Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 15 maja 2023 r. nr SKO/I/I/835/2023 , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania P. R., dalej "Skarżący", od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] Nr M-GOPS/SP/24/2023 z 14 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką H. R., która posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane przez lekarza rzeczoznawcę KRUS 9 czerwca 2021r. Niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała od - "nadal".

Decyzją, z dnia 12 marca 2022r. Nr M-GOPS-ŚP.4702.31.2022 Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Decyzja ta, w wyniku wniesionego odwołania, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 30 maja 2022r. Nr SKO/I/I/806/2022. Uzasadniono to faktem, że matka Skarżącego jest w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazano, że Skarżący ma przyznane świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy - przyznany na okres od 01.11.2021r. do 31.10.2022r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Skarżący.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2022r., sygn. akt I SA/Wa 1832/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 08 grudnia 2021r. nr GOPS.5122.24.2021 Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ winien umożliwić osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń "sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru korzystniejszego świadczenia a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed zapewnieniem organu, że rzeczywiście drugie z tych świadczeń zostanie przyznane."

Jednocześnie wskazał, że "wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku względem współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez Skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej".

14 marca 2023r. organ I instancji wydał ponownie decyzję nr M-GOPS/ŚP/24/2023 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Pani H. R. pozostąje w związku małżeńskim, mąż nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzją w mocy decyzję organu I instancji.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023r., poz. 390), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 201 lr. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy administracji publicznej związane są treścią prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/WA 1832/22 z dnia 2 listopada 2022r. i dlatego podzieliły stanowisko zgodnie z którym okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez Skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej.

Zgodnie z jednoznaczną treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ nie może zastępować organów orzekających o niepełnosprawności i ustalać czy dana osoba jest w stanie sprawować opiekę.

Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

W tym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie kwestionując, że Skarżący pomaga matce w jej bieżącym funkcjonowaniu, orzekając jednak na podstawie przepisów prawa, które nie pozwalają na uwzględnienie odwołania skarżącego i wydania orzeczenia innego niż w sentencji niniejszej decyzji, utrzymało tę decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej Decyzji zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na skutek ich błędnej wykładni polegającej na:

-zaniechaniu dokonania przez organ wykładani celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni tych przepisów, -przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez Skarżącego opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką – H. R. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna H. R. ma męża – H. R., na którym w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad H. R. jako małżonkiem;

-uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny małżonka względem wymagającego opieki drugiego małżonka bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna wobec matki, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w sytuacji Skarżącego nie zaktualizował się wynikający z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako: "k.r.o." obowiązek alimentacyjny względem matki, co z kolei doprowadziło do uznania, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek jego błędnej wykładni polegającej na poprzestaniu przez organ na dokonaniu językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zaniechaniu dokonania przez organ wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu, co spowodowało niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez H. R. i brak legitymowania się przez jej męża – H. R. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się:

do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącego i realnych możliwości sprawowania opieki przez H. R. opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną, w zakresie wymaganym stanem zdrowia H. R.,

do stanu zdrowia H. R., który ze względu na zły stan zdrowia oraz wiek nie może sprawować opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną – H. R.,

art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 28), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poza tym, zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, które zostały szczegółowo wymienione w decyzji więc Sąd nie będzie ich szczegółowo ponownie przytaczał. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zastąpić im wynagrodzenie za pracę z której rezygnują albo nie podejmują.

Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA : z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzającej ustaw opartej na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani są oni wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne z jednej strony niejako zastępuje osobie, która je pobiera wynagrodzenie za pracę a z drugiej, i co ważniejsze, ma służyć zaspokajaniu potrzeb osoby niepełnosprawnej. Po drugie nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach bo tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatyczne, przy spełnieniu przesłanki nie podejmowania pracy. Takiej wykładniSąd w tym składzie nie akceptuje.

Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie Skarżącego i doszedł do wniosku, że skoro jego ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, w świetle wiążących organ przepisów prawa materialnego nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu, mimo że faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką.

W odniesieniu do zarzutów braku dokonania wykładni celowościowej tego przepisu należy wskazać, za NSA (wyrok z 18 lipca 2023 r., I OSK 1564/22), że "punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym". Dlatego nie ma potrzeby do sięgania do wykładni innej niż literalna. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza bogate orzecznictwo NSA (wyrok z 5 lipca 2023 r. I OSK 1576/22, 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1647/22, 5 lipca 2023r., I OSK 1575/22, 28 marca 2023 r.,

I OSK 1056/22 ). Poza tym w uchwale NSA /Skład 7 Sędziów/ z 14 listopada 2022r., I OPS 2/22, w tezie 2. Sąd wskazał, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Lektura uzasadnienia uchwały w jasno wskazuje, że: obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązki alimentacyjne innych krewnych, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może być odczytywany tylko łącznie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego co prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy przyznanie świadczenia domaga się osoba która nie jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, badaniu musi podlegać możliwość spełniania tego obowiązku przez współmałżonka; wzajemna relacja przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, która prowadzi do wniosku, że właściwa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w możliwości sprawowania bezpośredniej opieki, celowość i konsekwencję ustawodawcy w zakresie ograniczenia możliwości uzyskania świadczeń z pomocy społecznej dla pewnej kategorii osób, w tym w zakresie pozbawienia tej możliwości osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoba której opieka dotyczy pozostaje w związku małżeńskim. NSA podkreślił, że co prawda w sprawach szeroko rozumianej pomocy społecznej, ze względu na różne stany faktyczne, uzasadnione jest posługiwanie się przez ustawodawcę takimi konstrukcjami, jak pojęcia nieostre czy uznanie administracyjne, zapewniającymi elastyczność i jednostkową adekwatność rozstrzygnięć, to jednak zasady te nie mają zastosowania w rozpatrywanej kwestii, albowiem ustawodawca nie posłużył się tego rodzaju konstrukcjami, a w przypadku art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych odstąpił od stosowania takiej konstrukcji. NSA nie stwierdził nadto aby konstrukcje art 17 rażąco naruszały zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zdaniem NSA "kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu".

Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawy w pełni akceptuje ocenę przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Nie ma wątpliwości, że celem ustawy nie było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto opiekuje się osobą niepełnosprawną ale tylko takim osobom, które są nie tylko zobowiązane do alimentacji- zgodnie z art. 23 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy ale przede wszystkim tym które faktycznie mogą sprawować taką opiekę. Skarżący w skardze proponuje aby sąd dokonał wykładni prawa polegającej na przyjęciu, że sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jest wystarczający do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. To jednak pozostaje w sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa materialnego.

Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego a w konsekwencji prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.