II SA/Gl 274/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-24	
Data wpływu	2022-02-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Renata Siudyka /przewodniczący/
Stanisław Nitecki	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1587/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2268;  art. 64; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z dopłat do pobytu w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 3 listopada 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 3 listopada 2021 roku nr [...] , skierowaną do A. B. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca") umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z dopłat do pobytu matki M. B. w Domu Pomocy Społecznej w J. [...] (dalej: DPS).

Organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek Wnioskodawczyni z dnia 8 października 2021 roku, w którym zwróciła się o zwolnienie jej z ponoszenia opłaty miesięcznej, stanowiącej częściowy koszt pobytu jej matki M. B. w DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych, lub pozostawienie ustalonej decyzją nr [...] z 24 listopada 2020 r. kwoty opłaty czyli 100,00 złotych miesięcznie a wcześniej umową nr [...] z dnia 10 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na fakt zawarcia przez stronę umowy dotyczącej ponoszenia częściowej odpłatności za pobyt matki w DPS. Zdaniem organu umowa zawarta na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268) - dalej: "u.p.s.", nie jest aktem administracyjnym. Ponieważ wniosek dotyczył zmiany umowy to w tym zakresie nie wydaje się decyzji administracyjnej a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach złożyła Wnioskodawczyni, która odniosła się w nim do tez uzasadnienia decyzji organu I instancji i wniosła o zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 21 grudnia 2021 r. nr SKO-PS/41.5/1371/2021/17418/PM wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skoro organ pierwszej instancji po otrzymaniu wniosku podjął czynności dowodowe to prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, albowiem w tym stanie faktycznym nie mógł on wydać swojego rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Gminę C. oraz Wnioskodawczynię wiąże umowa w sprawie częściowej odpłatności za pobyt matki w DPS a zatem zmiana treści umowy (wniosek o zwolnienie z odpłatności) - nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: przepisu art. 64 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez przyjęcie, iż w przypadku ustalenia wysokości opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej na podstawie umowy, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z tej opłaty zgodnie z art. 64 u.p.s.

b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe,

c) naruszenie przepisu statuującego wymogi treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.) poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności w sytuacji, gdy orzeczenie stanowiło zaprzeczenie dotychczasowej praktyki orzekania organu wobec Skarżącej,

Z uwagi na powyższe wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji

organu I instancji,

2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania

wywołanego wniesieniem skargi według norm przepisanych.

W motywach skargi podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji. Skarżąca wskazała, iż opłata za pobyt w domu pomocy społecznej jest opłatą o charakterze administracyjnym, a obowiązek jej wnoszenia wynika z przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podniosła, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, iż egzekwowanie tego obowiązku, wymaga skonkretyzowania go wobec osoby zobowiązanej: w umowie zawieranej na podstawie przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. lub w decyzji administracyjnej. Jednocześnie przyjmuje się możliwość łączenia tych form w sytuacji, gdy wysokość opłaty wynikająca z umowy będzie zaniżona w stosunku do opłaty, którą zobowiązany powinien ponosić zgodnie z przepisami ustawy na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018r., I OPS 7/17, wyraźnie dopuszczając możliwość ustalenia obowiązku wobec jednej osoby zarówno w umowie jak i decyzji. W ocenie Skarżącej w sytuacji, gdy przed zawarciem umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie wydano decyzji ustalającej wysokość opłaty, nie ma jakichkolwiek przeszkód prawnych do jej wydania niezależnie od istniejącej umowy. Skarżąca podniosła także, że z literalnej wykładni art. 64 u.p.s. wynika, iż z opłaty mogą być zwolnione osoby wnoszące lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Przepis ten nie uzależnia możliwości jego zastosowania od tego, w jakiej formie opłata została określona (w umowie, czy decyzji). Zdaniem Skarżącej organy obu instancji bezpodstawnie uznały, iż nie jest możliwe zwolnienie z opłaty w przypadku, gdy została określona w umowie. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej ograniczenie takie nie wynika. W ocenie Skarżącej organ I instancji po złożeniu wniosku nie prowadził jakichkolwiek czynności dowodowych, nie zaproponował zawarcia aneksu do umowy, jako alternatywnego sposobu obniżenia opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu instancji nie odpowiadają wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Stosownie do postanowień art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina inne niż mieszkaniec domu nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Z treści art. 64 u.p.s. wynika, że:

"Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty."

