III SA/Kr 1048/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-09	
Data wpływu	2022-07-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jakub Makuch /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1594/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 615; Art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 maja 2022 r., znak SKO-NP-4115-181/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. P. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 17.05.2022r. (znak SKO-NP-4115-181/22) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z 3.03.2022 r. (znak: [...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudniania spowodowanym koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.

Zaskarżone w kontrolowanej sprawie decyzje (wyżej wskazane), są kolejnymi decyzjami w sprawie skarżącej, wydanymi w rozpoznaniu złożonego do organu I instancji jej wniosku z 19.11.2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudniania spowodowanym koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wcześniejsze decyzje Wójta Gminy Ł. (z 21.12.2020 r. i z 4.08.2021 r.) odmownie załatwiające żądanie skarżącej, były uchylane przez SKO w Nowym Sączu, odpowiednio decyzjami z 25.06.2021 r. oraz z 18.11.2021 r. W orzeczeniach tych, organ odwoławczy kwestionował błędnie przyjęty przez organ I instancji pogląd o niemożności ustalenia skarżącej żądanego świadczenia z uwagi na art. 17 ust. 1b ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111; dalej akt ten powoływany jako: "ustawa"), który to przepis uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - od daty powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece. W ostatnio wskazanej decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy nakazał także zbadać, czy pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji matki skarżącej (tj. jej dzieci) mogą uczestniczyć w sprawowaniu tej opieki. Decyzja ta uzyskała przymiot prawomocności, albowiem skarżąca nie wywiodła od niej sprzeciwu do sądu administracyjnego.

2.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I Instancji decyzją z 3.03.2022 r. odmówił skarżącej przyznania żądanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 20.10.2020 r. matka skarżącej uznana została za niezdolną do samodzielnej egzystencji do 30.06.2022 r. Ponadto, data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji tej osoby istnieje od 1.07.2020 r. – co w ocenie organu I instancji oznacza, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18. roku życia. Następnie organ I instancji zacytował art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wskazanych w tym przepisie okresów powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W dalszej kolejności, Wójt zwrócił uwagę na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, który określa przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz krąg podmiotów uprawnianych do tego świadczenia. Następnie wskazał na art. 23 ust. 4aa ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji tych wątpliwości. Po przytoczeniu tych przepisów organ I instancji podał, że 30.11.2020 r. oraz 19.07.2021 r. przeprowadzony został w tej sprawie wywiad środowiskowy. Z poczynionych ustaleń wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką w pełnym zakresie czasowym, a ponadto organ dodał, że nie kwestionuje braku możliwości sprawowania opieki przez inne osoby z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji matki skarżącej. Jednak wobec braku spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy – Wójt odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Nadto wskazał, że po weryfikacji osób zobowiązanych do alimentacji matki skarżącej ustalił, iż jej syn (A.) mieszka w innej gminie, ma na utrzymaniu partnerkę oraz jej syna, ale jak uznał OPS Ł., brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Córka niepełnosprawnej – J., mieszka w K.1, odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, złożyła jedynie oświadczenie z którego wynika, iż odległość jej zamieszkania od miejsca zamieszkania matki oraz stan zdrowia, brak pracy i posiadanie małoletniego syna, uniemożliwiają jej opiekę nad matką. Z kolei córka niepełnosprawnej L. – jak ustalił organ – mieszka w K. i nie wyraziła zgody na udostępnienie żadnych danych dotyczących jej sytuacji dochodowej. Oświadczyła jednak, że odległość dzieląca ją od miejsca zamieszkania matki, problemy ze wzrokiem i trudna sytuacja finansowa, nie pozwalają na udzielanie matce pomocy finansowej oraz na osobistą nad matką opiekę. Organ wskazał, że "wobec braku podstawy prawnej oraz z załączonych oświadczeń dzieci z których wynika, iż trudno jest obiektywnie ocenić możliwość uczestniczenia w ramach ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego w sposób bezpośredni w opiece nad matką lub pośrednio finansowo". Z tych też względów, Wójt Gminy Ł. orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do oczekiwanego świadczenia.

3.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy wskazując, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt: K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej zawartej w tym przepisie, tj. w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP. W odwołaniu skarżąca podała także, iż opiekuje się niepełnosprawną matką, która cierpi na niedowład lewostronny, nadciśnienie tętnicze, stabilną chorobę wieńcową, jest w stanie po zawale mózgu (który miał miejsce w czerwcu 2020 r.), ma hipercholesterolemię, objawy urojeniowe, chorobę zwyrodnieniowa stawów. Ponadto matka ma nawracające infekcje układu moczowego i opuchliznę nóg i nie jest świadoma swojego stanu zdrowia. Skarżąca podkreśliła, iż stan zdrowia matki pogorszył się 28.06.2020 r. na skutek przebytego udaru niedokrwiennego prawej i lewej półkuli mózgu i od tego czasu jest praktycznie osobą leżącą. Potrzebuje pomocy przy: spożywaniu posiłków, przy czynnościach osobistych, jest zależna od innych przy korzystaniu z toalety, nie kontroluje potrzeb fizjologicznych (od ponad roku korzysta z pieluchomajtek), wymaga pomocy przy myciu i ubieraniu. Jak podkreśliła skarżąca, pomaga ona matce zarówno w dzień, jak i w nocy (przy zmianie pampersów, smarowaniu maściami przeciwbólowymi, zmianie pozycji ciała), podaje leki, utrzymuje stały kontakt z placówkami służby zdrowia, urzędami oraz zajmuje się sprawami związanymi z życiem codziennym.

4.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 17.05.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy. W tym aspekcie Kolegium nawiązało do uprzednio wydanej w sprawie decyzji z 25.06.2021 r., w której zaprezentowało wykładnię odnoszącą się do tego niekonstytucyjnego przepisu. SKO w Nowym Sączu podzieliło pogląd, iż aktualnie nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13).

