6 KPJ - alei pieszo-jezdnych oraz 5 KP - alei pieszych. Sąd podzielił argumentację Rady zawartą w odpowiedzi na skargę i znajdującą oparcie w dokumentacji planistycznej, w której dla uzasadnienia przewidzianych dla nieruchomości skarżącego przeznaczeń powołano m.in. konieczność realizacji wymagań przyrodniczych, krajobrazowych, ochronę środowiskową, a więc tych wartości, które ujęte zostały w art. 1 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. Wskazał, że powyższych ustaleń planistycznych dokonano między innymi w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne. Z opracowania tego wynikało, że teren [...] obejmuje obszar, który nigdy nie był intensywnie zagospodarowany i zachował cechy pierwotnej rzeźby terenu. Podczas opracowywania projektu planu miejscowego, bardzo dokładnie zostały przeanalizowane aspekty m.in. przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne. Ustalenia planistyczne określano w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, ale także na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej i urbanistycznej jaką przeprowadzano na początkowym etapie proceduralnym. Wyżej wymienione materiały stanowiły podstawę do uznania, że ze względu na położenie terenu w strukturze przestrzennej i przyrodniczej miasta konieczna jest ochrona tego wyjątkowego miejsca i dopuszczenie zabudowy w ograniczonym zakresie z poprawnie zaprojektowana siatką ulic czy terenów zielonych. Dodatkowo w granice planu wchodzi teren samej [...], a działka skarżącego leży w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Organ planistyczny dokonał ograniczenia prawa własności skarżącego ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest w ocenie Sądu racjonalnie uzasadniony ze względu na te chronione wartości. Podkreślić zdaniem Sądu należy, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawarty został przykładowy katalog wartości innych niż wymienione w ust. 1 zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ustawodawca do ich ochrony w planowaniu przestrzennym przywiązuje zatem szczególną wagę. Uwzględnianie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego, za podjęty zgodnie z przepisami tej ustawy.

Sąd wskazał w tym miejscu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. K 46/07 wyraził stanowisko, w którego świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (ład przestrzenny; walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości, wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżona uchwała zapadła już po wydaniu ww. wyroku przez TK - w dniu 23 października 2008 r., co oznacza, że poglądy wyrażone przez Trybunał były Radzie znane i zostały przez nią uwzględnione. Zgodnie natomiast ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania m. st. Warszawy uchwalonym przez Radę uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r., obszar planu stanowi część Systemu Przyrodniczego Warszawy. Studium ustalało obowiązek zachowania w obszarze zabudowy 60% powierzchni biologicznie czynnej jako zieleni na gruncie rodzimym oraz 90% na wyznaczonych zgodnie ze studium terenach zieleni urządzonej ZP. Ponadto obszar planu wchodzi w skład Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody. W Studium działka skarżącego, znajdowała się częściowo w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem ZP1, tj. w terenie zieleni urządzonej, a częściowo w terenie M2.12. - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odniesieniu do zarzutu bezpodstawnego wyznaczania terenów kategorii 6KPJ - alei pieszo-jezdnych oraz 5KP - alei pieszych, to w ocenie Sądu organ przekonująco uzasadnił, że na wysokości działki skarżącego od zachodu przebiega ul. [...], jednak jest to droga, która znajduje się w obszarze bezpośredniej ochrony stoku [...], a w wytycznych z ekofizjografii dotyczących "zagospodarowania rejonu [...]" zawarto, iż w strefie "(...) bezpośredniej ochrony geotechnicznej skarpy nie powinny być lokowane żadne obiekty kubaturowe stanowiące dodatkowe obciążenie i powodujące naprężenie w gruncie. Ponadto, w strefie nie powinny być prowadzone sieci uzbrojenia podziemnego budowanego w wykopach. Szczególnie niebezpieczne dla strategiczności skarpy są wykopy o przebiegu równoleżnikowym do skarpy (...)". W związku z powyższym w celu ochrony skarpy w planie wyznaczono ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 6KPJ, który został poprowadzony poza strefą bezpośredniej ochrony stoku [...], natomiast ulicę [...] przeznaczono tylko do ruchu pieszego. Organ wskazał przy tym, że aspekty przyrodnicze, odegrały także kluczową rolę w rozwiązaniach projektowych. Ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 6KPJ jak również ciąg pieszy 5KP miał pełnić funkcję rekreacyjnego ciągu pieszego o wysokich walorach estetycznych, widokowych. Także np. poprzez wyznaczenie w liniach rozgraniczających ciągu pieszo jezdnego 6KPJ zieleńców zapewniono odpowiednie wsiąkanie do gruntu wód deszczowych, co jest szczególnie ważne w sytuacji postępującego deficytu wody.

