II SA/Rz 1149/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-03	
Data wpływu	2020-10-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Maciej Kobak /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1036/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 111; art. 17 ust. 1 i ust. 5, art. 3 pkt 22; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. C., dalej "skarżąca", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

Wnioskiem z 1 maja 2020 r. K. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem A. C. (ur. 25 marca 2018 r.).

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił K. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem wskazując, iż wnioskodawczyni jako osoba przebywająca na urlopie wychowawczym nie spełnia ustawowego warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Organ powołał przy tym wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/19, który zapadł w podobnej sprawie dotyczącej K. C., w odniesieniu do poprzedniego okresu urlopu wychowawczego tj. za okres od 9 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. C. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem zarzuciła organowi I instancji wadliwość przyjętego stanowiska w sprawie. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyjaśniło, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W art. 3 pkt 22 u.ś.r. zawarta jest definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawierająca szczegółowe wyliczenie rodzajowe stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Są to: stosunek pracy, stosunek służbowy, umowa o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowa zlecenia, umowa o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z powyższego wynika zatem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - a więc w przypadku rezygnacji ze świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie w stanie zatrudnienia w oparciu o którąś z wyżej wymienionych podstaw wyklucza kwalifikowanie tego stanu jako rezygnacji z zatrudnienia. Istotą korzystania z uprawnień pracowniczych, do jakich należą uprawnienia urlopowe jest faktyczne niewykonywanie pracy zarobkowej, co nie oznacza, że przebywający na urlopie pracownik rezygnuje z zatrudnienia w rozumieniu powyższych przepisów. Nie znajduje podstaw wykładnia, prowadząca do twierdzenia, że "wykonywaniem pracy" jest wyłącznie sytuacja, w której określona osoba faktycznie, fizycznie, obecnie pracę wykonuje (przez spełnienie świadczenia pracy na rzecz pracodawcy). Kwestia dotycząca przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego za poprzedni okres urlopu wychowawczego (tj. od 9 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. ) była już szczegółowo omówiona w decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2019 r., decyzji Kolegium z [....] sierpnia 2019 r. i ostatecznie w wyroku WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/19. Stan faktyczny sprawy uległ jedynie zmianie co do kolejnego okresu urlopu wychowawczego dla odwołującej tj. od dnia 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r., co jednak w żaden sposób nie wpływa na odmienne rozstrzygnięcie organu. Stan prawny sprawy pozostaje nadal niezmienny .

Wedle stanowiska zawartego w wyroku WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/19 zasadniczo pozostawanie w stosunku pracy wiąże się z faktycznym świadczeniem pracy przez pracownika na rzecz pracodawcy oraz świadczeniem wzajemnym w postaci zapłaty wynagrodzenia za wykonaną pracę. Równocześnie jednak ustawodawca przewidział w Kodeksie pracy sytuacje, kiedy pomimo braku tych dwóch wyżej wskazanych elementów tj. czynności pracowniczych i wynagrodzenia, konkretnej osobie nadal przysługuje status pracownika. Sytuacją taką jest np. korzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Uprawnienie takie przysługuje, jak stanowi ort. 186 § 1 k.p., pracownikowi, a zatem osobie będącej w stosunku pracy. Trudno więc przyjąć, że osoba taka zrezygnowała z zatrudnienia, pomimo że nie świadczy faktycznie pracy, jak też nie otrzymuje wynagrodzenia. Powyższe ma jednak miejsce z woli ustawodawcy, który zdecydował o przyznaniu pracownikowi tego rodzaju możliwości, nie pozbawiając go równocześnie statusu podmiotu pracującego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skoro K. C. korzystając z urlopu wychowawczego w dalszym ciągu pozostaje w stosunku pracy, to prawidłowo oceniono, że nie spełniła ona przesłanki rezygnacji z zatrudnienia niezbędnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2020 r. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r.) w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., w zw. z art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako: Konstytucja), art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.) i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r, (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki przez matkę nad niepełnosprawnym dzieckiem powinna być rozumiana jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy oraz że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W ocenie skarżącej zgodnie zarówno z wykładnią literalną, funkcjonalną, jak i systemową wskazanych przepisów należy uznać, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" o którym mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może być utożsamiane wyłącznie z rozwiązaniem stosunku pracy. Organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji mylnie zdekodował treść normy prawnej, a jej prawidłowe odczytanie powinno polegać na przyjęciu, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy rozumieć jako sytuację braku faktycznego wykonywania pracy za wynagrodzeniem w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (w tym z sytuacją korzystania z urlopu wychowawczego), a nie jako brak stosunku prawnego zatrudnienia. W ocenie skarżącej, za powyżej wskazanym sposobem rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" przemawia literalna wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podzielony przez Kolegium pogląd odwołujący się do konieczności rozwiązania stosunku pracy niezasadnie pomija wnioski płynące z analizy definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r., zgodnie z którą zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznaczają wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie powinna uwzględnić definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zasadniczym elementem tej definicji jest użyty przez ustawodawcę zwrot "wykonywania pracy". Prawidłowa, literalna rekonstrukcja normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r., a mającej zastosowanie do niespornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, musi polegać na przyjęciu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tej osobie która (po spełnieniu pozostałych warunków), "zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy".

