II SA/Po 384/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-27	
Data wpływu	2023-06-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Edyta Podrazik
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2268; art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 2, art. 59 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 27 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2023 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 lutego 2023 r., nr [...]	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 11 kwietnia 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. M. (dalej: "strona") od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 14 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 13 grudnia 2022 r. strona złożyła wniosek o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 14 lutego 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. a, art. 54, art. 100-104, art. 106 ust. 4 oraz art. 110 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 104, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił stronie przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej.

Jak podał organ I instancji w dniu 3 lutego 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje wspólnie z matką H. M. prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe. Strona nie ma dzieci, ma dwoje rodzeństwa, siostrę, która mieszka na stałe we F. oraz brata mieszkającego w K.. Mieszkanie, w którym przebywa, stanowi własność matki. Lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Strona zajmuje część pokoju (duży pokój przedzielony meblościanką na dwa mniejsze) z dostępem do kuchni i łazienki.

Strona nie pracuje, jest świadczeniobiorcą ZUS – pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Spłaca kredyty bankowe. Nie potrafi określić kwoty zobowiązań. Choruje przewlekle z powodu encefalopatii wraz z zaburzeniami nastroju i pamięci oraz ma zdiagnozowane zaburzenia afektywne dwubiegunowe i inne zaburzenia psychiczne. Dodatkowo występują schorzenia układu krążenia, schorzenia układu hormonalnego, schorzenia metaboliczne. Strona nie wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podlega stałej specjalistycznej kontroli lekarskiej, regularnie przyjmuje leki.

Organ I instancji wskazał, że relacje z matką nie układają się dobrze. Często dochodzi do kłótni i sprzeczek dotyczących spraw osobistych i finansowych. Strona uważa, że w ostatnim czasie nie może znaleźć porozumienia z matką. Pomimo tej sytuacji matka pomaga rzeczowo udzielając schronienia i zapewniając posiłki.

W opinii pracownika socjalnego strona miałaby możliwość prawidłowego funkcjonowania w środowisku zamieszkania z pomocą specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez ośrodek wsparcia – Środowiskowy Dom Samopomocy [...] oraz usług świadczonych w miejscu zamieszkania w zakresie zaspokajającym potrzeby, z którymi klient sobie nie radzi, jak np. umówienie wizyty lekarskiej, pomoc w uporządkowaniu dokumentacji, rozmowa i wsparcie. Uczestnictwo w zajęciach pozwoliłoby na zaspokojenie potrzeby towarzystwa, zapobiegałoby poczuciu osamotnienia i pozwoliłoby na zagospodarowanie wolnego czasu. Warunki mieszkaniowe i finansowe pozwalają na normalne funkcjonowanie w miejscu zamieszkania. Zaproponowano skorzystanie z powyższych form pomocy, jednak strona odmówiła.

Obecnie strona nie ma większego problemu z załatwianiem spraw. Ma zapewnione dobre warunki mieszkaniowe.

W ocenie pracownika socjalnego strona nie wymaga skierowania do domu pomocy społecznej.

Nadto organ I instancji wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r., nr [...], skierowano stronę do Domu Pomocy Społecznej w S. dla osób przewlekle psychicznie chorych. W dniu 16 maja 2019 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W. wydało decyzję o umieszczeniu strony w Domu Pomocy Społecznej w S., jednakże w dniu 20 maja 2019 r. strona zrezygnowała z umieszczenia w powyższym domu.

Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że z art. 54 ust. 1 u.p.s. wynikają trzy przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej: - konieczność całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), - brak możliwości samodzielnego funkcjonowania przez osobę w codziennym życiu, - brak możliwości zapewnienia tej osobie przez gminę niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Dwie pierwsze z przytoczonych powyżej przesłanek ustawowych pozostają z sobą w ścisłym związku, przy czym w ich ustaleniu istotne znaczenie ma dokumentacja lekarska. SKO stwierdziło, że w uzasadnieniu decyzji I instancji opisano sytuację zdrowotną strony i wypowiedziano się jednoznacznie, czy strona wymaga całodobowej opieki i czy może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Organ zgromadził materiał dowodowy w postaci dokumentacji medycznej, czy zaświadczeń lekarskich poświadczających stan zdrowia zarówno fizyczny, jak i psychiczny. Ponadto, przeprowadził wywiad środowiskowy. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentację medyczną, organ dokonał jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca skierowanie do domu pomocy społecznej.

