Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tarnowskie Góry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 524/14 w sprawie ze skarg T. J. oraz E. S. i Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza od T. J. na rzecz Gminy Tarnowskie Góry kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od E. S. i Z. S. solidarnie na rzecz Gminy Tarnowskie Góry kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 524/14, w sprawie ze skarg T. J. oraz E. S. i Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w Tarnowskich Górach podjęła w dniu 28 grudnia 2012 r. uchwałę Nr XXXVI/399/2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tarnowskie Góry, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod pozycją 1832 z 2013 r.

Skargi na ww. uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący – T. J. oraz E. S. i Z. S.

Skarżący T. J. wniósł o uchylenie § 8 pkt 1 Regulaminu oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że określenie ilości wytwarzanych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych nie znajduje umocowania w delegacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.). W ocenie skarżącego, gmina ma obowiązek odbierania każdej ilości odpadów od właściciela nieruchomości. Delegacja przewidziana w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia bowiem organ do określenia nie ilości wytworzonych odpadów, ale wielkości pojemników przeznaczonych na nie. W tym zakresie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 lipca 2013 r. (sygn. II SA/Op 202/13).

Z kolei, skarżący E. S. i Z. S. zaskarżyli ww. uchwałę w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2 (w istocie § 3 ust. 2) tej uchwały, domagając się również zasądzenia kosztów w sprawie. W swojej skardze skarżący zarzucili, że ww. przepis regulaminu narzuca właścicielom nieruchomości obowiązek segregowania odpadów komunalnych. W ocenie skarżących, niedopuszczalne jest zmuszanie obywateli do selektywnej zbiórki odpadów.

W odpowiedzi na skargę T. J., Rada Miejska w Tarnowskich Górach wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę E. S. i Z. S., Rada Miejska w Tarnowskich Górach wniosła również o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przy uchwalaniu Regulaminu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazała, iż skarżący nie wskazali z jakim przepisem ustawy miałby być sprzeczny wspomniany § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że obie skargi zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie Sądu I instancji, za zasadny należało uznać podniesiony przez skarżącego T. J. zarzut, iż Rada Miejska w Tarnowskich Górach ustalając minimalną tygodniową ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w ilości, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych, na 20 litrów naruszyła delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji dokonał przy tym porównania zaskarżonego przepisu uchwały z treścią delegacji ustawowej, w następstwie czego wskazał, iż nie kwestionuje on możliwości "ryczałtowego" określenia ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych, jednakże w rozpatrywanej sprawie – zdaniem Sądu I instancji – doszło do zupełnego odwrócenia sekwencji postępowania w celu ustalenia wymaganych na danym terenie pojemności pojemników na odpady zmieszane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że przedmiotem Regulaminu w tym zakresie może być ustalenie pojemności pojemników (w oparciu o średnią ilość wytwarzanych odpadów) a nie minimalnej ilości wytwarzanych odpadów w celu ustalenia pojemności pojemników. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, Rada Miejska w Tarnowskich Górach przekroczyła w rozpatrywanym przepisie delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważność uchwały w tym zakresie, a w następstwie tego spowodowało, iż jego regulacja stała się niekompletna, jako że ww. akt nie reguluje obecnie wszystkich istotnych kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 utrzymania czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał przy tym, że regulamin stanowi prawo miejscowe i powinien kompleksowo regulować zawartą w nim materię, a w zawiązku z tym rada gminy powinna ująć w regulaminie wszystkie kwestie wskazane w delegacji ustawowej. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, ze względu na to, że po stwierdzeniu nieważności zaskarżonego przepisu Regulaminu, nie będzie on zawierał wyczerpującej regulacji w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konieczne było stwierdzenie nieważności całego aktu. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu I instancji odniesienie się do zarzutu podniesionego przez skarżących – E. S. i Z. S. było bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Rada Miejska w Tarnowskich Górach.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającą na przyjęciu, iż § 8 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tarnowskie Góry wprowadzonego uchwałą Nr XXXVI/399/2012 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 grudnia 2012 r. przekracza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. J. oraz E. S. i Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach nr XXXVI/399/2012 z dnia 28 grudnia 2012r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tarnowskie Góry oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd I instancji nie zakwestionował możliwości "ryczałtowego" określenia ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych, co w ocenie skarżącej kasacyjnie nakazywało przyjąć, iż ryczałtowe określenie ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych w żaden sposób nie narusza normy kompetencyjnej art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, trudno zaakceptować wyprowadzony przez Sąd I instancji wniosek o przekroczeniu przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach w rozpatrywanym przepisie § 8 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tarnowskie Góry delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzący w konsekwencji do stwierdzenia nieważności całego aktu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie do przyjęcia jest też twierdzenie Sądu I instancji, iż odwrócenie sekwencji postępowania w celu ustalenia wymaganych na danym terenie pojemności pojemników na odpady zmieszane oznacza, że Rada Miejska w Tarnowskich Górach przekroczyła w przepisie § 8 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tarnowskie Góry delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zapis § 8 pkt 1 ww. Regulaminu w brzmieniu uchwalonym przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach pozwala bowiem na określenie minimalnej pojemności pojemników, która zgodnie z regułami logicznego rozumowania, jest możliwa do wyinterpretowania w prosty sposób, tj. w wyniku przeprowadzenia działań matematycznych.