W odniesieniu do argumentu, że ciąg pieszo-jezdny nie stanowił celu publicznego, Sąd wyjaśnił, że ciąg pieszo-jezdny na gruncie przepisów obowiązujących w dniu uchwalania zaskarżonego planu mógł być uznawany za cel publiczny, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) i jego ujęcie w tym planie nie naruszało przepisów u.p.z.p. Wynika to nie tylko zdaniem Sądu z zastosowania wykładni celowościowej art. 6 u.g.n., ale także z wykładni systemowej przepisów innych ustaw nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych gminy, do których należą również zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wprowadzenie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. "dróg rowerowych" do katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n., a następnie dodanie w drodze ustawy z dnia 9 października 2015 r. do tego artykułu pkt 9c wymieniającego wprost ciągi piesze, należy uznać za potwierdzenie przez ustawodawcę woli traktowania ww. przedsięwzięć, jako inwestycji celu publicznego. Z obecnej perspektywy, lokalizacja ciągów pieszo-jezdnych na nieruchomościach prywatnych, nie może być uznana za istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych, a w konsekwencji przekroczenie władztwa planistycznego gminy, które powinno skutkować eliminacją postanowień tych planów z obrotu prawnego. Ustalanie przebiegu ciągu pieszo-jezdnego na działce skarżących, miało zatem swoje uzasadnienie w uprawnieniach przyznanych gminie.

Zdaniem Sądu kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z zasadą proporcjonalności. W u.p.z.p. przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw. Dokonując oceny, czy plan zagospodarowania przestrzennego doprowadził do ograniczenia prawa własności, w szczególności wykluczył zabudowę nieruchomości, nie można tylko twierdzić, że prawo zabudowy potencjalnie istniało, ale konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań rzutujących na możliwość zabudowania konkretnej nieruchomości. Przy dokonywaniu kwestionowanych ustaleń planistycznych, aspekty przyrodnicze, odegrały kluczową rolę, a ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 6KPJ, jak również ciąg pieszy 5KP miał pełnić funkcję rekreacyjnego ciągu pieszego o wysokich walorach estetycznych, widokowych. Także np. poprzez wyznaczenie w liniach rozgraniczających ciągu pieszo jezdnego 6KPJ zieleńców zapewniono odpowiednie wsiąkanie do gruntu wód deszczowych, co jest szczególnie ważne w sytuacji postępującego deficytu wody.

Zdaniem Sądu bardzo istotne było to, że obszar tzw. [...] pełni funkcje korytarza zasilająco-przewietrzającego w systemie wymiany i regeneracji powietrza. Natomiast warunkiem efektywności tego systemu jest zachowanie ciągłości obszaru bez barier hamujących przepływ powietrza (opracowanie ekofizjograficzne do planu). W związku z powyższym w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego od strony południowej, plan wyznacza także pasy zieleni na kierunku wschód-zachód, które wskazuje także Studium. Tereny te w związku z możliwością pełnienia funkcji rekreacyjnej, zostały otoczone ciągami pieszymi bądź pieszo-jezdnymi, dzięki czemu mogą być łatwo dostępne, ale także mogą wspólnie pełnić funkcje powiązań przyrodniczych i korytarzy wymiany powietrza. Naruszeniem władztwa planistycznego i przekroczeniem jego granic byłoby oderwanie się od stanu faktycznego nieruchomości objętych postępowaniem planistycznym, czego w tym przypadku Sąd nie stwierdził. Przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo ingerencji w sferę prawa własności skarżącego, były zdaniem Sądu uzasadnione. Ustalenie ciągu pieszo-jezdnego i zieleni urządzonej nie nosi w jego ocenie znamion dowolności. Tym samym nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego lub przekroczenia jego granic.