Jakkolwiek w orzecznictwie pojawił się pogląd podzielony przez Kolegium, tym niemniej trudno uznać, iż jest on wyrazem jednolitej linii orzeczniczej, a co więcej, jak wskazano w treści niniejszej skargi szereg argumentów przemawia za uznaniem go za błędny. Wnioski płynące ze sposobu rozumienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawionego w niniejszej skardze są również aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Za powyższym sposobem rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" przemawia również funkcjonalna wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia przepisów uznana za słuszną przez Kolegium pomija art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym rezygnacja z zatrudnienia ma nastąpić "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności o określonych cechach. Określenie przez ustawodawcę celu rezygnacji z zatrudnienia ma fundamentalne znaczenie, bowiem w ten sposób pozwala na zinterpretowanie rzeczywistej woli ustawodawcy oraz determinuje sposób wykładni przepisów u.ś.r., w tym pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Pogląd pomijający ten cel lub nie przyznający mu istotnej wagi przy dokonywaniu wykładni przepisów musi zostać uznany za nieprawidłowy.

Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego realizacja celu w postaci opieki nad osobą niepełnosprawną jest zależna od tego, czy jej opiekun realnie ma możliwość sprawowania nad nią tej opieki, a nie od tego czy formalnie pozostaje w stosunku pracy podczas urlopu wychowawczego. Dlatego też również określony przez ustawodawcę cel rezygnacji z zatrudnienia wskazuje, że pod pojęciem tej rezygnacji należy rozumieć zaprzestanie faktycznego świadczenia przez opiekuna tych czynności, które kolidowałyby z możliwością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Korzystanie z urlopu wychowawczego udzielanego w celu opieki nad dzieckiem powinno być uznane za sytuację uzasadniającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Poza sporem jest, iż literalnie w treści art. 17 ust. 1 w z w. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. potrzeby osoby niepełnosprawnej nie zostały wskazane jako przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niemniej jednak ten aspekt nie może być pomijany przy wykładni celowościowej oraz systemowej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne ma charakter socjalny, związany z rekompensatą wynagrodzenia utraconego na skutek braku aktywności zawodowej. Zgodnie z doświadczeniem życiowym oraz obowiązującymi przepisami, taki uszczerbek w przypadku urlopu wychowawczego nie może budzić wątpliwości. Urlop wychowawczy powoduje brak prawa do wynagrodzenia i utratę źródła utrzymania w analogiczny sposób jak przy definitywnym rozwiązaniu stosunku pracy. Urlop ten skutkuje również brakiem aktywności zawodowej (i na przykład brakiem nabywania doświadczenia, brakiem udziału w szkoleniach, utratą kontaktu ze środowiskiem zawodowym itp.) powodującym np. potencjalnie gorszą pozycję na rynku pracy i niższe zarobki w przyszłości.

Nie może być zatem żadnych wątpliwości, że prawidłowa wykładnia omawianych przepisów powinna polegać na przyjęciu wykładni skłaniającej się ku przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej jako matki rezygnującej z wynagrodzenia za pracę w tym celu, by opiekować się swoim szczególnie potrzebującym członkiem rodziny. Tylko w ten sposób można uwzględnić pożądany kierunek wykładni wynikający z przepisów art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 Konstytucji, z których wynika obowiązek szczególnej troski wobec dzieci oraz rodziców opiekujących się dziećmi, szczególnie niepełnosprawnymi.