Mimo jednak dostrzeżonego uchybienia, organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie ustaleniu podlegało także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i – czy jednocześnie nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby uczynienie zadość złożonemu przez skarżącą żądaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest w ocenie Kolegium Odwoławczego zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, ale są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji, są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom pracę zawodową i zarobkowanie. W przypadku tych osób, czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaakcentowało, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Podkreśliło SKO, że z normy zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą tylko opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być to świadczenie traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W związku z powyższym, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z ustaleń sporządzonego w postępowaniu wywiadu środowiskowego, jak i załączonych oświadczeń odwołującej się wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Przeszła ona zawał mózgu, cierpi na nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, ma objawy urojeniowe, chorobę zwyrodnieniową stawów. Matka skarżącej jest niepełnosprawna ruchowo, ma niedowład kończyn górnych i dolnych. Jest osobą leżącą, a potrzeby fizjologiczne załatwia do pampersów. Ponadto cierpi ona na nawracające infekcje układu moczowego, hipercholesterolemię. W związku z powyższym, osoba ta wymaga stałej opieki i pielęgnacji w zabezpieczeniu podstawowych potrzeb życiowych, m. in. obejmujących utrzymanie higieny osobistej, przygotowanie i podanie posiłków, utrzymanie czystości pomieszczeń, robienie zakupów, podawanie leków, zmianie pampersów, utrzymaniu kontaktu z placówkami służby zdrowia i urzędami. Zaznaczyło SKO w Nowym Sączu, że skarżąca (córka niepełnosprawnej) całodobowo świadczy matce opiekę i pielęgnację, zabezpieczając wszystkie podstawowe potrzeby w zakresie żywienia, leczenia, czy utrzymania higieny osobistej. W związku z koniecznością zabezpieczenia matce opieki i pielęgnacji, od 28.06.2020 r. zrezygnowała ona z poszukiwania zatrudnienia i wyrejestrowała się z urzędu pracy.

Kolegium nie kwestionowało zatem faktu, iż matka skarżącej, ze względu na swój stan zdrowia wymaga pomocy i opieki, jak też i tego, że opiekę tę zapewnia jej skarżąca, która wspólnie z matką mieszka. Niemniej jednak, organ odwoławczy podkreślił, że Wójt Gminy Ł., w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalił jaki jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki. Z poczynionych ustaleń wynika, że oprócz skarżącej, zobowiązanymi do alimentacji niepełnosprawnej są jeszcze jej pozostałe dzieci, tj.: syn A., córka L. oraz córka J. Jak wynika z akt sprawy, córka L. mieszka w K. Poinformowała ona organ administracji, że jedyną osobą która sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, jest skarżąca, zaś ona, odwiedza matkę jedynie w święta. Odległość dzieląca ją od miejsca zamieszkania matki, jak też wykonywana praca, uniemożliwiają pomaganie matce częściej oraz w większym - niż wskazany wyżej - zakresie. Nadto osoba ta oświadczyła, że ponoszone wydatki codziennego utrzymania, nie pozwalają jej także na zapewnienie matce pomocy materialnej. Mając powyższe na uwadze SKO w Nowym wskazało, że brak jest możliwości zweryfikowania przedstawionych wyżej informacji, albowiem osoba, której informacje te dotyczą, nie wyraziła zgody na udostępnienie danych dotyczących jej sytuacji dochodowej.

Z kolei z oświadczeń syna niepełnosprawnej – A. (mieszkającego w miejscowości S.) wynika, iż nie jest w stanie pomagać matce, albowiem prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosi żadnych dochodów, w związku z czym wykonuje prace dorywcze. Ma on na utrzymaniu partnerkę i jej syna. Ponadto, z uwagi na fakt, że przebywa on na terenie innej gminy - jak oświadczył – nie jest w stanie zapewnić matce opieki.

W dalszej kolejności Kolegium Odwoławcze przedstawiło wynikającą z akt sytuację córki niepełnosprawnej – J., która mieszka w K1. Osoba ta oświadczyła, iż nie pracuje i jest na utrzymaniu męża, a ponadto opiekuje się małoletnim synem. Dodała, że nie jest w stanie zaopiekować się matką, z uwagi na odległość jej miejsca zamieszkania od miejsca zamieszkania matki. Nie pomaga matce finansowo ponieważ nie ma na to środków. Osoba ta również nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Mając powyższe na uwadze SKO w Nowym Sączu wskazało, iż z treści oświadczeń wymienionych wyżej osób wynika, iż nie są oni w stanie sprawować osobistej opieki nad matką ze względu na odległe miejsce zamieszkania, ani też wspomóc matki finansowo, z uwagi na własną sytuację. Jednak w ocenie Kolegium, tej ostatniej przyczyny niemożności wywiązania się z ciążącego na dzieciach niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego, nie można zweryfikować, albowiem osoby te odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym wykluczyły możliwość ustalenia ich sytuacji dochodowej. W tych okolicznościach organ odwoławczy przyjął, iż wśród wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do matki skarżącej, po stronie żadnej z nich, nie wystąpiły przeszkody, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się przez nie z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, które to przeszkody miałyby charakter obiektywny, niezależny od tych osób. Jak akcentował organ II instancji - okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości, czy pracuje i wykonuje obowiązki zawodowe, które w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne - nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, wykonywanie pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym, gdyż jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji.

Niezależnie od powyższego podniósł organ odwoławczy, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci niepełnosprawnej, z subiektywnych względów, nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (tj. nie mogą realizować obowiązku alimentacyjnego we wskazany sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich (np. skarżąca) zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokryte zostały przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej, w ramach wykonania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Osoby te bowiem, w takim samym stopniu co odwołująca się, są zobowiązane do alimentacji względem matki.