Sąd podkreślił, iż stosownie do art 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - w tym z własności - mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób. Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 Kodeku cywilnego oraz art. 6 u.p.z.p. Przepisy te wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia wprowadzone w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W ocenie Sądu kwestionowane przez skarżącego rozwiązania planu mają racjonalne uzasadnienie i nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie prawa własności - nastąpiły bowiem z uwzględnieniem interesu publicznego. Za naruszenie praw nie można uznać ustalenia funkcji danego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela.

W odniesieniu do kwestii ewentualnego związania poprzednio wydanymi wyrokami Sąd podkreślił, że w sprawie dotyczącej przedmiotowego planu miejscowego oraz obszaru, na którym znajduje się działka skarżącego, zapadł już szereg wyroków przed sądami administracyjnymi – zarówno przed WSA w Warszawie, jak i przed NSA. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 833/21, iż wskazane na s. 9 uzasadnienia skargi trzech wyroków WSA w Warszawie, nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego, zaś skarżący nie sprawdził uzasadniającego interes prawny osób inicjujących te postępowania sądowe stanu faktycznego, w jakim wyroki te były wydane. Sąd podniósł, że o ile wydany na skutek skargi kasacyjnej od tego orzeczenia wyrok NSA uchylił go w całości, to jednak sąd naczelny zakwestionował jedynie prawidłowość ustaleń sądu wojewódzkiego co do uprawnień skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w pełni pozostawiając po stronie sądu wojewódzkiego prawo do oceny zasadności tej skargi.

Sąd wyjaśnił, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09 i 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 670/10 wydany został w sprawie ze skargi J. M., właściciela nieruchomości również przed uchwaleniem m.p.z.p. Natomiast wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/19, wydany został w związku ze złożeniem skargi przez poprzednika prawnego skarżącego, na skutek czego wydany został wyrok przez WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. (IV SA/Wa 539/09), uchylony następnie w części wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (II OSK 1959/09), a po ponownym rozpoznaniu sprawy - wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. (IV SA/Wa 670/10). Orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzały nieważność określonych przepisów uchwały, odnoszących się do nieruchomości, ale w związku z tym, że uchwała w obowiązującym brzmieniu w dalszym ciągu powodowała jednak naruszenie interesu prawnego skarżącego, a to ze względu na pozostawienie w mocy innych przepisów odnoszących się do nieruchomości ograniczających prawo jej własności, niezbędnym było zdaniem Sądu wydanie ww. wyroku.

Odnośnie natomiast innych wyroków zapadłych w sprawie uchwały nr XLII/1299/2008 Rady z dnia 23 października 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - część I, Sąd wskazał, że przywołać można chociażby stanowisko wyrażone w najnowszych (prawomocnych) wyrokach tutejszego Sądu, tj. wyroku z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1363/23 oraz z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1386/23, oddalających skargi na przedmiotową uchwałę. Sąd poglądy w nich wyrażone podzielił i przyjął za własne.

Na koniec Sąd podniósł, iż wprawdzie organ nie odnosił się do daty nabycia przez skarżącego prawa własności należącej do niego nieruchomości, to jednak z dołączonej do skargi kopii umowy wynika, że nastąpiło to dopiero w 2020 r. Ponadto z wpisów działu drugiego księgi wieczystej (wskazanej w skardze) wynika, że poprzednik prawny skarżącego nabył sporną działkę na skutek zasiedzenia po dacie uchwalenia zaskarżonego planu (rok 2011 i lata dalsze). Powyższe, zdaniem Sądu, również nie jest bez znaczenia w ocenie zarzutu niedopuszczalnego naruszenia jego praw. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie sposób przyznać więc racji twierdzeniom skargi i dać prymat interesom ekonomicznym skarżącego nad interesem publicznym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną G. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że wyznaczenie w graniach nieruchomości skarżącego terenów zieleni urządzonej 1JZP, stanowiło realizację celu publicznego i mieściło się w granicach zasady proporcjonalności, co uzasadniało ograniczenie prawa własności skarżącego;