Równocześnie nie można zgodzić się z pojawiającym się poglądem, że pierwszeństwo interesu finansów publicznych przed pomocą dla matki opiekującej się niepełnosprawnym dzieckiem może stanowić argument za odejściem od prokonstytucyjnej wykładni przepisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istnieje możliwość wywiedzenia uprawnień do świadczeń dla osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem wprost z postanowień Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. Wykładnia dokonana przez organy administracji musi być uznana za sprzeczną z przepisami Konstytucji, z których wynika obowiązek szczególnej troski wobec dzieci, zwłaszcza niepełnosprawnych, a także matek opiekujących się takimi dziećmi. Zakładając, że ustawodawca zwykły nie ustanowił norm sprzecznych z Konstytucją, należy przyjąć, że jego intencją było skonstruowanie przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego, w tym definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. w sposób realizujący wskazane przepisy Konstytucji.

Przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można tracić z pola widzenia pożądanego kierunku wykładni przepisów wynikającego z:

1. art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.) zgodnie z którym: "We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.",

2. art. 23 ust. 2 tejże konwencji, zgodnie z którym: "Państwa-Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały, stosownie do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi."

3. Pkt x Preambuły Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.), zgodnie z którą: "wyrażając przekonanie, że rodzina jest naturalną i podstawową komórką społeczeństwa i jest uprawniona do ochrony przez społeczeństwo i państwo, a osoby niepełnosprawne i członkowie ich rodzin powinni otrzymywać niezbędną ochronę i pomoc umożliwiającą rodzinom przyczynianie się do pełnego i równego korzystania z praw przez osoby niepełnosprawne",

4. art. 7 ust. 2 powyższej konwencji zgodnie z którym: "We wszystkich działaniach dotyczących dzieci niepełnosprawnych należy przede wszystkim kierować się najlepszym interesem dziecka."

5. art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), zgodnie z którym: "Należy udzielić jak najszerszej ochrony i pomocy rodzinie jako naturalnej i podstawowej komórce społeczeństwa, w szczególności przy jej zakładaniu i w okresie trwania odpowiedzialności rodziny za opiekę i wychowanie dzieci pozostających na jej utrzymaniu."

Z powyżej wskazanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika wymóg szczególnego traktowania dzieci niepełnosprawnych, których interesy powinny być "najlepiej zabezpieczone". Obowiązuje to "we wszystkich działaniach dotyczących dzieci", "we wszystkich działaniach dotyczących dzieci niepełnosprawnych" (w tym również podejmowanych przez sądy), a zatem w możliwie szerokim zakresie, nie wyłączającym sytuacji orzekania o świadczeniach dla matki dziecka niepełnosprawnego z tytułu opieki nad nim.

Mając na uwadze powyżej przedstawioną kompleksową wykładnię przepisów, która powinna uwzględniać jej aspekt literalny, celowościowy, systemowy, jak i kierunek prokonstytucyjny oraz zgodny z aktami prawa międzynarodowego, należy uznać, iż w konsekwencji prawidłowa wykładnia przepisów powinna polegać na przyjęciu, że "rezygnacja z zatrudnienia" w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. może polegać również na zaprzestaniu faktycznego wykonywania pracy na skutek urlopu wychowawczego, a nie tylko na rozwiązaniu stosunku pracy.

W konsekwencji, organy administracji winny przyjąć, iż skarżącej przebywającej na urlopie wychowawczym należy przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego obejmuje m. in. decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd sprawuje ją w oparciu o kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Wyeliminowanie kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego możliwe jest jednak nie w każdym przypadku zauważenia naruszenia przepisów prawa, a tylko uchybień wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W razie więc stwierdzenia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Natomiast jeśli sąd zauważy zaistnienie: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części. Z kolei uznanie przez sąd, że przedstawione wyżej uchybienia nie miały miejsca skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dokonując takiej kontroli w odniesieniu do objętych niniejszą skargą decyzji Sąd nie dostrzegł w postępowaniu organów sprzeczności z przepisami prawa, które obligowałyby do stwierdzenia nieważności bądź też uchylenia tych decyzji. Dotyczą one odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad synem.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4)

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Odmawiając w niniejszej sprawie skarżącej prawa do wnioskowanego przez nią świadczenia organy uznały, że nie została spełniona podstawowa przesłanka jego przyznania w postaci rezygnacji z zatrudnienia. Jak bowiem ustalono, K. C. od 1 maja 2014 r. pozostaje w stosunku pracy z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w [...], który to podmiot udzielił jej w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Dziecko to – A. C. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dnia 2 lipca 2018 r. ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy przyjęły, że fakt, iż wnioskodawczyni przebywa aktualnie na urlopie wychowawczym - z którego to uprawnienia może korzystać osoba o statusie pracownika - wyklucza możliwość uznania, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, o czym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nie ulega wątpliwości, że K. C. spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego takie jak to, że jest ona matką niepełnosprawnego dziecka, wymagającego opieki opisanej w art.17 ust. 1 in fine u.ś.r. Spór między stronami sprowadza się zaś do tego, czy okoliczność korzystania przez nią z urlopu wychowawczego jest przeszkodą w stwierdzeniu, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, która to rezygnacja stanowi jedną z przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, rację w tym sporze należy przyznać organom.

Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. zatrudnienie albo inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o prace nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia, o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z definicji tej strony wyciągają odmienne wnioski. Według organów, definiowane pojęcie ustawodawca związał z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi w postaci rzeczywistego wykonywania pracy. Natomiast strona skarżąca wywodzi, że kluczowe w interpretacji pojęcia rezygnacji z zatrudnienia jest właśnie wykonywanie pracy, a nie tylko formalne istnienie stosunku zatrudnienia. Zarzuca, że SKO odwołało się wprawdzie do regulacji Kodeksu pracy, ale już nie w zakresie wykładni pojęcia wykonywania pracy, które bez wątpienia odnosi się do realnych czynności i nie może być ono inaczej ujmowane na gruncie unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na datę orzekania w niniejszej sprawie wyrok tut. Sądu z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1282/19 uprawomocnił się. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20 NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej.

Jak wyjaśnił NSA "analizowana definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na wykonywanie pracy (świadczenia usług), ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej (ewentualne inne formy zarobkowania nie są przypadkami zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ich ustanie nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie). Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy (świadczeniem usług) na podstawie określonych stosunków prawnych lub w trakcie trwania członkostwa w określonych podmiotach a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z pominięciem charakteru definicji i nakazu uwzględniania wszystkich elementów interpretowanego tekstu w skardze kasacyjnej wadliwie założono, że wyłączne znaczenie ma jedynie jedno z określeń zawartych w definicji legalnej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykonywanie pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest zasadniczym elementem definicji, jest jednym z jej elementów, które należy uwzględnić w procesie wykładni. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która "zrezygnowała z wykonywania pracy", ale która zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie określonego stosunku prawnego, rezygnacja ta musi obejmować oba elementy charakteryzujące nazwę składającą się na zakres nazwy definiowanej, w tym także rezygnację z podstawy prawnej, na jakie czynności pracy były wykonywane. To stanowisko bynajmniej nie prowadzi do wniosku, że "wykonywanie pracy" staje się zwrotem pojęciowo pustym. Posłużenie się nim w definicji legalnej "zatrudnienia" nie oznacza jednak automatycznie, że zwrot "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza jedynie rezygnację z wykonywania pracy, co jest tylko częścią definicji legalnej zatrudnienia, a ściślej każdego z przypadków zatrudnienia.

O prawidłowości takiego stanowiska świadczy też i to, że definicja legalna zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) musi móc znaleźć zastosowanie w każdym przypadków posłużenia się nią. Stosując definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. do przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy należy wziąć pod uwagę, że rozumienie nadane wyrażeniu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" musi uwzględniać generalny i abstrakcyjny charakter przepisu, czyli mieć takie samo znaczenie zarówno w przypadkach "rezygnacji", jak i "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy. Terminy "rezygnacja" i "niepodejmowanie" nie zostały przy tym legalnie zdefiniowane, zatem powinny być rozumiane w sposób zbieżny z językiem potocznym, nie są to bowiem wyrażenia mające ugruntowane i specyficzne znaczenie w języku prawnym bądź prawniczym. Trudno sobie wyobrazić, aby w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do spełnienia tej przesłanki wystarczające było zaniechanie faktycznego świadczenia pracy, zaniechanie świadczenia usług przy równoczesnym zawarciu umowy, pozostawaniu w stosunku pracy lub trwaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a do takich wniosków prowadzi teza, że dla zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej decydujące znaczenia ma element faktycznego wykonywania czynności wynikających z danego stosunku prawnego. Takie rozumienie wyrażeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do zatarcia różnicy między przypadkiem rezygnacji z zatrudnienia i przypadkiem rezygnacji z podejmowania zatrudnienia (w obu przypadkach decydujące znaczenie miałby brak świadczenia czynności zawodowych), co świadczy o wadliwości tej interpretacji, narusza bowiem zakaz wykładni synonimicznej – różnobrzmiącym wyrażeniom nie można nadawać takiego samego znaczenia.