Z tych względów, skarżąca kasacyjnie, nie znajduje uzasadnienia dla przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o zasadności zarzutu zawartego w skardze T. J., iż Rada Miejska w Tarnowskich Górach ustalając w kwestionowanym przepisie Regulaminu minimalną tygodniową ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w ilości, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych, na 20 litrów, naruszyła delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. delegację tę przekroczyła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, co więcej istota sprawy została wyjaśniona w stopniu uzasadniającym rozpoznanie przez Sąd II instancji skarg, które skarżący wnieśli do Sądu I instancji, co skutkowało ich oddaleniem.

Sąd II instancji podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy, że w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji dokonał naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającą na przyjęciu, iż treść § 8 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tarnowskie Góry wprowadzonego uchwałą Nr XXXVI/399/2012 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 grudnia 2012 r. przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w stopniu kwalifikującym stwierdzenie nieważności ww. § 8 pkt 1 Regulaminu, a w konsekwencji całej uchwały wprowadzającej w życie przedmiotowy Regulamin.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały Nr XXXVI/399/2012 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 28 grudnia 2012 r.: "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;(.....)

Dla kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, istotne jest porównanie treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o u.cz. z treścią postanowień kwestionowanego w skardze przez T. J. i kontrolowanego przez Sąd I instancji § 8 pkt 1 ww. Regulaminu w brzmieniu: " W celu wyposażenia nieruchomości w pojemniki o odpowiedniej pojemności, ustala się następującą minimalną tygodniową ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych: 1) dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych - 20 1 na osobę".

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o u.cz. bezsprzecznie wynika, że zawiera w sobie, w nawiązaniu do zakresu kontrolowanej regulacji § 8 Regulaminu j.w., upoważnienie ustawowe do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

A zatem, rada gminy została upoważniona do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przy uwzględnieniu dwóch czynników w postaci : a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Jest oczywiste, że z treści omawianej ustawowej podstawy prawnej wynika upoważnienie dla rady gminy do kreowania normy generalnej i abstrakcyjnej o charakterze opisowym, z której ma wynikać normatywny wzorzec określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy czym jednocześnie dla prawidłowego utworzenia tego wzorca rada gminy powinna do tego wzorca odpowiednio wprowadzić/wykorzystać zobiektywizowane dane dotyczące średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach, oraz odpowiednio uwzględnić liczbę osób korzystających z tych pojemników.

Zastanawiając się nad celem omawianego upoważnienia ustawowego trzeba jednocześnie zapytać, czy z tego upoważnienia wynika prawna możliwość limitowania ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, przez określenie minimalnej pojemności przedmiotowych pojemników, w tym szczególności limitowanie na poziomie minimalnej ilości wytwarzanych niesegregowanych odpadów komunalnych, tak jak to ma miejsce w § 8 Regulaminu kontrolowanego przez Sąd I instancji.

