II OSK 800/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-04-28	
Data wpływu	2005-07-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Bujko /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Borkowska
Maria Czapska - Górnikiewicz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 269/03	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Maria Czapska - Górnikiewicz, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2004r., sygn. akt II SA Łd 269/03 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2003r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
II OSK 800/05

U Z A S A D N I E N I E

P. – Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 269/03, którym uchylona została decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Prezydent Miasta Ł., na wniosek inwestora P. Sp. z o.o. w W., działającego poprzez "L." Sp. z o.o. w Ł., po przeprowadzeniu postępowania obejmującego m.in. uzgodnienia z Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym oraz Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł., wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz pozwalającą na budowę obejmującą modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającą na wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 MHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo-odbiorczego (indoor) na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy Z. Od decyzji tej strony: Z. N. i I. K. złożyły odwołanie podnosząc, że nie wyrażają zgody na realizację projektowanej inwestycji oraz że Administracja Nieruchomościami Ł. nie ma prawa ich reprezentować.

Decyzją Nr [...] z dnia 15 stycznia 2003 r. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Z. N. i I. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2002 r. Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji.

Organ odwoławczy zważył, iż zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczą niewłaściwego wykazania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] wpisaną do Kw [...], stanowiącą jedną z dwóch części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. Przepis art. 32. ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, inwestor prawa tego natomiast nie wykazał.

Przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana na dachu budynku pobudowanego w Ł. przy ulicy Z., na dwóch działkach geodezyjnych oznaczonych numerami [...] i [...]. Jedna z tych działek stanowi własność gminy, druga natomiast współwłasność kilku osób fizycznych i gminy. Budynek ten jest w zarządzie wykonywanym przez Administrację Nieruchomościami Ł. z tym że zarząd ten został ustanowiony mocą postanowienia sądowego. Zarządca zawarł z inwestorem umowy najmu części dachu budynku na cel związany z zamierzoną inwestycją. Organ odwoławczy uznał jednak, że wobec nieprzedłożenia umów najmu badanie zarzutu skarżących, iż Administracja Nieruchomościami Ł. nie mogła występować w ich imieniu nie ma już istotnego znaczenia i nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Przedstawiony powyżej stan prawny i faktyczny stanowi, zdaniem organu, o konieczności podjęcia w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - a więc uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P./ Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę, obejmującego modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającej na: wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 MHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo-odbiorczego (indoor) na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy Z. - wobec niespełnienia podstawowego warunku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanego w przepisie art. 32. ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W dniu 19 lutego 2003 r. na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła P. Sp. z o.o. w W., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.)

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 9, 10 § 1, 14, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.:

Mając na względzie naruszenie przepisów prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego, jak też i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2002 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ II instancji, mający ustawowy obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązku tego nie wykonał. W szczególności nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i wydał decyzję merytoryczno-reformatoryjną, odmawiając inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż dopatrzył on się szeregu uchybień w postępowaniu przed sądem I instancji, sprowadzających się do wątpliwego ustalenia stanu faktycznego. Organ stwierdził bowiem brak ważnej umowy najmu terenu, na którym miały być wykonywane prace budowlane, a nadto bezpodstawnie przyjął, iż umowa taka musi być stwierdzona pismem. Organy administracji nie ustaliły też w sposób nie budzący wątpliwości, na których działkach ma być realizowana inwestycja. Sąd stwierdził również brak dokumentów obrazujących stan własności poszczególnych działek oraz uznał, że organy nie odniosły się do kwestii zakresu działania zarządcy nieruchomości oraz czasowego zakresu tego zarządu. Nie ustalono także w postępowaniu administracyjnym przedmiotu inwestycji, przyjmując za wnioskiem inwestora nieznane prawu budowlanemu pojęcie "modernizacja". Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał następnie, iż z art. 138 k.p.a. wynika zasada merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Aby tak mogło jednak nastąpić organ odwoławczy nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, nie stwierdzając jednocześnie potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i nie wynika możliwość wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego.

W wymienionej na wstępie skardze kasacyjnej wniesionej przez P. Sp. z o.o. w W. od wymienionego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona zarzuciła:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 11 tej ustawy oraz art. 935 i 936, oraz art. 757 k.p.c. przez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

– naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 135 i 134 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie niezaskarżonej, korzystnej dla skarżącego i prawidłowej decyzji Prezydenta Miasta Ł.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 4 k.p.a. przez wadliwe uznanie, iż nie zostało wyjaśnione na jakiej nieruchomości i czyjej własności ma być realizowana planowana inwestycja, a ponadto pominięcie, że jej charakter został ustalony przez Prezydenta Miasta Ł. pod kątem ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z tymi zarzutami skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych, bowiem od prawidłowości ich zastosowania zależy należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podniosła przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 2 i 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zasadności tego zarzutu nie można jednak uznać.

Zgodnie z art. 134 § 1 sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, iż sąd ma prawo a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie też z art. 135 powołanej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej zakończenia. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził wady decyzji obu instancji, głównie polegające na ich wydaniu mimo niewyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, to miał prawo i obowiązek uchylić nie tylko zaskarżoną, lecz także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec uchylenia tej decyzji, nie posiadającej waloru decyzji ostatecznej, nie obowiązywał zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.), gdyż zakaz ten nie ma zastosowania do decyzji i wyroków kasacyjnych (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, publ. w ONSA 1998, z. 3, poz. 79).

Również nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej w tej części, którą kwestionuje ona ustalenia WSA co do potrzeby dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał szereg faktów istotnych dla wyniku postępowania dotychczas niewyjaśnionych w postępowaniach prowadzonych w obu instancjach. Nie można bowiem uznać za należyte wyjaśnienie tego, na jakiej nieruchomości ma być dokonana przedmiotowa inwestycja, skoro fakt ten – rzekomo znany organowi z urzędu – nie znalazł żadnego potwierdzenia w aktach sprawy, mimo że zgodnie z przepisem art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a. powinien być zakomunikowany stronie. Również argument co do odformalizowanego postępowania administracyjnego, pozwalający stronie na pozaustawowe określenie rodzaju zamierzonej inwestycji, nie powinien odnosić się do decyzji administracyjnych, które powinny posługiwać się terminologią ustawową.

Z kwestią wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wiąże się też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego oraz art. 935 i 936, a także art. 757 k.p.c. W obszernych uzasadnieniach wyroków z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt OSK 1914/04 i z 7 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 576/05 – dotyczących tego samego co w niniejszej sprawie zamierzenia inwestycyjnego Spółki P. – Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na różnicę pomiędzy trwałym zarządem w rozumieniu przepisów rozdziału 5 działu I ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) a zarządzaniem cudzą nieruchomością na podstawie przepisów art. 757 k.p.c. w zw. z art. 935 i 936 k.p.c. Tylko trwały zarząd w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami może być uznany za tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. Uchylając zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję i wskazując na konieczność wyjaśnienia sprawy również w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Z powyższych powodów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu (art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).