Argumentem przemawiającym za wadliwością wykładni przyjętej przez Sąd I instancji nie jest również wskazanie na odmienne stanowisko wyrażone w wyrokach powołanych w skardze kasacyjnej, naruszeniem zasad wykładni byłoby nadanie odmiennego rozumienia przepisowi poddanemu wiążącej interpretacji, żaden z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków nie ma takiego charakteru. Sporna kwestia jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym, wyrokom powołanym w skardze kasacyjnej można przeciwstawić wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1703/15, z 2 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 572/16, z 29 kwietnia 2020, sygn. I OSK 2425/10, z 30 kwietnia 2020 r sygn. I OSK 1544/19, z 10 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 467/20, a także orzeczenia w nich powoływane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione w nich stanowisko, że o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można mówić w przypadku osoby korzystające z urlopu wychowawczego. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można w związku z tym zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę. Pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjne nie mogą być w sprawie podstawą do zastosowania art. 7a k.p.a., albowiem przedmiotem sprawy nie jest nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnień.

Z definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1, tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej.

W sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia nie były okoliczności dotyczące faktycznego sprawowania osobistej opieki przez skarżącą nad dzieckiem. Jest to okoliczność niewątpliwie funkcjonalnie związana zarówno z urlopem wychowawczym, jak i ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Należy zgodzić się także ze skarżącą kasacyjnie, że świadczenie pielęgnacyjne może być ograniczone w czasie. Uproszczona jest jednak teza, że skoro w toku urlopu wychowawczego sprawowana jest bezpośrednia opieka nad dzieckiem, to świadczenie powinno być przyznane. Sprawowanie opieki nad osobą jest jedną z przesłanek koniecznych, ale nie jest przesłanką wystarczającą. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymienia kilka przesłanek wymagających łącznego wystąpienia, brak jednej z nich jest dostateczną podstawą do odmowy".

Sąd przywołane in extenso stanowisko NSA w całości akceptuje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazujących na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem kierunku ich wykładni wynikającej z aktów prawa międzynarodowego Sąd uznał je za niezasadne. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organy przepisów art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Wiążąc te przepisy w skardze z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określono, jakiej treści norma prawna na ich podstawie powinna być przyjęta za podstawę orzekania, wobec czego tak sformułowany zarzut, sprowadzający się do wskazania na związki między przepisami, ale pozbawiony konkretyzacji tych związków, nie nadaje się do rzeczowego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano na "kierunek wykładni przepisów, wynikający z aktów prawa międzynarodowego". Przytoczone przepisy, objęte zarzutami skargi, formułują, wedle skarżącej, wymogi szczególnego, najlepszego zabezpieczenia interesów dzieci i osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu otrzymanie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z przepisami ustawy, uzależnione jest od wyboru jednego z dwóch możliwych trybów wsparcia dla rodziców dzieci, w tym niepełnosprawnych. Formą wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci, w tym niepełnosprawnych, jest zarówno prawo pracującego rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego (także o przedłużonym okresie ze względu na zdrowie dziecka), jak i prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Alternatywność tych uprawnień nie może być postrzegana jako naruszenie standardów konstytucyjnych czy międzynarodowych. Ustawodawca nie wprowadza przy tym ani kryteriów niemożliwych do spełnienia, ani kryteriów dyskryminujących (tak wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20).

Reasumując, Sąd przyjął, że fakt, iż skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym w związku z opieką nad dzieckiem nie oznacza, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem słusznie organy odmówiły przyznania jej prawa do dochodzonego przez nią świadczenia. W przepisie tym chodzi bowiem, zdaniem Sądu, o całkowitą rezygnację ze stosunku pracy, co następuje w razie jego rozwiązania. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeszkodą do przyjęcia takiego stanowiska nie jest brzmienie art. 17 ust. 5 u.ś.r., określającego sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Przedmiotowe wyłączenia dotyczą bowiem osób wymienionych w art.17 ust. 1 u.ś.r., a zatem spełniających przesłanki pozytywne uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a wobec których zachodzą przesłanki negatywne z wymienionego art. 17 ust. 5 u.ś.r. To więc, że ustawodawca nie wymienił wprost jako okoliczności negatywnej, uniemożliwiającej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, przebywania na urlopie wychowawczym nie może stanowić argumentu za tym, że świadczenie to osobie takiej przysługuje. Brak uprawnień do przedmiotowego świadczenia można bowiem wyprowadzić już z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z wyżej przedstawionych względów oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.