Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1 a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej ugn oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie [...] złotych za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...] gm. [...], przeznaczoną pod poszerzenie drogi powiatowej uregulowaną w księdze wieczystej [...], stanowiącą własność Powiatu [...] i zobowiązał Powiat [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania.

Rozstrzygnięcie Starosta [...] uzasadnił stwierdzeniem, iż ww. działka spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 ugn.

Od powyższej decyzji odwołał się T. W. - działający w imieniu Zarządu Spółki E. Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, że nie zgadza się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartością przedmiotowej nieruchomości, która zdaniem odwołującego jest zbyt niska.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 a ugn utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...] stanowiącej działkę nr [...] i [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], gm. [...], pod poszerzenie drogi powiatowej - ul. [...]. Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie w aktach pierwszej instancji znajduje się protokół z przeprowadzonych uzgodnień w dniu [...], z którego wynika, że za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną właściciel nieruchomości E. Sp. z o.o. w [...], w jej imieniu działający T. W. zaproponował kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł/m². Zaproponowana przez właściciela kwota nie została przyjęta przez Zarząd Powiatu [...], który zaproponował odszkodowanie w wysokości [...] zł/m². Zatem rokowania w tej sprawie zostały zakończone wynikiem negatywnym.

W związku z powyższym T. W. - działający za zarząd spółki wystąpił w dniu [...] z wnioskiem do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Dalej, organ odwoławczy przedstawił przebieg czynności podjętych w postępowaniu przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że Starosta [...] przed wydaniem decyzji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się ze sporządzonym w przedmiotowej sprawie operatem szacunkowym, a także przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego. Wskazał, że podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] Zarząd Powiatu [...] nie zakwestionował ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości i zaproponował wypłatę ustalonego odszkodowania w roku bieżącym, ale za kwotę niższą niż w operacie szacunkowym, T.W. działający w imieniu Spółki E. Sp. z o.o. zakwestionował wycenę nieruchomości, ponieważ wycena nie odzwierciedla wartości realnej nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy W.K. ustosunkowała się do sporządzonej wyceny przedmiotowych gruntów i uzasadniła przyjęte nieruchomości do porównania w sporządzonym operacie szacunkowym.

Wojewoda [...] zaznaczył, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy z dnia [...] wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego W.K., który w ocenie organu nie pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzenia tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 zm.) zwanej dalej rozporządzeniem. W dalszych rozważaniach organ odwoławczy wyjaśnił, że operat wykonany przez rzeczoznawcę w dniu [...] stanowi w sprawie dowód pomocny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii, gdyż o wysokości odszkodowania decyduje jedynie właściwy organ i to on ocenia prawidłowość i wiarygodność otrzymanego operatu szacunkowego. Określenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy nadmienił, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wskazał także, iż w świetle art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Wojewoda [...] podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając w przedmiotowej sprawie operat uznała, iż istnieje możliwość stosowania dla celów wyceny tej nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, ponieważ na terenie powiatu [...] znajdują się transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi.

Zatem po ustaleniu, że na analizowanym obszarze występuje wystarczająca ilość porównywalnych transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, rzeczoznawca przyjęła transakcje gruntami "drogowymi" z terenu obrębu [...] i [...] za okres od [...] do [...]. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono stosując metodę porównywania parami.

Wojewoda [...] wskazał, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wydzielona pod drogi publiczne. W tej sytuacji operat szacunkowy powinien zostać sporządzony na podstawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu II Instancji ponieważ na badanym rynku zanotowano takie transakcje i zostały one w procesie wyceny uznane za porównywalne z przedmiotową nieruchomością a równocześnie działka nr [...] miała w planie miejscowym części wsi [...] (por. zapisy na str. [...] operatu) w dacie, na którą badano stan nieruchomości, przeznaczenie "drogowe", a nie "mieszkaniowe", procedura zastosowana przez autorkę operatu jest właściwa. Organ dodał, że dopiero w sytuacji braku transakcji "drogowych" można by uwzględnić ceny sprzedaży gruntów o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu dotyczącej kwestii prawidłowości wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania organ odwoławczy wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy W.K. wyjaśniła całą procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości podczas rozprawy administracyjnej. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego uznał, iż operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń i przyjął operat jako dowód w sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzut dotyczący wyboru przez rzeczoznawcę obszaru do badania rynku lokalnego, oraz transakcji przyjętych do porównań nie stanowi powodu do podważenia jego prawidłowości. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 ust. 2 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że operat został sporządzony prawidłowo, nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych. Wobec tego uznał rozstrzygnięcie Starosty [...] za prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła E. Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 153 ust. 1 ugn i art. 4 pkt 16 ugn poprzez stwierdzenie, iż operat szacunkowy z dnia [...] został sporządzony zgodnie z prawem, w sytuacji gdy nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], została wyceniona na zasadach dawnego brzmienia § 36 ww. rozporządzenia z pominięciem nowelizacji z dnia 14 lipca 2011r. i tym samym porównana została z nieruchomościami, których w żaden sposób nie można już zakwalifikować jako podobne;