2) prawa materialnego, a to art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że wyznaczenie w graniach nieruchomości skarżącego ciągu pieszo-jezdnego 6 KPJ oraz ciągu pieszego 5 KP, stanowiło realizację celu publicznego i mieściło się w granicach zasady proporcjonalności, co uzasadniało ograniczenie prawa własności skarżącego;

3) przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazane w przepisie wyliczenie celów publicznych może być rozszerzone w drodze wykładni, a w konsekwencji uznania ciągu pieszo-rowerowego jako celu publicznego uzasadniającego ograniczenie prawa własności skarżącego;

4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonej uchwały według stanu prawnego obowiązującego po dacie wydania zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska zajęte w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy nie było przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., by stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod Skocznią część I, w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w zakresie terenów oznaczonych jako jednostka J1ZP, 6KPJ oraz 5KP (odpowiednio w planie: teren zieleni urządzonej, teren alei pieszo -jezdnych oraz teren alei pieszych).

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć na wstępie należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał wniesioną skargę w ramach związania, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2865/21. W wyroku tym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 833/21 przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nabywając w 2020r. przedmiotową działkę nr ew. [...] na podstawie umowy doznającej już w 2008 r. ograniczeń z miejscowego planu nie wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jakikolwiek istniejący jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd odwoławczy podkreślił, że to, iż skarżący nie był właścicielem nieruchomości w dniu wejścia w życie planu jak i to, że w chwili nabywania tej nieruchomości wiedział o jej przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 23 października 2008 r. nie oznacza, iż ten plan miejscowy nie narusza jego interesu prawnego. Plan miejscowy nie jednorazowo, ale w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania kształtuje status planistyczny nieruchomości, tym samym wpływa bezpośrednio na treść prawa własności aktualnego właściciela. Dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem - jako następca prawny - w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci bowiem na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę.

Ponownie rozpoznając wniesioną skargę Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części i w oparciu o akta sprawy słusznie wyprowadził wnioski, iż w tej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego ze strony gminy w odniesieniu do terenu skarżącego, a ograniczenie prawa własności w tym zakresie nastąpiło zgodnie z prawem w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej.

Nie można skutecznie w realiach tej sprawy zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1412/24). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, przedstawione w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały opierało się na analizie akt przekazanych do WSA w Warszawie wraz ze skargą strony. Z analizy zaskarżonego wyroku nie wynika, by kontrola legalności skarżonego planu była dokonywana z uwzględnieniem stanu prawnego nie mającego zastosowania w sprawie a więc obowiązującego po dacie wydania zaskarżonej uchwały. Odwoływanie się w wyroku do zmian legislacyjnych dotyczących art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało na celu potwierdzenie przyjętej przecież przez Sąd pierwszej instancji tezy, iż wykładnia celowościowa i systemowa tego art. 6 przed późniejszymi zmianami a więc w chwili uchwalania planu pozwalała także uznać za cel publiczny ciąg pieszo-jezdny. Zatem w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przede wszystkim kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to rejon [...]. Jak wynika z akt sprawy nie był to teren intensywnie zagospodarowany. Podczas opracowywania projektu planu przeanalizowano aspekty przyrodnicze, społeczne i ekonomiczne. Ustalenia planu jakie przyjęto w uchwale z 23 października 2008 r. określono w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, a także na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej i urbanistycznej jaką przeprowadzono w trakcie procedury planistycznej. Ze względu na położenie terenu w strukturze przestrzennej i przyrodniczej miasta konieczna była ochrona tego miejsca i dopuszczenie zabudowy w ograniczonym zakresie z zaprojektowaniem siatki ulic czy terenów zielonych. Istotne jest również i to, że w granice planu wchodzi teren samej [...] a działka skarżącego nr [...] leży w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Z powołanego wyżej opracowania ekofizjograficznego wynikało, iż [...] jest jednym z najbardziej wartościowych obiektów geomorfologicznych wyróżniających się w krajobrazie Warszawy i podlega ochronie. Praktycznie cały obszar [...] znajduje się w obszarze obszaru ochrony bezpośredniej [...], w którym formy zagospodarowania i zabudowy powinny być podporządkowane zasadzie eksponowania walorów skarpy. W powyższym opracowaniu zaznaczono również, iż "Walory krajobrazowe zbocza skarpy, w zależności od jej wysokości, ukształtowania rzeźby terenu na przedpole oraz istniejących elementów trwałego zagospodarowania, jest ona w pełni widoczna z odległości 200-300 m. Należy dążyć do eksponowania tego waloru przez maksymalne otwarcie widokowe na skarpę".