Wg Kolegium Odwoławczego, przy ocenie rozstrzyganej sprawy należy mieć na uwadze także i to, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.

Organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie odwołującej się świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach osoby, która dotknięta została niepełnosprawnością. W rezultacie, odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to, aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodzica. W przypadku odwołującej nie ma takiej konieczności, a zatem SKO w Nowym Sączu uznało, że organ I instancji - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - prawidłowo odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

5.

W skardze na opisaną wyżej decyzję SKO w Nowym Sączu z 17.05.2022 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 61 par. 1 i 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego ponad złożony przez skarżącą wniosek, tj. w zakresie ustalania zdolności finansowej członków rodziny do ponoszenia obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki, podczas gdy złożony przez skarżącą wniosek dotyczył przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś orzekające w sprawie organy związane były treścią tego wniosku;

b) art. 77 par. 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

- nieuprawnione przyjęcie, iż mimo oświadczeń rodzeństwa skarżącej, że nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką oraz wspierać jej finansowo – po stronie żadnej z osób zobowiązanych do alimentacji matki skarżącej, nie ma przeszkód, co do niemożliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego;

- sprzeczność ustaleń, iż z jednej strony wobec oświadczeń rodzeństwa skarżącej - nie mogą oni sprawować opieki nad matką, z drugiej, że nie ma przeszkód, które świadczyłyby o niemożliwości wywiązania się przez te osoby z obowiązku alimentacyjnego;

c) art. 6,7,8,9 k.p.a. – poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania, aby w toku postępowania skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa – poprzez brak pouczenia skarżącej oraz członków jej rodziny o konsekwencjach braku udzielenia informacji o sytuacji rodzinnej i dochodowej;

d) art. 8 par. 1 k.p.a. poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, iż organ może badać dochody rodzeństwa skarżącej celem ustalenia, czy osoby te są w stanie ponieść koszty wynajęcia opiekuna dla niepełnosprawnej matki, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś wszczęcia procedury o zobowiązanie pozostałego rodzeństwa do alimentacji (w ocenie skargi, do weryfikacji sytuacji majątkowej i ustalenia obowiązku alimentacyjnego kompetentne są jedynie sądy powszechne);

- dyskryminujące potraktowanie skarżącej i poczynienie przez organ ustaleń wbrew treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dotyczących sytuacji finansowej rodzeństwa skarżącej, podczas gdy organ, wg tej ustawy, winien zweryfikować, czy skarżąca jest osobą mieszczącą się w kategorii opiekunów, czy zrezygnowała z zatrudnienia w celu podjęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz czy pozostali członkowie mają obiektywną możliwość sprawowania osobistej pieczy nad matką;

- nierównym traktowaniu uczestników postępowań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bowiem w sytuacjach podobnych do sytuacji skarżącej, organy przyznawały świadczenie, bez weryfikacji dochodów pozostałych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji;

- powołanie coraz to nowych powodów uniemożliwiających uzyskanie przez skarżącą oczekiwanego świadczenia w sytuacji, gdy uprzednio wydane odmowne decyzje motywowane były datą powstania niepełnosprawności matki skarżącej;

e) naruszenie art. 80 k.p.a. – poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i poczynieniem błędnych ustaleń, a w efekcie tego przyjęcie, że rodzeństwo skarżącej niezasadnie odmówiło sporządzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś alimentacji matki, a nadto rodzeństwo nie zostało pouczone o konsekwencjach nieudzielenia informacji, a nadto, co wynika z treści pisma GOPS w Ł. z 12.01.2022 r., stwierdzono brak podstawy prawnej do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego u syna niepełnosprawnej A.;

f) naruszenie art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia kompleksowego uzasadnienia faktycznego decyzji, niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, bowiem wniosek skarżącej dotyczył ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego, a nie alimentacji jej matki

g) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- pominięciu celów tej ustawy;

- przyjęciu, że faktycznie, całodobowe sprawowanie opieki przez skarżącą nad niepełnosprawną matką i rezygnacja przez skarżącą z wykonywania pracy zarobkowej, nie są wystarczające do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

- nieuprawnione przyjęcie, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;

- przyjęcie, iż dyspozycja wskazanych wyżej przepisów zezwala organowi na weryfikację stanu majątkowego osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej;

- mnożenie przesłanek negatywnych dla przyznania świadczenia, nieznajdujących ugruntowania w przepisach.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

6.

Pismem z 15.11.2022 r. udział do postępowania zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO"), domagając się uchylenia obu skarżonych decyzji. Aktom tym zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 okt 4 ustawy, tj.:

a) pominięcie prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych;

b) przyjęcie, że faktycznie sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, nie jest wystarczające do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż matka skarżącej ma jeszcze troje dzieci zobowiązanych w równym stopniu do jej alimentacji, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego wniosku, że fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa niespełniającego warunków określonych w art. 17 ust. 1a ustawy stanowi kryterium negatywne do przyznania jej żądanego prawa;

c) uznanie, iż sam fakt istnienia po stronie rodzeństwa skarżącej potencjalnego obowiązku alimentacyjnego wynikającego z pokrewieństwa w pierwszym stopniu z osobą podlegająca opiece, uprawnia organ do badania, w trybie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, ich sytuacji majątkowej i rodzinnej w kontekście możliwości sprawowania opieki nad matką, a przez to nieuprawnionym przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się jedna z osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, dopuszczalne jest ustalanie możliwości sprawowania opieki jako realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby spokrewnione w tym samym stopniu, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów RPO odwołując się do wyroków TK z 18.11.2014 r. (SK 7/11) oraz z 21.11.2014 r. (K 38/13) akcentował cele świadczenia pielęgnacyjnego (tj. częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z konieczności zapewnienia opieki niepełnosprawnemu dziecku lub osobie dorosłej). Zwrócił uwagę, że beneficjentem tego świadczenia jest cała rodzina, a w szczególności jej niepełnosprawny członek, mający zapewnioną opiekę. Podkreślił, że świadczenie ma rekompensować dochód utracony przez opiekuna osoby niepełnosprawnej.