Skoro ustawodawca w upoważnieniu ustawowym wypowiada się o minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych uwzględniającej dwa ww. ustawowe czynniki, wydaje się, że limitowanie to – właśnie przez wprowadzenie podstawy ustawowej do wskazania przez ustawodawcę lokalnego tej minimalnej pojemności pojemników w oparciu o uwzględnienie średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, a także liczby osób korzystających z tych pojemników. - jest ustawowo dopuszczalne w ramach omawianego ustawowego. Z sygnalizowanym limitowaniem, standaryzacją, ryczałtowaniem nie mielibyśmy do czynienia, gdyby ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem rzeczywistej lub odpowiednio faktycznej ilości wytwarzanych niesegregowanych odpadów komunalnych w gospodarstwach. W tym miejscu Sąd II instancji zwraca uwagę, że skarżąca kasacyjnie trafnie wypowiada się o pewnej niekonsekwencji wykładni prawa i oceny stanu prawnego przejawianej przez Sąd I instancji, gdyż z jednej strony Sąd I instancji dokonuje bardzo literalnej, wąskiej wykładni § 8 przedmiotowego Regulaminu, odchodzi całkowicie od wykładni celowościowej tych postanowień , pomimo tego, że treść § 8 Regulaminu rozpoczyna się od zwrotu "W celu (.....)", a z drugiej strony wyraża poparcie, akceptację dla "ryczałtowego" określenia ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych.

Sad II instancji podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn.. akt II SA/Bd 76/12, do którego odsyła także posiłkowo kontrolowany obecnie wyrok Sadu I instancji, w myśl którego : "Ustawodawca upoważnia w art. 4 ust. 2 pkt 2 do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź z innych źródeł i liczby mieszkańców korzystających z tych pojemników. W tych okolicznościach zarzut o naruszenie przez § 5 ust. 2 uchwały art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przez naruszenie normy kompetencyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. "Ryczałtowe" określenie ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych nie narusza normy art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a. Ustawodawca nie mówi o średniej ilości odpadów w danym gospodarstwie lecz w gospodarstwach, zatem przyjęcie pewnej normy niezindywidualizowanej dla jednego gospodarstwa nie narusza prawa".

Wobec powyższych ustaleń, skoro Sąd I instancji nie zakwestionował możliwości "ryczałtowego" określenia ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych z czym się zgadza Sąd II instancji, co w ocenie Sądu II instancji można w związku z tym przyjąć, że "ryczałtowe" określenie ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych wprowadzone dla celu określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w żaden sposób nie narusza normy kompetencyjnej art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym, zdaniem Sądu II instancji, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez Sąd I instancji wniosku o przekroczeniu przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach w rozpatrywanym przepisie § 8 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tarnowskie Góry delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważność ww. § 8 Regulaminu i prowadzącego w konsekwencji do stwierdzenia nieważności całego aktu tj. uchwały w przedmiocie tego Regulaminu. Tym samym nie można podzielić poglądu skarżącego T. J., że wskazany przepis § 8 Regulaminu w nawiązaniu do treści upoważnienia ustawowego, na podstawie którego został utworzony, narusza jego publiczne prawo podmiotowe do odbioru - w ramach możliwości prawotwórczych wynikających z upoważnienia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - wszystkich odpadów wytworzonych realnie w rzeczywistości na terenie jego nieruchomości.

Problemem prawnym, w realiach kontrolowanej sprawy, jest ustalenie w jakim kontekście/celu prawodawca lokalny posłużył się pojęciem ustalenia "następującej minimalnej tygodniowej ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w ilości 20 l na osobę - w nawiązaniu do stwierdzenia, że następuje to w celu wyposażenia nieruchomości w pojemniki o odpowiedniej pojemności

Z treści upoważnienia ustawowego wynika, że prawodawca lokalny powinien określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przez kreowanie normy umożliwiającej uniwersalne matematyczne obliczenie tej pojemności w nawiązaniu do każdej nieruchomości, na podstawie pewnej średniej dotyczącej wszystkich nieruchomości. Dla tego celu, zgodnie z wolą ustawodawcy, niezbędna jest odpowiednia wypowiedź/ustalenie prawodawcy lokalnego w przedmiocie tejże średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, przy czym chodzi tutaj o średnią w gospodarstwach domowych a nie w konkretnym gospodarstwie domowym. Prawodawca lokalny ma w związku z tym różne drogi i techniki prawotwórcze do wyboru, w tym np.: zastosowanie odpowiedniego odesłania, wprowadzenie algorytmu lub wprowadzenie wyników ustaleń w przedmiocie ww. średniej bezpośrednio do normy prawa lokalnego.