Zdaniem Kolegium strona nie wymaga całodobowej opieki ponieważ w życiu codziennym funkcjonuje przy wsparciu najbliższej osoby (matki). Ponadto, zaproponowano specjalistyczne usługi opiekuńcza, z których strona zrezygnowała. Strona może otrzymać pomoc w zakresie dla niej koniecznym, jednak odmawia przyjęcia usług opiekuńczych. Możliwość zapewnienia przez organ usług opiekuńczych w rozmiarze wystarczającym powoduje niespełnienie przesłanki uprawniającej do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący wskazał, że poprzednio z przyczyn osobistych zrezygnował z pobytu w domu pomocy społecznej, jednak po pandemii zaczął ponownie się o to starać. Kiedy znów złożył wniosek odmówiono podając, że ma gdzie mieszkać, nie potrzebuje opieki. Skarżący zaznaczył, że jego matka ma 82 lata, jest wdową. Skarżący jest osobą samotną, bezdzietną. Od kilku lat jest na rencie z orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, jest pod stałą opieką lekarską. Choruje przewlekle. Uznano, że nie wymaga stałej opieki – jego choroba jest poważna. Ma opiekę póki żyje matka, jednak chodzi o to, aby mieć stałą opiekę, gdy zabraknie matki.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Zarządzeniem z 22 czerwca 2023 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na jej przedmiot i w związku z brakiem możliwości technicznych, aby każdą z zarejestrowanych spraw rozpoznać w rozsądnym terminie w trybie rozprawy. Strony poinformowano o takim trybie rozpoznania sprawy i nie został w tym względzie zgłoszony sprzeciw.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 kwietnia 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z 14 lutego 2023 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), jest podstawą do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, o czym stanowi już ust. 2 cytowanego artykułu, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, co wynika z art. 59 ust. 1 u.p.s., wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 59 ust. 2 zd. 1 u.p.s., wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, stosownie do art. 59 ust. 3 u.p.s., powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ostatnio przywołane przepisy, jak wynika z art. 59 ust. 4 u.p.s., stosuje się do domów pomocy społecznej prowadzonych na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego.

W realiach rozpatrywanego przypadku skarżący w piśmie z 9 grudnia 2022 r., (data wpływu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] 13 grudnia 2022 r.), wystąpił o udzielenie pomocy właśnie w formie skierowania do domu pomocy społecznej.

Orzekające w sprawie organy, rozpoznając merytorycznie ten wniosek, zignorowały jednak to, że skarżący został już skierowany do domu pomocy społecznej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r., nr [...], na czas nieokreślony. Z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie podjęły żadnych wyjaśnień zmierzających do wykazania, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wprawdzie skarżący w piśmie z 20 maja 2019 r. oświadczył, że rezygnuje z przyjęcia do Domu Pomocy Społecznej w S. i zwrócił się z prośbą o skreślenie z listy oczekujących na przyjęcie do tego domu, jednak samo to oświadczenie nie mogło pozbawić mocy prawnej skierowanej uprzednio do niego decyzji, tym bardziej, że aktualnie skarżący wyraźnie wyraża wolę przeciwną.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że decyzje o skierowaniu do domy pomocy społecznej co do zasady nie mają charakteru czasowego. Jedynie w art. 59 ust. 7 w zw. z art. 56 pkt 7 u.p.s. przewidziano, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób uzależnionych od alkoholu wydaje się na czas określony nie dłuższy niż 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia do 18 miesięcy w uzasadnionych przypadkach. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie jednak nie zachodzi.

Powyższa okoliczność znajduje wprost potwierdzenie w tym fragmencie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r., nr [...], w którym wskazano, że skierowanie do wskazanego tam domu następuje na czas nieokreślony.