W ocenie RPO za niedopuszczalne należy uznać tezy zawarte w zaskarżonej decyzji, iż wobec posiadania przez skarżącą rodzeństwa, osoby te winny w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego względem matki pokrywać koszty opieki jako ekwiwalent za rezygnację z zatrudnienia lub brak podjęcia zatrudnienia, jak też, że przyznanie w takich warunkach świadczenia jednej z osób zobowiązanych do alimentacji byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Wg Rzecznika Praw Obywatelskich – żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa, kto z licznego grona osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego członka rodziny – winien sprawować opiekę, jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby i nie zostały nałożone żadne dodatkowe obowiązki na osoby z tego kręgu pokrewieństwa, w sytuacji ubiegania się przez jedną z nich o świadczenie pielęgnacyjne. Wielość osób, potencjalnie zobowiązanych do alimentacji i mogących opiekować się niepełnosprawnym, nie uprawniała Kolegium do podważenia konieczności rezygnacji przez skarżącą z aktywności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką i limitowania dostępu do świadczenia, gdyż nie ma ono charakteru świadczenia zwrotnego wypłacanego w miejsce zobowiązań alimentacyjnych. W tym aspekcie RPO powołał wyrok WSA w Poznaniu z 22.04.2022 r. (II SA/Po 834/21) oraz WSA w Gdańsku z 3.06.2022 r. (II SA/Gd 307/22) i z dnia 24.08.2022 r. (II SA/Gd 231/22) wskazując, iż jeżeli jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z tych osób, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. W ocenie Rzecznika, gdyby ustawodawca chciał uzależnić prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez jedną z osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki od uprzedniego ustalenia możliwości sprawowania opieki przez wszystkie osoby spokrewnione, to określiłby to wprost w przepisach ustawy. Żaden przepis takiego wymogu nie zawiera. Podkreślił, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego jest skorelowane z obciążeniem opiekuna względem osoby niepełnosprawnej – obowiązkiem alimentacyjnym, z zachowaniem kolejności alimentacji określonej w k.r.o. W ocenie RPO, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami k.r.o. (art. 128, art. 129) uprawnienie skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje bez wpływu na istnienie względem matki obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącej. RPO wyraził pogląd, że nawet wykonywanie przez to rodzeństwo czynności opiekuńczych względem niepełnosprawnej matki, i wsparcie finansowe siostry i matki, nie mogłoby podważać uprawnienia skarżącej do żądanego świadczenia. Z art. 17 ust. 1 ustawy nie wynika, że spełnienie przez skarżącą warunków do przyznania świadczenia, nie jest związane z ustaleniem, czy inne osoby zobowiązane w równym co skarżąca stopniu do alimentacji matki, mogą nad matką opiekę sprawować. Art. 17 ust. 1a ustawy wskazuje, że spełnienie określonych w nim warunków nie dotyczy osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny (należący do kręgu osób uprawnionych do świadczenia) brak podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć niepełnosprawnemu pomoc (WSA w Rzeszowie w wyroku z 22.06.2022 r., sygn. akt II SA/Rz 675/22). Wskazywane w zaskarżonej decyzji jako podstawa odmowy przyznania świadczenia – posiadanie przez skarżącą rodzeństwa, nie znajduje oparcia w przepisach. Wg RPO, organ odwoławczy nie dokonał wykładni art. 17 ust. 1 ustawy przez pryzmat konstytucyjnego obowiązku zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Rzecznik zwrócił też uwagę na Konwencję ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami, sporządzonej w Nowym Jorku 13.12.2006 r., ratyfikowanej przez Polskę 6.09.2012 r. – akcentując, ze celem tej konwencji jest ochrona i zapewnienie równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby z niepełnosprawnościami na równi z innymi obywatelami. Państwa, strony konwencji, uznają prawo osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz do polepszenia warunków życia.

Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na wydany na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrok WSA w Poznaniu z 9.10.2019 r. (sygn. akt II SA/Po 615/19) wskazał, że inicjujący postępowanie wniosek skarżącej wyznaczał ramy i przedmiot tego postępowania, a organ administracji był tym wnioskiem związany. Podkreślił, że wniosek skarżącej dotyczył ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, nieuprawnione w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy były rozważania Kolegium dotyczące trybu i formy realizacji przez osoby zobowiązane do alimentacji (dzieci niepełnosprawnej) – spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Wg RPO, prawidłowe odczytanie tego przepisu, winno prowadzić do wniosku, że skarżąca, opiekująca się matką, jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie rodzeństwa, niespełniającego warunków z art. 17 ust. 1a ustawy, nie może skutkować odmową przyznania tego prawa.

7.

W odpowiedzi na skargę SKO w Nowym Sączu domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga polegała oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Nowym Sączu w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną było to, że skarżąca jest jedną z czterech osób (dzieci) zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji matki. Nie budziło również kontrowersji między stronami postępowania sądowego to, że skarżąca opiekuje się matką, która jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a stwierdzony w postępowaniu stan zdrowia matki skarżącej jest ciężki i niewątpliwie nakazywał uznawać, że osoba ta wymaga stałej opieki ze strony innych osób.