W treści kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały, prawodawca lokalny zdecydował się na wprowadzenie do treści § 8 Regulaminu wyniku kalkulacji podjętej, jak wynika z odpowiedzi Rady Gminy Tarnowskie Góry na skargę T. J., na podstawie analizy i wielkości podanych w uchwale Nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Śląskiego 2014 (Dz. Urzędowy Woj. Śl. 2012. 3777 z późn. zm.).

Jak wynika z treści ww. odpowiedzi na skargę, w przekonaniu Sądu II instancji, Gmina Tarnowskie Góry prawidłowo skalkulowała wysokość tych limitów w nawiązaniu do pojęcia średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Pojemność pojemników na odpady zmieszane określono na podstawie analizy i wielkości podanych w uchwale Nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Śląskiego 2014 (Dz. Urzędowy Woj. Śl. 2012. 3777 z późn. zm.). Rada Gminy wykorzystała następujące dane z Planu:

1)Tarnowskie Góry jako miasto duże (powyżej 50.000 mieszkańców) znajdują się w Regionie II,

2) prognoza jednostkowego wskaźnika wytwarzania odpadów komunalnych w roku 2013

- 402 kg/ rok w poszczególnych regionach (str. 98 tabela 57 Planu),

3) z analizy przeprowadzonej w Planie określono dla dużego miasta procentowy skład wytwarzanych odpadów komunalnych. Dla odpadów zbieranych selektywnie w opracowanym systemie w mieście Tarnowskie Góry wynoszą (tab. 3 str. 21 Planu):

papier -19,3%

szkło - 9,9%

metal - 2,7%

tworzywa sztuczne -15,3%

odpady wielomateriałowe - 2,5%

odpady wielkogabarytowe - 2,6%

razem: 52,3%

4) Pozostałe odpady komunalne stanowią 47,7% odpadów wytworzonych ogółem (w tym ulegające biodegradacji tzw. zielone). Przyjmując masę nasypową odpadów 185 kg/m3 oraz 52 krotny w ciągu roku wywóz z nieruchomości wielorodzinnych (taką posiada skarżący) dokonano wyliczenie pojemności pojemnika:

402 kg/Mieszkańca x 47,7% : 185 kg/m3: 52 odbiorów = 19,9 l/Mieszkańca/odbiór

Po zaokrągleniu, 20 l na osobę przy częstotliwości wywozu raz w tygodniu.