Trzeba zaznaczyć, iż obszar planu znajduje się również w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego nr 43, poz. 149, ze zm.). Przy czym istotne jest to, że obszar planu stanowi część Systemu Przyrodniczego Warszawy zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonego uchwałą Rady m.st. Warszawy 10 października 2006 r. Nr LXXXII/2746/2006 na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Studium ustala tu obowiązek zachowania w obszarze zabudowy 60% powierzchni biologicznie czynnej jako zieleni na gruncie rodzimym oraz 90 % na wyznaczonych zgodnie ze studium terenach zieleni urządzonej ZP. Działka skarżącego częściowo znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej w Studium jako ZP1 tj. w terenie zieleni urządzonej a częściowo w terenie M2.12 tj. obszar o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż wyznaczenie w opisanym wyżej stanie faktycznym na terenie działki skarżącego terenów oznaczonych jednostką J1ZP jako terenów zieleni urządzonej znajduje swoje uzasadnienie prawne. Teren ten jest niewątpliwie, co wynika z analizy badanego planu, jednym z wielu terenów zieleni urządzonej objętej spornym planem. Istotne jest, że teren J1ZP w Studium znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZP1 tj. w terenie zieleni urządzonej ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 90%. Natomiast plan musi być zgodny z ustaleniami studium - art. 20 u.p.z.p. Teren ten został objęty zasięgiem systemu przyrodniczego miasta (System Przyrodniczy Warszawa) który jest zidentyfikowaną i wyodrębnioną częścią miasta, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną) oraz podporządkowane jej funkcje pozaprzyrodnicze, m.in. mieszkaniową, rekreacyjną i wypoczynkową oraz estetyczną.

Zgodnie z § 29 ust.1 planu dla tego obszaru ustalono zachowanie i ochronę istniejących skarp i wzniesień –[...]. Ważne jest również to, co zaznaczono powyżej, że teren J1 ZP znajduje się w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r., natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Organ miał niewątpliwe podstawy normatywne do wprowadzenia przeznaczenia terenu jako terenu zieleni urządzonej na terenie J1ZP, gdzie położona jest działka skarżącego, albowiem konieczne było stworzenie ciągłości przestrzeni ekologicznej poprzez zachowanie i formowanie zwartych pasm zieleni o podstawowym kierunku zgodnym z układem rzeźby terenu.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w odniesieniu do terenów kategorii 6KPJ –alei pieszo-jednych oraz 5KP –alei pieszych również nie doszło do nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego. Słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że na wysokości działki skarżącego od zachodu przebiega ul [...], a jest to droga, która znajduje się w obszarze bezpośredniej ochrony stoku [...] a w wytycznych z ekofizjografii dotyczących "zagospodarowania rejonu [...]" zawarto, iż w strefie "bezpośredniej ochrony geotechnicznej skarpy nie powinny być lokowane żadne obiekty kubaturowe stanowiące dodatkowe obciążenie i powodujące napięcie w gruncie. Ponadto, w strefie nie powinny być prowadzone sieci uzbrojenia podziemnego budowanego w wykopach. Szczególnie niebezpieczne dla strategiczności skarpy są wykopy o przebiegu równoleżnikowym do skarp". Stąd też w związku z powyższym w celu ochrony skarpy w planie wyznaczono ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 6KPJ, który został poprowadzony poza strefą bezpośredniej ochrony stoku [...], natomiast ulicę [...] przeznaczono tylko do ruchu pieszego. Zadecydowały o tym przede wszystkim aspekty przyrodnicze, odegrały także kluczową rolę w rozwiązaniach projektowych. Ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 6KPJ jak również ciąg pieszy 5KP miał pełnić funkcję rekreacyjnego ciągu pieszego o wysokich walorach estetycznych, widokowych. Także np. poprzez wyznaczenie w liniach rozgraniczających ciągu pieszo jezdnego 6KPJ zieleńców zapewniono odpowiednie wsiąkanie do gruntu wód deszczowych, co jest szczególnie ważne w sytuacji postępującego deficytu wody.