Organy zobowiązane były wobec powyższego, z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśnić, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r., nr [...], pozostaje w obrocie prawnym, skoro jej obowiązywanie stanowi przeszkodę uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie obecnie złożonego wniosku. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego w tym samym przedmiocie organy narażają się bowiem na zarzut nieważności z art 156 part. 1 pkt 3 ab initio K.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku ustalenia, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r., nr [...], pozostaje w obrocie prawnym orzekająca o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej rzeczą organu byłoby ustalenie jak była faktyczna wola strony wiążąca się ze skierowaniem podania z 9 grudnia 2022 r. o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, w tym w szczególności czy podanie to stanowiło kolejny wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej, co uzasadniałoby umorzenie zainicjowanego nim postępowania, czy też w rzeczywistości stanowiło ono wniosek o zmianę pozostającej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej o skierowaniu do określonego domu pomocy społecznej, czy też wniosek o umieszczenie go w domu do którego został ostateczną decyzją skierowany.

Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może w realiach danej sprawy wątpliwości – a z taka sytuacja niewątpliwie mamy do czynieni a w kontrolowanej sprawie, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Dopiero jednoznaczne i pewne ustalenie jaka jest treść żądania strony pozwała zaś na określenie organu właściwego do jego rozpoznania

Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.

Uwagi te wprost odnieść należy do pisma strony z 9 grudnia 2022 r., w którym autor podania nie powoli się na jakiekolwiek konkretne regulacje prawne, a jednocześnie wprost odniósł się do uprzedniego skierowania go do domu pomocy społecznej, z umieszczenia w którym następnie zrezygnował i wskazał, że ze względu na pogorszenie swojej sytuacji życiowej aktualnie gotowy jest "przyjąć każde warunki w DPS".

Dalej wskazać trzeba, iż nawet gdyby okazało się, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r., nr [...], została jednak uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego, co otwierałoby możliwość merytorycznego rozpoznania nowego wniosku skarżącego w tym przedmiocie, tut. Sąd doszukał się istotnego uchybienia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. także w inny niż dotychczas wykazany sposób.

Zauważyć przyjdzie, że analiza treści obecnie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r., prowadzić do wniosku, iż opierają się one w istocie na takich samych – poza wiekiem skarżącego, który z przyczyn naturalnych uległ zwiększeniu – okolicznościach faktycznych, przy czym aktualnie w oparciu o okoliczności te organy podejmują negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie. Innymi słowy, na żadnym etapie postępowania nie podjęto nawet próby wyjaśnienia, co od momentu wydania decyzji z 6 kwietnia 2018 r. uległo na tyle istotnej zmianie, aby obecna sytuacja nie wymagała skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Świadczy to dodatkowo o uchybieniu w sprawie wymogom z art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zresztą analiza zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie jakie konkretnie okoliczności i dlaczego doprowadziły do nieuznania spełnienia poszczególnych przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. Prezydent Miasta [...] ograniczył się w tym względzie do powtórzenia ustaleń dokonany w ramach wywiadu środowiskowego i ocen wyrażanych tam przez przeprowadzającego ten wywiad pracownika socjalnego, co poddaje w ogóle w wątpliwość samodzielną ocenę przez ten organ spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s.

Z kolei SKO podało, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki, ponieważ w życiu codziennym funkcjonuje przy wsparciu matki, a nadto zaproponowano mu specjalistyczne usługi opiekuńcze, z których zrezygnował. Organ ten jednak pomimo, iż wskazał na znaczenie dla ustaleń faktycznych, jakie ma dokumentacja lekarska, także ograniczył się do wywiadu środowiskowego, ignorując znajdującą się w aktach sprawy dokumentację lekarską.

Twierdzenie, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki, ponieważ w życiu codziennych funkcjonuje przy wsparciu najbliżej osoby, jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Skoro skarżący korzysta na co dzień ze wsparcia matki, nie wiadomo dlaczego zdaniem Kolegium miałby być osobą, która nie wymaga całodobowej opieki. Ponadto, organ ten pominął m.in. znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenia lekarskie z 20 stycznia 2022 r. i 5 stycznia 2023 r., w których wprost wskazano, że skarżący wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki. Kolegium pominęło także i to, iż z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2018 r. wynika, że już wówczas skarżący nie wyrażał zgody na pomoc w formie usług opiekuńczych, czy pobytu w środowiskowym domu samopomocy, co jednak nie stanowiło przeszkody do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji. Niewiadomym pozostaje dlaczego obecnie przesłanka ta jest oceniana odmiennie, co wskazuje na arbitralność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.