Z uwagi na przyjęte przez organ odwoławczy motywy rozstrzygnięcia oraz stanowisko skarżącej wywiedzione w skardze, jak też poglądy zaprezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w złożonym w postępowaniu sądowym piśmie z 15.11.2022 r. – uznać należało, że zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy w sytuacji, gdy do alimentacji matki skarżącej zobowiązane jest czworo jej dzieci (a nie tylko skarżąca), wobec których w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, aby zachodziły obiektywne przesłanki wykluczające możliwość wsparcia skarżącej w świadczonej opiece (np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej), a więc nie występowały okoliczności mogące zwolnić te osoby z obowiązku alimentacyjnego względem matki – rzeczywiście ma miejsce brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z powodu konieczności opieki nad matką.

Punktem wyjścia dla oceny sygnalizowanego wyżej zagadnienia jest treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z pkt 4 wskazanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazanym w pkt 1-3 tego przepisu), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na gruncie powołanej regulacji zauważyć trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane wyłącznie za sam fakt roztaczania przez opiekuna troski nad bliską osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta bowiem troska dziecka o niepełnosprawnego (schorowanego) rodzica wynika z prawnego i moralnego obowiązku. Jak zaś wynika z cytowanego przepisu, przesłanką przyznania analizowanego świadczenia jest faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacja z zatrudnienia), a powodem tego stanu rzeczy ma być właśnie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem bliskiej rodziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu (por. wyrok NSA z 19.05.2021 r., sygn. akt I OSK 226/21). Opieka przy tym, o jakiej mowa w cytowanej regulacji, aby mogła być uznana za czynnik sprawczy pasywności zawodowej opiekuna, winna być ciągła i stała. Analiza art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi więc do wniosku, że wskazane w nim formy braku aktywności zawodowej opiekuna winny pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Inaczej mówiąc, świadczona niepełnosprawnemu opieka musi stanowić wyłączną przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jak przy tym wskazał NSA w wyroku z 12.02.2020 r. (sygn. akt I OSK 516/19) - związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

Nakreślone na wstępie zagadnienie będące przedmiotem sporu w tej sprawie, sprowadza się więc do oceny tego, czy w ramach badania istnienia określonego art. 17 ust. 1 u.ś.r. związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu wyżej już przedstawionym, dopuszczalne jest czynienie ustaleń i ocen co do tego, czy istnieją inne (od wnioskodawcy) osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnego, i czy po ich stronie (zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu co wnioskodawca), występują przesłanki pozwalające uznawać istnienie obiektywnych okoliczności (przyczyn), z powodu, których mogą być one całkowicie zwolnione ze sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, tj. w istocie z wymogu wywiązywania się z obciążającego je, ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Niewątpliwe jest bowiem, że to, czy w konkretnej sprawie osoba żądająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (opiekun niepełnosprawnego) nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub jest zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia (art. 17 ust. 1 ustawy) winno być ustalane - w oparciu o całokształt sytuacji danego przypadku. W ocenie Sądu, uwzględnienie wyżej powołanej okoliczności (istnienia po stronie osób zobowiązanych do alimentacji obiektywnych okoliczności wykluczających możliwość sprawowania pieczy/troski nad niepełnosprawnym rodzicem), jako jednego z elementów badania normatywnie określonego związku przyczynowego – jest nieodzowne z uwagi na treść materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz z uwagi na kontekst konstytucyjny i systemowy tego przepisu, brany pod uwagę przy jego wykładni. Badanie bowiem powyższego zagadnienia, w ramach kompleksowej oceny danego przypadku, pozwala w istocie stwierdzić, czy w realiach sprawy, istotnie osoba sprawująca opiekę, zmuszona jest zaniechać wszelkiej aktywności zawodowej.

W ocenie Sądu, za zaprezentowanym wyżej stanowiskiem przemawiają następujące względy:

Po pierwsze zauważyć należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych jest jednym ze źródeł prawa pomocy społecznej (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 1.). Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego prowadzą i świadczenie to zasadniczo ustalają organy pomocowe. Skoro zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych jest jednym ze źródeł prawa pomocy społecznej, to – uwzględniając ten kontekst systemowy – przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania analizowanego świadczenia należy mieć niewątpliwie także na uwadze zasady, którymi rządzi się pomoc społeczna. W art. 2 ust. 1 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021 r., poz. 2268) zawarta jest jedna z fundamentalnych zasad pomocy społecznej, tj. zasada subsydiarności (pomocniczości). Zasadę tę można sprowadzić do kilku tez, pośród których wyróżnia się m.in. to, że społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić (zakaz odbierania), a nadto, że Państwo (społeczeństwo) powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości (por. I. Sierpowska, Komentarz j.w. do art. 2 ustawy). Zatem, zasada subsydiarności, na której oparte jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej przewiduje, że instytucje pomocy społecznej mają zastosowanie wówczas, gdy jednostka nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22, z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/2, z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 615/22).

Po drugie, stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Już więc sam cytowany wyżej przepis Konstytucji RP pozwala przyjąć, że rolą Państwa nie jest wspieranie wszystkich, bez wyjątku, rodzin, i to w taki sam sposób, lecz powołana norma uprawnia do określenia wsparcia Państwa skierowanego względem tych jedynie rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna". To bowiem właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (tak NSA w uchwale z 14.12.2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). Nie sposób przy tym w ogóle ustalać powyższego aspektu sprawy (sytuacji rodziny wymagającej pomocy), z całkowitym pominięciem możliwości uzyskania - przez osobę potrzebującą opieki - świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia. Stąd też i z tego względu, kwestia oceny, czy istnieją przeszkody do wywiązania się określonych osób z obciążającego je względem niepełnosprawnego rodzica obowiązku alimentacyjnego, jawi się jako mająca istotne znaczenie prawne dla dalszej analizy tej sprawy.