Poza tym obszar tzw. [...] pełni funkcje korytarza zasilająco-przewietrzającego w systemie wymiany i regeneracji powietrza. Natomiast warunkiem efektywności tego systemu jest zachowanie ciągłości obszaru bez barier hamujących przepływ powietrza (opracowanie ekofizjograficzne do planu). W związku z powyższym w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego od strony południowej, plan wyznacza także pasy zieleni na kierunku wschód-zachód, które wskazuje także Studium. Tereny te w związku z możliwością pełnienia funkcji rekreacyjnej, zostały otoczone ciągami pieszymi bądź pieszo-jezdnymi, dzięki czemu mogą być łatwo dostępne, ale także mogą wspólnie pełnić funkcje powiązań przyrodniczych i korytarzy wymiany powietrza. Zatem przyjęte rozwiązania planistyczne były uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie na treść przyjętych rozwiązań planistycznych ma ujawnione wyżej opracowanie ekofizjograficzne. W studium i w planie miejscowym, jak wynika to z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, w studium oraz w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania, stosownie do art. 72 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, określa się na podstawie opracowania ekofizjograficznego, które w rozumieniu art. 72 ust. 5 ww. ustawy, stanowi dokumentację sporządzaną na potrzeby m.in. studium i planu miejscowego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Tym samym opracowania ekofizjograficzne, należy traktować jako źródło wymogów określonych we wskazanych przepisach art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie organ kierując się wszystkimi wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wartościami takimi jak ochrona przyrody, zrównoważony rozwój, walory krajobrazowe, ochrona środowiska oraz interes publiczny, prawidłowo wyważył interesy i uznał, iż nie jest możliwe prawidłowa ochrona tych wartości i osiągnięcie celów, jakie zostały zidentyfikowane w Studium oraz opracowaniu ekofizjograficznym bez ingerencji w prawo własności. Organ planistyczny dokonał zatem ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony, a nadto przeznaczył teren objęty takimi ograniczeniami do realizacji celu publicznego i wywłaszczenia. Tym samym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo ingerencji w sferę prawa własności skarżącego, były zdaniem Sądu uzasadnione. Ustalenia w zakresie ciągu pieszo-jezdnego i zieleni urządzonej nie noszą zatem znamion dowolności. Tym samym nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego lub przekroczenia jego granic.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, oznaczony jako nr 1 i 2 w petitum kasacji tj. błędnej wykładni art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Niewątpliwie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym te zawarte w powołanych wyżej art. 3 ust.1, art. 4 ust.1 oraz art. 6 u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić jednak trzeba, co jest niesporne, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyroki NSA: z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 957/22). Zatem gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Przeznaczenie, w planie jedynie część działki skarżącego na teren zieleni urządzonej – J1ZP, teren alei pieszo – jezdnej 6 KPJ oraz teren alei pieszej – 5 KP jak trafnie uznał to Sąd pierwszej miało racjonalne uzasadnienie bowiem nastąpiło z uwzględnieniem interesu społecznego w szczególności w ramach realizacji wymagań przyrodniczych, krajobrazowych czy ochrony środowiska, zatem nie można skutecznie uznać w opisywanych okolicznościach tej sprawy, że doszło do przekroczenia w sposób nieuprawniony władztwa planistycznego w zaskarżonej uchwale wobec skarżącego a tym samym do naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów kasacji wyjaśnić należy, iż nie jest sporne zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż sama uchwała w kwestionowanym zakresie określa cel na jaki przeznaczono część działki strony jako publiczny. Z § 35 ust. 6 planu określającego przeznaczenie i zasady terenu 6 KPJ czy § 36 ust. 5 planu określającego przeznaczenie i zasady terenu 5 KP wynika, że są to tereny inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym -samodzielny ciąg pieszy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni i uznania, że wyznaczenie w granicach nieruchomości skarżącego terenów zieleni urządzonej 1JZP, ciągu pieszo-jezdnego 6 KPJ i ciągu pieszego 5 KP nie realizowało celu publicznego. Zarzut ten jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony. Zdaniem skarżącego w chwili uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren zieleni urządzonej i ciągi pieszo-jezdne nie były wymienione jako cel publiczny w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a nastąpiło to później w 2015 r. z chwilą dodania do ww. przepisu pkt 9c.