2) przepisu art. 134 ust. 1 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 152 ust. 3 ugn poprzez orzeczenie w zaskarżonej decyzji wysokości odszkodowania, które w żaden sposób nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości o numerze ewidencyjnej [...],

3) przepisu art. 6 kpa, poprzez naruszenie przez organ zasady ogólnej działania organu na podstawie przepisów prawa, w sytuacji wydania zaskarżonej decyzji przy całkowitym pominięciu nowego brzmienia § 36 ww. rozporządzenia,

4) przepisu art. 7 kpa, poprzez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji z pominięciem sensu i znaczenia wprowadzonej nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego tj. naruszenie zasady stania na straży praworządności; orzeczenia przez organ wyłącznie na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...], tym samym naruszenia zasady podejmowania z urzędu wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; wydania decyzji z dnia [...], która narusza interes skarżącego, wyrażający się w prawie do uzyskania odszkodowania w wysokości wartości rynkowej nieruchomości tj. złamanie zasady słusznego interesu obywateli,

5) przepisu art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie może budzić zaufania jego uczestników tj. skarżącego do władztwa publicznej, a w szczególności orzekanie na podstawie dawnego brzmienia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wydanie decyzji wyłącznie na podstawie zakwestionowanego operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Powołana w art. 98 ust. 3 regulacja statuuje zasadę, iż w sytuacji wydzielenia działek pod drogi publiczne, ich dotychczasowemu właścicielowi, (który utracił własność z mocy prawa z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję o ich podziale) przysługuje odszkodowanie, które powinno być "uzgodnione" między nim a właściwym organem. Uzgodnienie wysokości odszkodowania ma zatem miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie. Właściwym organem jest organ reprezentujący podmiot nabywający własność działek, a zatem może to być organ wykonawczy gminy – wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa lub starosta reprezentujący interes Skarbu Państwa. Kwota odszkodowania jest zatem wynikiem negocjacji. Przeprowadzenie "uzgodnień" czy to z inicjatywy dotychczasowego właściciela, czy właściwego organu jest obligatoryjne. Dopiero w sytuacji nie dojścia do uzgodnienia, negatywny wynik negocjacji daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu.

Przepis art. 98 ust. 3 ww. ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...], zainicjowane wnioskiem E. sp. z o. o w [...] było w okolicznościach sprawy niniejszej uzasadnione wobec braku porozumienia co do wysokości odszkodowania.

Do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (§ 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej zwane "rozporządzeniem"). Na zlecenie Starosty [...] sporządzony został dla działki nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 operat szacunkowy z dnia [...] przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. W. K. po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu [...].

Wbrew podstawowym zarzutom skargi wartość nieruchomości określona została przy zastosowaniu zasady opisanej w 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 oraz z 2005r. Nr 196, poz.1628 ze zm.) i zmian wprowadzonych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 21 września 2004r. ( Dz. U nr 165, poz.985).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Następnie wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Z przytoczonej powyżej treści przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika ściśle nałożony na rzeczoznawcę obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

Do oszacowania wartości rynkowej gruntu w sprawie niniejszej przyjęto podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównywania parami, polegającej na określeniu wartości rynkowej nieruchomości poprzez jej porównywanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami o podobnych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Należy podzielić stanowisko rzeczoznawcy, który stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy były podstawy do stosowania zasad określania wartości rynkowych gruntów wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim okresie czasu dotyczące sprzedaży nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych na terenie powiatu [...].

Rozporządzenie w § 36 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalając na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę w pierwszej kolejności jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne dlatego, w ocenie Sądu słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że uzasadnieniem dla zastosowania w przedmiotowej sprawie § 36 rozporządzenia jest mechanizm nabywania gruntów przeznaczonych pod drogi ( vide wyrok WSA z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1625/11).

Należy w tym zakresie podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2012r. w sprawie sygn. akt OSK 309/, iż "przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych".

Tak ustalona wartość rynkowa gruntu wyniosła [...] zł ([...] m 2 x [...] zł/m2).

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione, zaś decyzje organów obu instancji za prawidłowe.

Należy także podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż zgodnie z przepisem art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z tego uprawnienia strona skarżąca nie skorzystała, formułując zarzuty skargi które okazały się chybione.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).