Po trzecie, pozostając dalej w kontekście systemowym, w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie winny znaleźć także inne przepisy. Wszak art. 17 ust. 1 u.ś.r. odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazując, że zakresem podmiotowym świadczenia pielęgnacyjnego objęte mogą być tylko te osoby, na których zgodnie z przepisami wskazanego Kodeksu, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem tych, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego odesłania także wynika, że znacznie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Dostrzec przy tym trzeba, że w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych podniesione zagadnienie, nie zostało uregulowane, przez co odwołanie się do regulacji K.r.o. uznać należy za w pełni usprawiedliwione (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.09.2022 r., sygn. akt III SA/Kr 615/22). Wykładnia systemowa przepisu zakłada bowiem także powinność odniesienia jego treści do otoczenia prawnego, w którym on funkcjonuje (do systemu prawa).

Po czwarte, rozwijając pogląd wskazany w punkcie powyżej, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu, krewnych w tym samym stopniu (np. dzieci) obowiązek alimentacyjny obciąża - co należy stanowczo podkreślić - w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Istotny dla dalszych ocen jest także § 2 cytowanego przepisu. Stosownie do jego treści, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może (ale nie musi) polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego (niepełnosprawnego). Zgodnie zaś z art. 140 § 1 K.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.

W literaturze odnoszącej się do prawa rodzinnego wskazuje się, iż "mocne uzasadnienie aksjologiczne obowiązków alimentacyjnych oraz ich doniosłe znaczenie zarówno dla losów jednostek, jak i funkcjonowania społeczeństwa, jest powodem, dla którego powstają one z mocy prawa, a ich istnienie i zakres regulują normy bezwzględnie obowiązujące, które nie pozwalają stronom na swobodne kształtowanie treści łączącego ich stosunku prawnego. Wskazują one również tego spośród członków rodziny, który zobowiązany jest do łożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, oraz określają reguły powstania obowiązku osób zobowiązanych w dalszej kolejności" (por. M. Andrzejewski [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, wyd. II, red. H. Dolecki, T. Sokołowski, Warszawa 2013, uwaga 3 art. 128, Lex 2013 r).

Uwzględnienie powyżej cytowanych regulacji K.r.o. oraz ich charakteru prawnego (iuris cogentis) pozwala – na gruncie kontrolowanej sprawy zasadnie przyjąć – że zaniechanie badania akcentowanych wyżej kwestii, odnoszących się do oceny istnienia obiektywnych przeszkód w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego obciążającego najbliższych członków rodziny osoby niepełnosprawnej (współpartycypacji w opiece) skutkowałoby tym, że wskazane wyżej, bezwzględnie obowiązujące przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pozostałyby zupełnie nieskuteczne, skoro to decyzją członków rodziny osoby niepełnosprawnej byłoby określane to, kto z tej rodziny ma wykonać ciążący na wszystkich dzieciach obowiązek alimentacyjny względem potrzebującego, i na czyj koszt, realizacja tegoż obowiązku winna się odbywać. Zauważyć przy tym trzeba, że żaden przepis u.ś.r. nie uchyla, ani też nie wyłącza obowiązywania cytowanych wyżej przepisów K.r.o. Przeciwnie, to Kodeks wyraźnie stwierdza (art. 135 par. 2), że wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego, a w takim właśnie wypadku, świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polegać będzie na pokrywaniu (w całości lub w części) kosztów utrzymania niepełnosprawnego. Żaden też przepis u.ś.r. nie zezwala na to, aby zapewnienie uprawnionemu (niepełnosprawnemu) opieki – a więc realizacja obowiązku alimentacyjnego osób zobowiązanych – odbywało się zawsze (z pominięciem okoliczności danej rodziny) za pomocą środków publicznych, tj. w formie przyznania świadczenia jednemu (wybranemu) spośród kilku osób zobowiązanych, i w efekcie skutkowało zwolnieniem innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, z partycypowania w kosztach, niewątpliwie niezbędnej, opieki nad niepełnosprawnym. Jak wyżej wskazano, bez uwzględnienia uwarunkowań konkretnej rodziny (np. dzieci osoby niepełnosprawnej) nie sposób poprawnie ustalić sytuacji tej rodziny, która uzasadniałaby potrzebę udzielania jej pomocy ze strony Państwa, w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena zatem, czy po stronie innych niż wnioskujący o świadczenie - osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, istnieją lub nie, obiektywne przesłanki we współpartycypowaniu w opiece sprawowanej nad uprawnionym - wg Sądu - stanowi element oceny istnienia związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w rozumieniu wyżej zaprezentowanym. Ustalenie bowiem powyższej okoliczności, pozwala na stwierdzenie, czy istotnie wnioskodawca ubiegający się o to świadczenie, musi zupełnie zrezygnować z aktywności zawodowej, aby zapewnić opiekę niepełnosprawnemu. Odmienne stanowisko co do analizowanej kwestii, nie uwzględnia akcentowanej wyżej zasady subsydiarności oraz nie pozostaje w zgodzie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określającymi obowiązek alimentacyjny, w tym jego formę (postać) względem osoby niepełnosprawnej (art. 135 par. 2 K.r.o.), jak też pomija treść przepisów Konstytucji, nakazujących kierunkować pomoc Państwa do rodzin, których sytuacja materialna i społeczna "jest trudna" (art. 71 ust. 1).

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej rozważania, w tym wzgląd na wykładnię systemową art. 17 ust. 1 u.ś.r. i regulacje konstytucyjne, winien skutkować przyjęciem, że przy ocenie tego, czy zachodzi określony powołany wyżej przepisem bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną – podlegać badaniu powinno także i to, czy po stronie innych, niż wnioskodawca osób zobowiązanych do alimentacji osoby niepełnosprawnej, zachodzą obiektywne przesłanki, zwalniające te osoby ze wskazanego obowiązku, a zatem, czy realnie istnieje niemożność podjęcia przez opiekuna zatrudnienia z powodu konieczności pieczy nad osobą niepełnosprawną.