W odniesieniu do zarzutu skargi, tj. naruszenia prawa materialnego – art. 64 u.p.s. oraz szerokiej argumentacji prowadzonej co do zaistnienia przesłanek zastosowania zwolnienia z odpłatności, Sąd zważył na ugruntowane stanowisko, także w stanie prawnym po nowelizacji art. 64 dokonanej na podstawie art. 1 pkt 8 ww. ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, iż postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty "jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. I OSK 574/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2021 r. II SA/Gl 1069/21 i z dnia 16 lipca 2021 r. I SA/Gl 544/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2021 r. II SA/Bk 724/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2021 r. II SA/Łd 137/21). W postępowaniu ustalającym wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu opieki zdrowotnej, organ kieruje się jedynie kryterium dochodowym osoby obowiązanej do uiszczania takiej opłaty co wynika z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. Natomiast przepis art. 64 wymienia przykładowo okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w całości lub w części zwalniającej taką osobę z opłaty, które nie są związane z dochodami takiej osoby.

Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanych wyżej wyrokach sądowadministracyjnych. Zaprezentowane wyżej stanowisko pozwala Sądowi na pełną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Skoro postępowanie w sprawie o zwolnienie z opłaty stanowi odrębne postępowanie administracyjne to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie powinno zostać uruchomione właśnie takie postępowanie, którego niezbędnym elementem zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 64 u.p.s. jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dopiero ustalenia wynikające z tego specyficznego środka dowodowego pozwalają organowi orzekającemu w sprawie ustalić czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności. Bez znaczenia w tym przypadku jest fakt czy ustalenie tej opłaty nastąpiło w umowie (zawartej na podstawie art. 103 ust.2 u.p.s.) czy na podstawie decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy w ocenie Sądu organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 64 u.p.s (co potwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji) i uznał, że wydanie decyzji zwalniającej częściowo lub całkowicie z opłaty może nastąpić tylko wtedy gdy opłata ta była wcześniej ustalona decyzją administracyjną. Organ I instancji dokonując oceny treści wniosku Skarżącej uznał, że strona złożyła wniosek o zmianę umowy z dnia [...] W konsekwencji tej oceny umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe i wskazał Skarżącej w uzasadnieniu swojej decyzji, że zgodnie z § 4 pkt 2 umowy ma prawo do rozwiązania umowy. Wówczas – zdaniem organu I instancji - obowiązek wnoszenia opłaty powstanie z mocy decyzji administracyjnej po wydaniu której, można się ubiegać o częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności. Stanowisko organu I instancji jest dla Sądu tym bardziej niezrozumiałe, co wynika z materiału dowodowego sprawy, że organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 24 listopada 2020 r. już raz zwolnił stronę częściowo z ponoszenia opłaty, która była ustalona umową zawartą w dniu 10 listopada 2020 r. Początkowa kwota odpłatności ustalona umową wynosiła 556,55 zł a ustalona decyzją 100 zł (częściowe zwolnienie w wysokości 456,55 zł). Słusznie strona podniosła więc w skardze, że takie działanie organu I instancji stanowiło zaprzeczenie wcześniejszej praktyki w orzekaniu w stosunku do jej osoby.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony nie uwzględnił wskazanego wyżej, bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie odniósł się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu i bezkrytycznie, w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakceptował stanowisko organu I instancji. W ocenie sądu działanie obu organów stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Sąd oraz rozważy zwrócenie się do Skarżącej celem umożliwienia przedłożenia dokumentów, wskazania okoliczności bądź wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla oceny przesłanek uzasadniających zwolnienie z opłaty, uwzględni dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, w tym w szczególności wyniki rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentację przedłożoną przez Stronę, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji – uwzględniając skargę w całości.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.