Oceniając na tle powyższych ustaleń treść § 8 Regulaminu Sąd II instancji stwierdza, że prawodawca lokalny, dokonał pewnego skrótu myślowego, gdyż zamiast stwierdzenia o ustaleniu/wykorzystaniu średniej tygodniowej ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na osobę, posłużył się pojęciem minimalnej tygodniowej ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, gdy tymczasem z przedstawionej powyżej kalkulacji wynika, że prawodawca do normy § 8 Regulaminu wprowadził dane dotyczące prognozy jednostkowego wskaźnika wytwarzania odpadów komunalnych w roku 2013, co koresponduje z średnią tygodniową ilością wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. W wyniku opisanej techniki prawotwórczej, prawodawca lokalny stworzył jednak wzorzec pozwalający na uzyskanie danych dotyczących określenia minimalnej pojemności przedmiotowych pojemników, a taki jest właśnie cel omawianego upoważnienia ustawowego. Przyjęta przez prawodawcę lokalnego konstrukcja normy § 8 Regulaminu j.w. po dokonaniu weryfikacji jej genezy wskazuje, że tworząc kontrolowany przepis prawodawca lokalny nie naruszył w sposób istotny treści i granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o cz., gdyż sam cel upoważnienia ustawowego został zrealizowany prawidłowo i tylko dla celu przepis § 8 Regulaminu został wprowadzony. Sąd stwierdza, że norma ta wskutek pewnych niekonsekwencji terminologicznych narusza swoją podstawę ustawową, ale jest to stopień naruszenia o charakterze "nieistotnym" – nie uzasadniający, w przekonaniu Sądu II instancji, stwierdzenia nieważność omawianego § 8 Regulaminu. W konsekwencji odpada zatem przesłanka przemawiająca, w błędnym przekonaniu Sądu I instancji, za stwierdzeniem nieważność uchwały w przedmiocie Regulaminu. By można stwierdzić nieważność określonego aktu, konieczne jest wykazanie kwalifikowanej postaci jego wadliwości. Niewystarczające jest wskazanie na uchybienia, które nie mogą być ocenione jako kwalifikowana postać naruszenia prawa. Zarzuty skarżącego T. J. nie spełniają kryteriów dyskwalifikujących zaskarżoną uchwałę jako wadliwą w sposób kwalifikowany. Oceniając treść zaskarżonej uchwały Sąd II instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd II instancji w tym miejscu zauważa, że wraz z ww. wyrokiem WSA w Gliwicach traci moc postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 524/14 uzupełaniające ww. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r. , sygn. akt II SA/Gl 524/14, dodające pkt II o następującej treści: Zasądza od Gminy Tarnowskie Góry na rzecz skarżącego T. J. kwotę 557,00 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarazem, wobec uwzględnienia wyżej przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej, uzasadniającego uchylenie wyroku Sądu I instancji - merytoryczne, materialnoprawne ustosunkowywanie się do nich przez Sąd II instancji i w konsekwencji odpowiedni stopień wyjaśnienia sprawy - pozwoliły Sądowi II instancji, aby działając na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił nie tylko zaskarżony kasacyjnie wyrok Sądu I instancji, ale zarazem oddalił skargi wniesione do WSA w Gliwicach. W tym ostatnim celu Sąd II instancji zweryfikował treść skarg w świetle wymogów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Skarżący spełnili wymogi formalne do wniesienia swoich skarg, wykazali, że treść uchwały narusza ich interesy prawne, gdyż ingeruje w sferę wolności związanej z gospodarowaniem własnymi odpadami. Z kolei Sąd II instancji wykazał, że naruszenie interesu prawnego jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem jako nie posiadające znamion istotnego naruszenia prawa. Jak to już było podnoszone, tylko z uwagi na istotne naruszenie prawa, akt prawa miejscowego może być wyeliminowany z obrotu prawnego. (zob. odpowiednio art. 91 ust. 4 u.s.g., w myśl którego: " W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa").

Dodatkowo Sąd II instancji zauważa w związku z tym, uzupełniając rozważania zawarte w ocenie skargi kasacyjnej, tym razem w ramach analizy obiektywnego systemu/porządku prawa, że w treści art. 6r u.o cz. dot. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajduje się upoważnienie ustawowe, w ramach którego "3. Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych; a nadto "4. Rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi". Z powyższego wynika, że rada gminy posiada odpowiednio w systemie prawa także i kompetencje do określania, zgodnie z przesłankami upoważnienia, ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości; a także do określania rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. Regulacje te są spójne w wykładnią prawa zastosowaną w sprawie przez Sąd II instancji.

W kontrolowanej sprawie przez Sąd II instancji, jego rozstrzygnięcie i argumentacja w sprawie zarzutów skargi kasacyjnej - skonsumowało zarazem rozpatrzenie zarzutów skargi T. J. Dokonana zarazem przez Sąd II instancji kontrola obiektywnego porządku prawnego w obrębie treści uchwały w sprawie Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, pozwala w przekonaniu Sądu II instancji, oddalić skargę T. J., a także skargę pozostałych skarżących E. S. i Z. S.

Sąd I instancji rozstrzygając o zasadności stwierdzenia nieważności całej uchwały pozostawił poza sferą szczegółowych rozważań, w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zgodność z ustawą § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Sąd I instancji generalnie się wypowiedział, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie.