W niniejszej sprawie zauważyć trzeba, że skarżąca ma brata oraz dwie siostry, które to osoby są zobowiązane do alimentacji matki, w równym, co skarżąca, stopniu. Przeprowadzone w toku postępowania dowody nie dostarczyły podstaw do przyjęcia, aby po stronie trojga innych niż skarżąca osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej, występowały obiektywne okoliczności, stanowiące przeszkody w możliwości wywiązywania się tych osób z obowiązku zapewnienia matce opieki, co przejawiać by się mogło w osobistych staraniach tych osób lub poprzez przeznaczenie potrzebnych na ten cel środków finansowych. Za takie obiektywne okoliczności, co trafnie stwierdziło SKO w Nowym Sączu w wydanej w sprawie decyzji – uznać nie można pracy zawodowej dzieci niepełnosprawnego rodzica, czy też niczym niepopartej informacji (zapewnień) o niewystarczającej kondycji finansowej dla zapewnienia potrzebującemu rodzicowi środków na jego konieczne utrzymanie. W przedstawionych okolicznościach, w ocenie Sądu trafne było stanowisko organu odwoławczego, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, a materiał sprawy nie wykazał występowania obiektywnych przesłanek zwalniających inne dzieci niepełnosprawnej z troski o matkę, to nie zostało w sprawie dowiedzione – wymagane przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. – istnienie związku przyczynowego między potrzebą całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej przez skarżącą, a opieką sprawowaną nad matką. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w opiece nad matką nie mogły uczestniczyć (partycypować) również pozostałe dzieci tej osoby.

Zarzuty skargi Sąd uznał za nietrafne.

Nie sposób przyjąć, że orzekający organ administracji publicznej naruszył art. 61 par. 1 i 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego ponad złożony w sprawie wniosek. Analiza zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ badał spełnienie normatywnych przesłanek przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego (art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a w ramach tych przesłanek, należycie uwzględnił potrzebę oceny istnienia związku przyczynowego. W tym aspekcie, organ odwoławczy wziął pod uwagę i przeprowadził należytą analizę tego, czy po stronie pozostałych dzieci niepełnosprawnej (tj. po stronie osób zobowiązanych do jej alimentacji) istniały obiektywne (tj. niezależne od tych osób) przeszkody, wykluczające ich partycypację w opiece (osobistej lub finansowej) nad matką. Ustalenie tej okoliczności, jak powyżej już przedstawiono, jest elementem badania związku przyczynowego, a więc ma charakter normatywny, przez co zasadnie kwestia ta była przedmiotem uwagi i ocen organu odwoławczego. Zauważyć przy tym trzeba, iż ze względu na kompletność materiału dowodowego pozyskanego w sprawie, który zgromadzony został stosownie do wytycznych zawartych w uprzednio wydanej w sprawie, ksatoryjnej decyzji SKO w Nowym Sączu z 18.11.2021 r., nie istniały podstawy prawne, tak do zastosowania art. 136 k.p.a. (zlecenie uzupełnienia dowodów), lub też do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej (art. 138 par. 2 k.p.a.).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 77 par. 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. skarżąca podnosiła nieuprawnione przyjęcie przez organ, iż mimo oświadczeń jej rodzeństwa, iż nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką oraz wspierać jej finansowo, organ uznał, że po stronie żadnej z tych osób, nie ma przeszkód do wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu odwołać się należy do poczynionych już wyżej rozważań wskazujących, iż podane przez rodzeństwo motywy braku możliwości alimentowania niepełnosprawnej matki – nie tylko nie zostały w ogóle uprawdopodobnione (np. brak dochodów z działalności gospodarczej syna A., czy brak środków córek J. i L.) ale przedstawione przez te osoby okoliczności, dotyczące np. posiadania rodziny, czy wykonywania aktywności zawodowej – nie mogły być uznane za obiektywne przeszkody w możliwości uczynienia zadość opiece nad matką. To bowiem, że rodzeństwo skarżącej pracuje i nie może sprawować opieki nad matką, stanowiło efekt dokonanego wyboru, który osób tych nie zwalniał, choćby z obowiązku partycypacji w kosztach uprawnionego (por.m.in.: wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Podkreślić należy, że oceniane tu przesłanki obiektywne, to takie, które są niezależne od woli danej osoby, a na ich wystąpienie osoba nie ma wpływu. Takimi okolicznościami mogą być przykładowo: przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia (niepełnosprawność), który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą uprawnioną. Natomiast podnoszone w sprawie - posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości, niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki matką, jednak jej nie uniemożliwiają.

Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 6,7,8,9 k.p.a. – poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania przez organ, aby w toku postępowania skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa – poprzez brak pouczenia skarżącej oraz członków jej rodziny o konsekwencjach braku udzielenia informacji o sytuacji rodzinnej i dochodowej. Zauważyć należy bowiem, iż o zakresie koniecznych w sprawie ustaleń organu administracji i potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego tej sprawy poprzez pozyskanie informacji o pozostałych, poza skarżącą, osobach zobowiązanych do alimentacji jej matki, skarżąca wiedziała z treści powołanej już wyżej decyzji SKO w Nowym Sączu z 18.11.2021 r. (por. k. 6 wniesionej w sprawie skargi). Jak wynika przy tym z akt sprawy oraz rejestrów sądowych, powyżej wskazanej decyzji organu odwoławczego skarżąca nie zaskarżyła do sądu administracyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna i wywarła skutki prawne, w tym w zakresie wskazanym w jej treści, a obejmującym potrzebę uzupełnienia przez organ materiału dowodowego we wskazanym już wyżej kierunku. Brak było więc podstaw do uznania za skuteczny (tj. mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy) zarzut braku pouczeń, skoro skarżąca miała pełną wiedzę o potrzebie uzupełnienia materiału sprawy celem ustalenia (wykazania) związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad matką (por. k. 6 akt sądowych stanowiących k. 7 skargi). Co się zaś tyczy pouczeń rodzeństwa skarżącej dostrzec trzeba, iż skoro osoby te nie były stronami prowadzonego postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to organ nie miał podstaw do formułowania względem tych osób pouczeń. Art. 9 k.p.a. wskazuje, że obowiązek informowania przez organ odnosić się winien tylko stron postępowania. Znajdujące się przy tym w aktach sprawy (brak numeracji kart) oświadczenia tych osób – rodzeństwa skarżącej, jasno wskazują, iż niewątpliwie wiedziały one, czego niniejsza sprawa dotyczy oraz na potrzeby jakiego postępowania oświadczenia te są składane (por. oświadczenie siostry skarżącej L. z 28.012022 r., brata A. z 3.01.2022 r. i siostry J. z 28.01.2022 r.). Te dane zawarte w złożonych oświadczeniach zostały poddane przez orzekający organ ocenie i analizie, a wynikiem tych zabiegów było trafne przyjęcie, iż nie przedstawiały one obiektywnych przeszkód do współpartycypowania (w formach wyżej wskazanych) w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką.