W tej sprawie badanie legalności uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, co do zasady, dokonywać z uwzględnieniem stanu prawnego z chwili uchwalenia przedmiotowego prawa miejscowego tj. na dzień 23 października 2008 r. Niewątpliwie w momencie uchwalania spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost nie wskazywał na ciągi pieszo-rowerowe, ciągi pieszo - jezdne jako cel publiczny. Niemniej jednak nie jest to okoliczność, która decydowałaby o braku takiej kwalifikacji dla takiego przeznaczenia w planie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (wg stanu prawnego na chwilę uchwalenia spornego planu) dominował pogląd, iż "Ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Zauważyć jednak należy, że określenie celów publicznych w art. 6 pkt 1-10 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymaga sięgnięcia w niektórych przypadkach do przepisów innych ustaw, w tym przypadku ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych."- patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 750/12, podobnie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 533/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 408/11. Budowa ciągu pieszo-jezdnego na gruncie przepisów obowiązujących w dniu uchwalania zaskarżonego planu, mogła być uznawana za cel publiczny, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jej ujęcie w tym planie nie naruszało przepisów. Wynika to nie tylko z wykładni celowościowej art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z wykładni systemowej przepisów innych ustaw, nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych gminy, do których należą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zajęcie takiego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni akceptowane przez Sąd odwoławczy w tej sprawie.

Niewątpliwie punkt 9c w artykule 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został przez art. 39 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji i wskazywał od 2015 r. jako cel publiczny wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowę lub przebudowę. Taka nowelizacja, niezależnie od tego, że nie zmieniła dotychczasowego stanowiska wyżej wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych o charakterze celu publicznego dla ciągów pieszo- jezdnych, to jednak zmiana wyżej wskazana nie pozostała bez znaczenia dla oceny legalności planów miejscowych uchwalanych przed nowelizacją – gdzie przyjmowano że nie jest to szczególnie istotne naruszenie prawa (patrz wyroki NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1565/14 i z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2345/14).

W kwestii zieleni urządzonej, wyjaśnić należy, iż w procesie uchwalania planu miejscowego należy uwzględniać szereg istotnych celów wskazanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; prawo własności i potrzeby interesu publicznego. W okolicznościach tej sprawy należało także uwzględnić potrzebę zapewnienia terenów zielonych na obszarze objętym planem miejscowym, w przypadku wykazywanego wyżej objęcia spornego terenu zasięgiem systemu przyrodniczego miasta (System Przyrodniczy Warszawa) który jest zidentyfikowaną i wyodrębnioną częścią miasta, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną) oraz podporządkowane jej funkcje pozaprzyrodniczej. Tym samym tworzenie zieleni urządzonej w spornym planie stanowi realizację, w realiach tej sprawy, celów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poza tym jest to zgodne, co wyżej wykazano, z rozwiązaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonego uchwałą Rady m.st. Warszawy 10 października 2006 r. Nr LXXXII/2746/2006 w odniesieniu do tej części działki skarżącego (gdzie znajduje się zieleń urządzona J1ZP) oznaczonej w Studium symbolem ZP1 i przeznaczonej wyłącznie na tereny zieleni urządzonej ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 90%.To właśnie ma decydujące znaczenie dla tej sprawy. Treść planu ma stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, przy czym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Tak właśnie postąpiono w tej sprawie. Dlatego też nawet teza o braku wskazania ww. zieleni urządzonej w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w chwili uchwalania planu nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego.

Dotychczasowe rozważania wskazują zatem na niezasadność podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego cele publiczne w odniesieniu do terenów objętych skargą.

Powyższe rozważania jednoznacznie świadczą o tym, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzanego planu, jak też nie uchybiono zasadzie władztwa planistycznego. Stąd zasadnie, jak podkreślono to we wstępnej części tego uzasadnienia, oddalono wniesioną w tej sprawie skargę. Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.