Sąd II instancji uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do wykorzystania treści art. 188 p.p.s.a. dokonał także kontroli sprawy ze skargi E. S. i Z. S. w zakresie postawionych przez nich zarzutów i stwierdził, że kwestionowany przez nich § 3 ust. 1 pkt 2 (w istocie chodzi o § 3 ust. 2) Regulaminu jest zgodny z treścią powszechnie obowiązującego prawa (skarżący nie wskazali konkretnego przepisu, z którym w ich przekonaniu koliduje kwestionowana norma Regulaminu j.w.) a w szczególności z normami ustawy wiodącej, jakimi są normy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl treści § 3 ust. 2 Regulaminu: "Powstające na terenie nieruchomości odpady komunalne przed ich zgromadzeniem w pojemnikach i workach na odpady na terenie nieruchomości, należy poddać segregacji mającej na celu oddzielne

gromadzenie odpadów:

1) z papieru i tektury,

2) ze szkła,

3) z tworzyw sztucznych,

4) metalu,

5) wielomateriałowych,

6) wielkogabarytowych,

7) ulegających biodegradacji,

8) zielonych,

9) niebezpiecznych powstających w gospodarstwach domowych, w tym przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i zużytych akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego,

10) zużytych opon,

11) budowlanych i rozbiórkowych.

Sąd II instancji nie podziela stanowiska skarżących, że wskazany przepis aktu podustawowego bez stosownej podstawy prawnej zobowiązuje ich bezwzględnie do segregowania odpadów. Zdaniem Sądu II instancji, kwestionowany przepis mieści się w granicach prawa ustawowego i wyraża pewien oczekiwany przez gminę kierunek działania podmiotów administrowanych z uwagi na to, że przepis ten nie jest wprost sankcjonowany.

Art. 4 ust. 1- 2 ww. u. o cz. stanowi, że 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych.

Kwestionowany przepis zawarty w § 3 ust. 2 Regulaminu znajduje, w przekonaniu Sądu II instancji, oparcie w ww. upoważnieniu ustawowym. Trzeba bowiem wykładać/interpretować jego treść w ujęciu systemowym i mieć na uwadze, że skoro ustawodawca i prawodawca lokalny zabezpieczają obligatoryjnie odbiór odpadów nieselekcjonowanych, omawiany przepis znajduje zastosowane w tych przypadkach, w których chodzi o nieobojętną/relewantną prawnie gospodarkę odpadami selektywnymi. Sąd zauważa, że wykonując delegacje ustawowe zawarte w ww. ustawie, w Gminie Tarnowskie Góry stworzono system gospodarowania odpadami komunalnymi. Zasady systemu są określone w kilku uchwałach Rady Miejskiej, a system zgodnie ze swoją nazwą powinien być kompatybilny, spójny. Do uchwał tych należy również i zaskarżona uchwała w sprawie Regulaminu. Treść przedmiotowych uchwał podjętych przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach uwzględnia w szczególności :

1) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) zgodnie z którym odpady są zbierane w sposób selektywny

2) ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym z:

-art. 3 ust. 2 pkt. 5, zgodnie którym gminy ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szklą i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji,

-art. 3b ust. 1, zgodnie którym gminy są obowiązane osiągnąć odpowiednie poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia oczyszczonych frakcji odpadów komunalnych,

-art. 3c ust. 1 zgodnie, którym gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i przekazanych do składowania oraz ponadto z: art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b, zgodnie, z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.

- art. 6r ust. 3, zgodnie z którym Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Odnosząc się podsumowująco do zarzutów skargi skarżących E. S. i Z. S., Sąd II instancji stwierdza, że prawnie uzasadnionym elementem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest także selektywna zbiórka określonych frakcji odpadów w tym "u źródła", czyli zbiórka na terenie nieruchomości. Podyktowane to jest m. in. powinnością zabezpieczenia/zagwarantowania w ten sposób - przez wskazanie kierunku działania podmiotów administrowanych (jednak niesankcjonowanego wprost wobec podmiotów administrowanych w kontrolowanym Regulaminie) - realizacji przez gminę zadania publicznego w postaci uzyskania odpowiednich poziomów recyclingu do roku 2020, których wielkości określono w rozporządzeniach Ministra Środowiska obowiązujących w dniu podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu: 1. z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012, 645 z dnia 2012.06.11); 2. z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczenia masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 , 676).

Zatem zarzuty skargi E. S. i Z. S. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż jako to już było podniesione zakwestionowany przepis Regulaminu przy zastosowaniu wykładni systemowej nie narusza prawa w sposób istoty, kwalifikujący go do stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, jak w pkt II i III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.