Zgłoszony przez skarżąca zarzut naruszenia art. 8 par. 1 k.p.a. (bezpodstawne przyjęcie, iż organ może badać dochody rodzeństwa skarżącej celem ustalenia, czy osoby te są w stanie ponieść koszty wynajęcia opiekuna dla niepełnosprawnej matki, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) w istocie pokrywa się z zarzutem naruszenia art. 61 k.p.a., do którego sąd odniósł się już powyżej. Dostrzec przy tym jednak trzeba, że sama skarżąca zgłaszając w ramach tego zarzutu okoliczność "dyskryminującego potraktowania i poczynienia przez organ ustaleń wbrew treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dotyczących sytuacji finansowej rodzeństwa skarżącej" – sama wskazuje i przyznaje, że organ administracji, wg u.ś.r., winien zweryfikować, czy (...) "pozostali członkowie mają obiektywną możliwość sprawowania osobistej pieczy nad matką". Z powyższego wynika więc, że także skarżąca dostrzega potrzebę czynienia przez organ administracji ustaleń i ocen w kierunku dotyczącym właśnie istnienia obiektywnych możliwości sprawowania pieczy przez wszystkie osoby zobowiązane do alimentacji jej matki.

Z uwagi na przedmiot kontroli sądowej w tej sprawie nie sposób w ogóle odnieść się do zarzutu "nierównego traktowaniu uczestników postępowań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bowiem w sytuacjach podobnych do skarżącej, organy przyznawały świadczenie, bez weryfikacji dochodów pozostałych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji".

W zakresie natomiast zarzutu, iż organ "powoływał coraz to nowe powody uniemożliwiające uzyskanie przez skarżącą oczekiwanego świadczenia" wskazać należy, że przedmiotem kontroli w tej sprawie nie są wcześniejsze decyzje organu administracji wydane w stosunku do skarżącej. Uprzednie bowiem decyzje, co już wyżej wskazano, nie były przedmiotem skargi do sądu administracyjnego i kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzje te uzyskały przymiot ostateczności i prawomocności. Zauważyć należy, iż decyzją kasatoryjną SKO w Nowym Sączu z 18.11.2021 r. nakazano uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, o czym skarżąca wiedziała (por. k. 6 skargi), a zasadności i trafności tego stanowiska orzekającego wcześniej organu, skarżąca nie zwalczała w formie skargi na tę decyzję.

Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. odpowiada treści zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a., do którego sąd już się ustosunkował.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie uchybił także art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i nieprzekonywujące wyjaśnienie motywów decyzji, gdyż wniosek dotyczył zasiłku (prawidłowo świadczenia) pielęgnacyjnego, a nie alimentacji matki. Jak już wcześniej wyjaśniono, kwestia alimentacji (zrelatywizowana do aspektu powyżej zaprezentowanego) pozostawała w zakresie koniecznych ocen i ustaleń organu administracji orzekającego w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedstawione przez SKO w Nowym Sączu motywy rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał za poprawne i wystarczające.

W zakresie przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a) u.ś.r. – wskazać należy, iż w ramach tego zarzutu skarżąca kwestionowała dopuszczalność czynienia przez organ ustaleń co do możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego. Jak już jednak wyżej wskazano, w ocenie Sądu, zbliżony do wskazanego w powołanym zarzucie skargi aspekt (przedstawiony wyżej), stanowi element badania związku przyczynowego, który określony został w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wobec powyższego także i ten zarzut nie mógł zostać uznany za trafny.

Zajmując stanowisko względem zarzutów podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich należy zauważyć, iż przedstawione w części motywacyjnej rozważania i oceny Sądu stanowią zarazem ustosunkowanie się do zarzutów zgłoszonych w piśmie RPO z dnia 15.11.2022 r. W nawiązaniu jednak do podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich argumentów, Sąd pragnie podkreślić, iż ocena sytuacji innych niż skarżącą osób zobowiązanych do alimentacji jej matki – a precyzyjniej – istnienie po stronie tych osób obiektywnych okoliczności (przeszkód) we współpartycypowaniu w sprawowaniu przez nie w opiece nad matką, winna być przedmiotem ocen i ustaleń organu administracji, skoro powyższe zagadnienie stanowi – w ocenie Sądu – jeden z elementów związku przyczynowego (o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.) między rezygnacją z zatrudnienia skarżącej (wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne), a sprawowaniem opieki. Zatem, z przedstawionych już powyżej względów, Sąd nie podzielił odmiennego poglądu RPO, opartego na stanowisku wyrażonym w judykatach powołanych w piśmie z 15.11.2022 r., jak też towarzyszącej tym poglądom argumentacji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).